II SA/Sz 834/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 marca 2021 r. sprawy ze skargi J. Z. na uchwalę Rady Miejskiej w Bornem Sulinowie z dnia 25 czerwca 2020 r. nr XXI/292/2020 w przedmiocie rozpatrzenia protestu wyborczego na wybory sołtysa i rady sołeckiej w sołectwie Łubowo oddala skargę.

Pismem z dnia [...] kwietnia 2019 r. kandydat w wyborach na sołtysa J. Z. (dalej : "Skarżący") skierował do Rady Miejskiej w B. protest wyborczy do przeprowadzonych w dniu [...] kwietnia 2019 r. na zebraniu wiejskim w L. wyborów sołtysa i rady sołeckiej. W proteście podniósł następujące zarzuty: 1) brak dokonania weryfikacji listy osób wpisujących się bieżąco do głosowania z rejestrem wyborców Urzędu, 2) obecność w powołanej komisji skrutacyjnej zebrania wiejskiego osób spokrewnionych z kandydatem na sołtysa, tj. Panią C., 3) nieogłoszenie wyborów na funkcje podsołtysa, 4) przeprowadzenie wyborów w dzień roboczy zamiast w dzień wolny od pracy. Nadto wskazał na brak sześciu kart do głosowania. Uchwałą z dnia [...] maja 2019 r. Nr V. 19 Rada Miejska w B. uznała wniesiony protest za bezzasadny. Wyrokiem z dnia 20 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Sz 869/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, po rozpoznaniu skargi J. Z., stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w B. z dnia [...] maja 2019 r. W uzasadnieniu wyroku Sąd wskazał, że doszło do naruszenia interesu prawnego Skarżącego jako osoby zainteresowanej objęciem funkcji sołtysa. Dokonując merytorycznej kontroli uchwały Sąd uznał, że chybiony jest zarzut z pkt 2 protestu wyborczego odnośnie powołania do Komisji Skrutacyjnej zebrania wiejskiego osób spokrewnionych z innym kandydatem na sołtysa oraz zarzut z pkt 3 protestu wyborczego, albowiem przepisy prawa powszechnie obowiązującego nie przewidują możliwości sprawowania funkcji podsołtysa. Organ nie naruszył też prawa uznając, że pkt 4 protestu Skarżącego nie był zasadny, skoro Statut Sołectwa, jak i przepisy ustawy o samorządzie gminnym nie zawierają nakazu przeprowadzenia wyborów do organów sołectwa w dni wolne od pracy. Zdaniem Sądu, na uwzględnienie zasługiwał natomiast zarzut przedstawiony w pkt 1 protestu wyborczego, albowiem zaskarżona uchwała w wyjaśnieniu tej kwestii w istotny sposób naruszyła prawo, gdyż z braku przedstawienia rzetelnego uzasadnienia, wymyka się ona spod kontroli sądowej. W uzasadnieniu zaskarżonej uchwały brak jest jakiegokolwiek wyjaśnienia, w jaki sposób organ ustalił, że wszystkie osoby biorące udział w przedmiotowym głosowaniu legitymowały się prawem do głosowania w świetle wymogów wynikających z art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. W dniu [...] czerwca 2020 r. Rada Miasta, działając na podstawie art. 18a ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r., poz. 713 ze zm.) podjęła uchwałę nr [...] w sprawie rozpatrzenia protestu wyborczego na wybory sołtysa i rady sołeckiej w sołectwie L.. Po ponownym rozpatrzeniu protestu wyborczego na wybory Sołtysa i rady sołeckiej w Sołectwie L., Rada w § 1 uchwały stwierdziła, że protest jest bezzasadny, gdyż nie nastąpiło naruszenie procedury wyborczej określonej w statucie Sołectwa, zaś szczegółowe uzasadnienie stanowiska zawarła w załączniku do uchwały (§ 2). W uzasadnieniu tej uchwały Rada Miejska podała, że tryb i sposób przeprowadzenia wyborów sołtysa i rady sołeckiej uregulowany został w ustawie o samorządzie gminnym oraz w Statucie Sołectwa L. stanowiącym załącznik nr 13 do uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w B. (zwany dalej: "Statutem"). Wspierając się brzmieniem art. 36 ustawy o samorządzie gminnym oraz poglądami orzecznictwa sądowoadministracyjnego organ wywiódł, że czynne prawo wyborcze do organów pomocniczych gminy nie jest uzależnione od