III OSK 4373/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędzia NSA Olga Żurawska – Matusiak Protokolant asystent sędziego Przemysław Iżycki po rozpoznaniu w dniu 14 lipca 2022 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi Fundacji B. w W. o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 1284/19 w sprawie ze skargi kasacyjnej Fundacji B. w W. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 5 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Op 391/18 o odrzuceniu skargi Fundacji B. w W. na uchwałę Zarządu Powiatu w Nysie z dnia 15 listopada 2017 r. Nr 162/425/17 w przedmiocie zatwierdzenia opinii Komisji Konkursowej rekomendującej organizacje pozarządowe do zawarcia umów na realizację zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktów nieodpłatnej pomocy prawnej 1) wznawia postępowanie zakończone postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 1284/19, 2) uchyla postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 1284/19, 3) uchyla postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 5 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Op 391/18 i przekazuje sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania; 4) odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania w całości.

Postanowieniem z 10 lipca 2019 r. sygn. akt I OSK 1284/19 Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną Fundacji B. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 5 marca 2019 r., odrzucającego skargę Fundacji B. na uchwałę Zarządu Powiatu w Nysie z 15 listopada 2017 r. w przedmiocie zatwierdzenia opinii Komisji Konkursowej rekomendującej organizacje pozarządowe do zawarcia umów na realizację zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktów nieodpłatnej pomocy prawnej W uzasadnieniu powyższego postanowienia, Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że Sąd pierwszej instancji odrzucił skargę wniesioną w sprawie uznając, że kwestionowany akt nie jest decyzją, postanowieniem, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 - 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.) ani też żadnym z aktów, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4a, 5 i 7 P.p.s.a. Uchwała objęta skargą wydana została na podstawie art. 11 ust. 1 i 2 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawnej, która tak jak regulacje ustawy z 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r., poz. 1817, ze zm.) nie zawiera przepisu, który stanowiłby podstawę materialnoprawną do wydawania w toku procedury konkursowej przez organ administracji publicznej ogłaszający konkurs, czy też powołaną przez niego komisję konkursową, decyzji administracyjnych czy innych aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Ustawa ta nie zawiera także przepisu szczególnego w rozumieniu art. 3 § 3 P.p.s.a., przewidującego sądową kontrolę. W konsekwencji Sąd uznał także, że oceniana uchwała nie stanowi również aktu z art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny, oddając skargę kasacyjną Fundacji B. postanowieniem z 10 lipca 2019 r., nie podzielił żadnego ze sformułowanych w niej zarzutów naruszenia art. 190 zd. 1 P.p.s.a., art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a., art. 141 § 4 w związku z art. 3 § 3 P.p.s.a. w zw. z art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym oraz art. 184 zd. 2 i art. 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 2 oraz art. 32 ust. 1 w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Skargę o wznowienie postępowania zakończonego powyższym postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego złożyła skarżąca Fundacja wskazując, że podstawą wznowienia postępowania jest art. 272 § 1 P.p.s.a. w związku z wejściem w życie wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 15 grudnia 2020 r., sygn. akt SK 12/20 (OTK-A 2021, poz. 2), którym orzeczono niezgodność z Konstytucją RP przepisu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. w takim rozumieniu, jakie stanowiło podstawy wskazanych orzeczeń sądów administracyjnych. Z uwagi na powyższe skarżąca Fundacja wniosła o uwzględnienie skargi o wznowienie postępowania i uchylenie postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lipca 2019 r. oraz postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 5 marca 2019 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania temu Sądowi, jak również o orzeczenie o kosztach postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga o wznowienie postępowania zasługuje na uwzględnienie. Skarga o wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego, zakończonego postanowieniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lipca 2019 r. złożona została przez stronę skarżącą na podstawie art. 272 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329) w związku z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2020 r. sygn. akt SK 12/20. Skarga złożona została w ustawowym terminie (art. 272 § 2 P.p.s.a.) i z zachowaniem wymogów formalnych przewidzianych w art. 279 P.p.s.a. W pierwszej kolejności wskazać należy, że skarga formalnie oparta została na ustawowej podstawie wznowienia przewidzianej w art. 272 § 1 P.p.s.a., stanowiącej, że można żądać wznowienia postępowania w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją. Przyjmuje się, że wymieniony przepis stanowi podstawę wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności z Konstytucją przepisów prawa materialnego lub procesowego, na podstawie którego wydane zostało orzeczenie (por. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, pod red. R. Hausera, M. Wierzbowskiego, Wyd. C.H. Beck, Warszawa 2011, s. 885). Dodać należy, że przepis art. 272 P.p.s.a. stanowi rozwinięcie regulacji art. 190 ust. 4 Konstytucji RP przewidującej, że orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją RP, umową międzynarodową lub z ustawą aktu normatywnego, na którego podstawie zostało wydane prawomocne orzeczenie sądowe, ostateczna decyzja administracyjna lub rozstrzygnięcie w innych sprawach, stanowi podstawę do wznowienia postępowania, uchylenia decyzji lub innego rozstrzygnięcia na zasadach i w trybie określonych w przepisach właściwych dla danego postępowania. We wskazanym, jako podstawa żądania wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego, wyroku z 15 grudnia 2020 r. Trybunał Konstytucyjny sygn. akt SK 12/20 orzekł, że: "Art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), rozumiany w ten sposób, że nie obejmuje rozstrzygnięcia organu władzy publicznej w przedmiocie otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego, rozpisanego w trybie przepisów ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2020 r. poz. 1057), jest niezgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej", oraz że: "Art. 3 § 2 pkt 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, rozumiany w ten sposób, że nie dotyczy bezczynności organu władzy publicznej odnośnie do rozstrzygnięcia w przedmiocie otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego, rozpisanego w trybie przepisów ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, jest niezgodny z art. 45 ust. 1 Konstytucji". W uzasadnieniu tego wyroku wyjaśniono, że: "wszczęcie, przeprowadzenie oraz rozstrzygnięcie otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego, o którym mowa w art. 13 ustawy z 2003 r., niewątpliwie stanowi przejaw władczego działania organów administracji publicznej. Końcowy wynik postępowania konkursowego (tj. wybranie konkretnej oferty, niedokonanie wyboru, unieważnienie konkursu) jednostronnie kształtuje sytuację prawną oferentów. Okoliczność, że samo postępowanie konkursowe jest prowadzone na podstawie przepisów ustawy z 2003 r., a nie przepisów ustawy [...] Kodeks postępowania administracyjnego [...], nie odbiera aktom wydanym w przedmiocie rozstrzygnięcia konkursu, charakteru rozstrzygnięcia organów administracji publicznej w rozumieniu art. 184 zdanie pierwsze Konstytucji. Nie sposób bowiem nie zauważyć, że treść przedmiotowych aktów jest adresowana do oferentów. Akty te wydane w następstwie przeprowadzenia konkursu nie mają charakteru aktów wydawanych w sferze wewnętrznej administracji". Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego już sama redakcja art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. świadczy o tym, że ustawodawca dążył do objęcia kognicją sądów administracyjnych jak najszerszej kategorii aktów i czynności z zakresu administracji publicznej. Wyjaśnił, że rozstrzygnięcia konkursów, o których mowa w art. 13 ustawy o działalności pożytku publicznego stanowią akty przesądzające w sposób władczy kwestię rozdysponowania środków publicznych na realizację zadań zleconych, a zatem nie są to akty (zdarzenia) prawnie irrelewantne; przeciwnie - dotyczą sfery finansów publicznych, (a więc gospodarowania środkami finansowymi, których źródłem są w szczególności podatki i inne daniny publiczne). Tym samym po stronie oferentów tworzą prawo do skutecznego domagania się (z prawem do sądu włącznie), aby właściwe organy władzy publicznej przeprowadzające postępowanie konkursowe działały zgodnie z prawem (zob. szerzej I. Chojnacka, M. Nowicki, Omówienie wyroku TK z dnia 15 grudnia 2020, SK 12/20, "Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego" 2021 r., nr 3-4, s. 232-238). W ocenie Trybunału Konstytucyjnego: "postępowanie konkursowe, o którym mowa w art. 13 ustawy z 2003 r., ma charakter > w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji. Tym samym interpretacja (wykładnia) art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wyłączająca kontrolę rozstrzygnięć organów administracji publicznej, wydanych w następstwie przeprowadzenia konkursu, sprawowaną przez niezależny sąd administracyjny, podważa konstytucyjne prawo do sądu. To zaś implikuje niezgodność z rzeczonym prawem takiej interpretacji art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a., która wyklucza wniesienie przez oferenta skargi na bezczynność organu, który po ogłoszeniu konkursu zaniechał przepisanych prawem dalszych czynności w tej materii. Podstawowym prawem jednostki jest bowiem możliwość weryfikacji wydanych wobec niej aktów i czynności lub zaniechań organów administracji publicznej (bez względu na ich rodzaj) przez podmiot niezwiązany z nimi strukturalnie (organizacyjnie), którym jest sąd administracyjny". Skoro Trybunał Konstytucyjny uznał, że od rozstrzygnięć organu władzy publicznej w przedmiocie otwartego konkursu ofert na realizację zadania publicznego, a także w razie bezczynności tego organu po ogłoszeniu konkursu, zainteresowanym podmiotom przysługuje stosowna skarga do sądu administracyjnego, to wadliwe jest stanowisko wyrażone zarówno w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lipca 2019 r. oraz w poprzedzającym je postanowieniu Sądu pierwszej instancji, przyjmujące, że w przedmiotowej sprawie należało odrzucić skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., z uwagi na brak kognicji sądu administracyjnego w sprawie. Uwzględniając zasadę dwuinstancyjności postępowania sądowoadministracyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 282 § 2 P.p.s.a., uznał, że postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 lipca 2019 r. oraz poprzedzające je postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z 5 marca 2019 r. podlegały uchyleniu, a sprawa została przekazana Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 207 § 2 P.p.s.a. uznając, że w tej sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym stanowi ten przepis. W istocie rzeczy w rozpatrywanej sprawie zasadniczą przyczyną sprawiającą, że doszło do wznowienia postępowania zakończonego postanowieniem NSA był wyrok Trybunału Konstytucyjnego sygn. SK 12/20. Brak zatem dostatecznych podstaw do tego, aby obciążyć organ kosztami wznowionego postępowania.