zameldowania. Decydujące znaczenie ma fakt stałego zamieszkania, a nie zameldowania na pobyt stały, które jest pomocne przy ustalaniu spisu wyborców. W związku z powyższym, za niezasadny organ uznał zarzut wnoszącego protest co do braku weryfikacji osób wpisujących się na listę uprawnionych do głosowania. Podniósł, że Komisja ustaliła, iż na 185 osób biorących udział w głosowaniu, 184 osoby były zameldowane w miejscowości L. (znajdowały się w stałym rejestrze wyborców), a jedynie jedna osoba okazała się być zameldowana w innej miejscowości. Okoliczność ta nie dowodzi jednak, iż nie była ona w czasie głosowania mieszkańcem sołectwa L. i nie była osobą uprawnioną do głosowania. Samo zameldowanie nie jest równoznaczne z zamieszkiwaniem w danej miejscowości i ma głównie charakter ewidencyjny. O miejscu zamieszkania decydują dwa integralnie ze sobą powiązane czynniki: zewnętrzny - obiektywny fakt przebywania i wewnętrzny - subiektywny zamiar stałego pobytu, wola tego pobytu. W ocenie organu, dowodzi to, iż wszystkie osoby biorące udział w zebraniu wiejskim były osobami uprawnionymi do głosowania. Nikt w czasie wyborów nie złożył żadnych uwag co do poszczególnych osób wpisanych na listę jako uprawnionych do głosowania. Skarżący również nie wskazał żadnych osób, które - jego zdaniem - nie były uprawnione do głosowania. Sam brak wpisu określonych osób do rejestru wyborców nie przesądza o tym, iż nie posiadają oni czynnego prawa wyborczego do organów jednostki pomocniczej. Zgodnie z ustawą o samorządzie gminnym czynne prawo wyborcze do organów jednostki pomocniczej przysługuje stałym mieszkańcom sołectwa. Nadto przepis art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym jest regulacją kompletną i nie zastrzega żadnego kworum dla ważności wyboru sołtysa oraz członków rady sołeckiej. Wprowadzenie w statutach sołectw dodatkowych warunków ważności wyboru, uznać należy za niedopuszczalne, ponieważ modyfikują mające charakter ius cogens ustawowe zasady wyboru sołtysa i rady sołeckiej. W odniesieniu do zarzutu nr 2 protestu wyborczego organ zaznaczył, że w Statucie Sołectwa nie zawarto żadnych zapisów odnośnie pokrewieństwa członków komisji skrutacyjnej z osobą kandydującą na funkcję sołtysa. W Statucie tym stwierdzono jedynie, że członkiem komisji wyborczej nie może być osoba kandydująca na sołtysa i do rady sołeckiej. Takiej sytuacji nie było w czasie wyborów w dniu [...] kwietnia br. W związku z tym zarzut ten jest bezzasadny. Organ nie podzielił też kolejnego zarzutu protestu wyborczego podnosząc, że w obecnych przepisach nie funkcjonuje stanowisko podsołtysa. W Statucie nie ma także stanowiska zastępcy sołtysa. Dalej organ wyjaśnił, że w Statucie Sołectwa określono kompetencję Rady Miejskiej do określania terminu i miejsca zebrania wiejskiego, na którym mają być wybrani sołtys i rada sołecka. Jedyne ograniczenie terminu zebrania wiejskiego znajduje się w ustawie o samorządzie gminnym. Zgodnie z nim, przedmiotowych wyborów nie zarządza się na dzień, na który zarządzone zostały wybory do Sejmu i do Senatu RP, wybory Prezydenta RP, wybory do Parlamentu w RP, wybory do jednostek samorządu terytorialnego lub wybory wójtów. W przedmiotowej sprawie sytuacja taka nie miała miejsca. Stąd też zarzut w tym względzie okazał się bezzasadny. Końcowo organ stwierdził, iż nie jest prawdą, że zabrakło 6 kart do głosowania, gdyż według protokołu komisji wyborczej oddano 182 karty (w tym 4 nieważne). Zabrakło więc 3 kart do głosowania. Komisja nie miała żadnego wpływu na fakt ich zaginięcia. Wybory sołtysa są niejawne, w związku z tym niemożliwe jest ustalenie osób, które dokonały przywłaszczenia kart do głosowania. Sam fakt zaginięcia kart do głosowania nie ma wpływu na ważność wyborów. J. Z. zaskarżył powyższą uchwałę Rady Miejskiej w B. z dnia [...] czerwca 2020 r. nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. W skardze Skarżący podniósł, że wybory z dnia [...] kwietnia 2019 r. na sołtysa i do rady sołeckiej zostały przeprowadzane chaotycznie, niestarannie oraz z naruszeniem prawa i zasad wyborczych. Powołując się na złożony protest oraz wydany w sprawie wyrok z dnia 30 stycznia 2020 r. sygn. akt II SA/Sz 869/19 wskazał, że nadal w uchwale nie wyjaśniono, w jaki sposób ustalono, że osoby biorące udział w zebraniu wiejskim były uprawione do głosowania tzn. porównania listy wpisujących się na zebraniu wiejskim z wypisem z rejestru wyborców mieszkańców sołectwa. W jego ocenie, z analizy § 3 pkt 1 i § 17 Statutu wynika, że prawo wyborcze zależne jest od zameldowania i spisu wyborców, zaś nie jest wiadome w jaki sposób i na podstawie jakich dokumentów Komisja ustaliła "stałe zamieszkiwanie" na terenie sołectwa osób biorących udział w głosowaniu. Skarżący powołując się na § 18 Statutu zgodnie z którym członkiem komisji wyborczej nie może być osoba kandydującą na sołtysa i do rady sołeckiej, uznał, że mogło dojść do naruszenia ww. przepisu w przypadku wyboru członków rady sołeckiej. Wyjaśnił, że organ nie dostarczył mu listy składu komisji wyborczej na zebraniu wiejskim i listy wybranych członków rady sołeckiej, a zatem jedynym "organem" właściwym do wyjaśnienia tej kwestii jest Sąd. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, ewentualnie o odrzucenie, gdyż nie spełnia wymogów formalnych (w tym nie wskazano organu, którego działania skarga dotyczy i nie określono naruszenia prawa lub interesu prawnego). W odniesieniu do zarzutów zawartych w skardze organ przytoczył tożsame argumenty, jak w uzasadnieniu kwestionowanej uchwały, dodając, że w czasie wyborów rady sołeckiej nie było sytuacji, w której członkiem komisji byłaby osoba kandydująca na sołtysa i do rady, a poza tym nazwiska członków komisji wyborczej jak i wybranych członków rady sołeckiej były jawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: W myśl art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (j.t. Dz. U. 2021 r., poz. 137) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.- dalej "p.p.s.a."), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Kontrola legalności zakwestionowanej uchwały, którą uznano za bezzasadny protest wyborczy J. Z. na przeprowadzone w dniu [...] kwietnia 2019 r. wybory sołtysa i rady sołeckiej w Sołectwie [...], wykazała, że skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Niewątpliwie przesłanką korzystania z prawa do sądu w trybie art. 101 ustawy o samorządzie gminnym jest wykazanie naruszenie własnego, indywidualnego interesu prawnego spowodowanego kwestionowana uchwałą. Kolejne wymogi, od których uzależniono skuteczne wniesienie skargi zostały określone w ustawie regulującej postępowanie przed sądem administracyjnym, w tym w art. 57 § 1 p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu, skarga powinna zawierać m.in. oznaczenie organu, którego działania, bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania skarga dotyczy (pkt 2) oraz określenie naruszenia prawa lub interesu prawnego (pkt 3). W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że przez określenia "naruszenia prawa" oraz "naruszenia interesu prawnego", o których mowa w przywołanym przepisie, należy rozumieć podanie przyczyny uzasadniającej wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Przepis ten nie wymaga przedstawienia w skardze wyczerpującego wywodu prawnego lub wskazania konkretnego przepisu prawa, który został naruszony. Rozważany wymóg skargi będzie spełniony, jeżeli skarżący wskaże, na czym polega, jego zdaniem, naruszenie prawa lub interesu prawnego w zaskarżonym akcie lub czynności (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 maja 2011 r. sygn. akt II OSK 805/10, dostępny w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W ocenie Sądu, wbrew stanowisku organu, skarga spełnia wymogi formalne określone w art. 57 § 1 pkt 2 i 3 p.p.s.a. Ze skargi bowiem wprost wynika, że Skarżący skarży uchwałę Rady Miejskiej B., zaś analiza podniesionej w niej argumentacji pozwala na stwierdzenie jakie uchybienia przypisał kwestionowanej uchwale. Nadto powołana przez niego okoliczność, że był kandydatem na sołtysa, dowodzi nie tylko określenia, ale i wykazania naruszenia jego interesu prawnego. Sąd za aktualne - na tle badanej sprawy - uznaje stanowisko wyrażone we wcześniejszym wyroku tutejszego Sądu z dnia 20 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Sz 869/19, że Skarżący, kwestionując uchwałę uznającą jego protest wyborczy za niezasadny, wykazał, że wskutek podjęcia tego aktu doszło do naruszenia jego interesu prawnego jako osoby zainteresowanej objęciem funkcji sołtysa. Przechodząc do merytorycznej kontroli zaskarżonej uchwały stwierdzić należy, że kluczowe znaczenie ma przesądzenie, czy podniesiony przez Skarżącego zarzut o braku weryfikacji listy osób uprawionych do głosowania zasługuje na uwzględnienie. Zasady i tryb przeprowadzania wyborów sołtysa i rady sołeckiej zostały określone w ustawie o samorządzie gminnym oraz w Statucie Sołectwa L. stanowiącym załącznik do uchwały nr [...] Rady Miasta z dnia [...] kwietnia 2000 r. W myśl art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym sołtys oraz członkowie rady sołeckiej wybierani są w głosowaniu tajnym, bezpośrednim, spośród nieograniczonej liczby kandydatów, przez stałych mieszkańców sołectwa uprawnionych do głosowania. Z kolei § 17 Statutu stanowi, że czynne i bierne prawo wyborcze do wyboru sołtysa i rady sołeckiej przysługuje osobom, które w dni wyborów posiadają czynne i bierne prawo wyborcze do Rady Miasta oraz stale zamieszkują na terenie Sołectwa. Analiza powyższych przepisów dowodzi, że osobą uprawnioną do głosowania w wyborach sołtysa w danym sołectwie jest stały mieszkaniec sołectwa, przy czym pojęcia stałego zamieszkiwania nie można utożsamiać z zameldowaniem na pobyt stały. Zameldowanie jest tylko dowodem, że dana osoba dopełniła obowiązku meldunkowego. Natomiast miejscem zamieszkania osoby fizycznej jest miejscowość, w której osoba ta przebywa z zamiarem stałego pobytu (art. 25 Kodeksu cywilnego). Uwzględniając zasygnalizowane różnice oraz jednoznacznie brzmienie zacytowanych wyżej przepisów rację należy przyznać organowi, że czynne prawo wyborcze do organów jednostek pomocniczych gminy jest uzależnione od stałego zamieszkiwania na terenie sołectwa,a nie jak twierdzi Skarżący - od zameldowania. Zameldowanie ma znaczenie wyłącznie dla ustalania rejestru wyborców. Zgodnie z przepisami Kodeksu wyborczego, rejestr wyborców stanowi zbiór osób wynikający z ewidencji ludności (zameldowanych na pobyt stały) oraz osób, które dopiszą się do rejestru na wniosek (art. 18 i 19 Kodeksu wyborczego). Jak trafnie podkreślił organ, sam brak wpisu do tego rejestru określonych osób nie przesądza o tym, że nie posiadają oni czynnego prawa wyborczego do organów jednostki pomocniczej. Powyższe znajduje potwierdzenie w orzecznictwie, w którym przyjmuje się, że rejestrowi wyborców nie można nadawać charakteru ostatecznego potwierdzenia posiadania przez wyborcę prawa wyborczego. W wyroku z dnia 7 sierpnia 2012 r. WSA w Bydgoszczy (sygn. akt II SA/Bd 1298/11) wskazał, że "niewystarczające jest oparcie się w tym względzie wyłącznie na rejestrze lub spisie wyborców, który może być jedynie dokumentem pomocniczym dla weryfikacji danych. (...) procedury wyborcze przewidują wszakże możliwość korygowania danych w spisach wyborczych. Tym samym nie można uznać za zasadne stanowiska (...), że rejestr wyborców bądź spis wyborców jest uznawany za jedynie wiarygodny spis potwierdzający czynne prawo wyborcze". Innymi słowy rzecz ujmując, czynne prawo wyborcze do organów sołectwa mają stali mieszkańcy sołectwa uprawnieni do głosowania, a więc przebywający tam z zamiarem stałego pobytu, nawet jeśli nie są zameldowani na stałe i nie figurują w rejestrze wyborców (por. wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 1999 r. czy wyrok WSA w Łodzi z dnia 24 czerwca 2004 r. sygn. akt II SA/Łd 1516/03, wyroki dostępne w Internecie). Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika, że Komisja, badając ponownie protest wyborczy Skarżącego, dokonała weryfikacji osób wpisanych na listę uprawionych do głosowania i nie stwierdziła, aby w tej mierze doszło do naruszenia prawa. Na podstawie otrzymanej listy obecności na zebraniu wiejskim oraz informacji uzyskanych od referenta ds. ewidencji ludności ustalono, iż na 185 osób biorących udział w głosowaniu, 184 osoby były zameldowane w miejscowości [...], a tym samym znajdowały się w stałym spisie wyborców, zaś jedna osoba była zameldowana na terenie innego sołectwa. Zgodzić należy się z organem, że kwestia braku meldunku nie wyklucza automatycznie prawa do głosowania na zebraniu wiejskim tego sołectwa odbytym w dniu 15 kwietnia 2019 r. Jak bowiem wyżej wskazano, posiadanie uprawnienia do głosowania przysługuje każdemu stałemu mieszkańcowi danego sołectwa, posiadającemu prawa wyborcze. Tymczasem załączona do akt sprawy lista obecności na zebraniu wiejskim w sołectwie [...] odbytym w dniu [...] kwietnia 2019 r., pozwala na przyjęcie, że choć jedna z dopisanych do spisu wyborców osób nie jest zameldowana w ww. sołectwie, to mieszka tam, co potwierdziła własnoręcznym podpisem. Nie bez znaczenia pozostaje tu także podniesiony przez organ fakt, że nikt podczas wyborów nie złożył uwag i nie zakwestionował prawa jakiejkolwiek osoby wpisanej na tą listę. Również Skarżący w złożonej skardze nie wykazał, aby tej czy innej konkretnej osobie takie prawo nie przysługiwało. Powyższe prowadzi do wniosku, że organ prawidłowo zinterpretował i zastosował obwiązujące przepisy. W szczególności dokonał porównania listy wpisujących się na zebranie z rejestrem wyborców oraz wykazał i szczegółowo uzasadnił dlaczego uznał, że wszystkie osoby biorące udział w głosowaniu legitymowały się prawem do głosowania w świetle wymogów wynikających z art. 36 ust. 2 ustawy o samorządzie gminnym. Zdaniem Sądu, przedstawiona argumentacja organu opiera się na prawidłowych ustaleniach, które pozwalały na przyjęcie, iż zarzut zgłoszony przez Skarżącego, wskazujący na niedokonanie weryfikacji osób uprawionych do głosowania, nie zasługiwał na akceptację. Odnośnie zawartego w skardze wniosku - wyjaśnienia przez Sąd kwestii powołania do Komisji Skrutacyjnej zebrania wiejskiego osób spokrewnionych z osobami kandydującymi do rady sołeckiej - wskazać należy, że choć taki zarzut nie został podniesiony w proteście (zgłoszono jednie zarzut obecności w powołanej komisji skrutacyjnej zebrania wiejskiego osób spokrewnionych z innym kandydatem na sołtysa), tym nie mniej ani Statut, ani ustawa o samorządzie gminnym nie zawierają zakazu udziału w pracach komisji skrutacyjnej krewnego kandydata do rady sołeckiej. W świetle § 18 ust. 2 Statutu jedynie osoba kandydująca na sołtysa i do rady sołeckiej nie może być członkiem komisji wyborczej. Sąd w wyroku z dnia 20 lutego 2020 r. wyraził stanowisko, że z okoliczności sprawy nie wynika, aby składzie Komisji wyborczej znajdywały się osoby kandydujące do organów sołectwa. W tym stanie rzeczy, wobec nieuzasadnionych podstaw skargi, przy jednoczesnym braku okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie stosownie do art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.