I OSK 1284/19

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Czesława Nowak-Kolczyńska po rozpoznaniu w dniu 10 lipca 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Fundacji Badań Nad Prawem we [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu z dnia 5 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Op 391/18 o odrzuceniu skargi w sprawie ze skargi Fundacji Badań Nad Prawem we [...] na uchwałę Zarządu Powiatu w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia opinii Komisji Konkursowej rekomendującej organizacje pozarządowe do zawarcia umów na realizację zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktów nieodpłatnej pomocy prawnej postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu postanowieniem z dnia 5 marca 2019 r. sygn. akt II SA/Op 391/18 odrzucił skargę Fundacji Badań Nad Prawem we [...] (dalej jako Fundacja) na uchwałę Zarządu Powiatu w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia opinii Komisji Konkursowej rekomendującej organizacje pozarządowe do zawarcia umów na realizację zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktów nieodpłatnej pomocy prawnej. Z akt sprawy wynika, że w dniu [...] listopada 2017 r. Zarząd Powiatu w [...] podjął powyższą uchwałę, działając m.in. na podstawie art. 11 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 5 sierpnia 2015 r. o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawnej (Dz.U. z 2017 r. poz. 2030, ze zm.; dalej jako ustawa o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawnej). Fundacja wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Opolu na tę uchwałę, domagając się stwierdzenia jej nieważności oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę Zarząd Powiatu w [...] wniósł o jej odrzucenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu postanowieniem z dnia 23 kwietnia 2018 r. sygn. akt II SA/Op 102/18, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302, ze zm.; dalej jako p.p.s.a.), odrzucił powyższą skargę. Orzeczenie to, w szczególności z uwagi na pominięcie przez sąd I instancji analizy zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem działań organu wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., zostało uchylone przez Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 19 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 2314/18. W piśmie procesowym datowanym na dzień 22 stycznia 2018 r. Fundacja podtrzymała swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wskazanym na wstępie postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu ponownie odrzucił skargę Fundacji. Sąd wyjaśnił, że ustalając, czy ze względu na przedmiot zaskarżenia poddana kontroli sądu sprawa podlega rozpoznaniu w postępowaniu sądowoadministracyjnym, uwzględnić należy przepisy art. 3 § 2, § 2a i § 3 oraz art. 4 i art. 5 p.p.s.a. Mając to na uwadze stwierdził, że przedmiotowa sprawa nie mieści się we wskazanej wyżej właściwości rzeczowej sądów administracyjnych, gdyż uchwała Zarządu Powiatu w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nie stanowi aktu podlegającego kontroli w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W ocenie sądu w sprawie oczywiste jest, że kwestionowany akt nie jest decyzją, postanowieniem, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 3 p.p.s.a., ani też żadnym z aktów, wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4a, 5 i 7 p.p.s.a. Natomiast dla rozpoznania niniejszej sprawy istotne jest ustalenie, czy zaskarżonej uchwale można przypisać charakter jednego z aktów z zakresu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i pkt 6 p.p.s.a. W tym kontekście sąd wskazał, że uchwała objęta skargą wydana została na podstawie art. 11 ust. 1 i 2 ustawy o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawnej i powołał regulacje wynikające z ustawy z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz.U. z 2016 r. poz. 1817, ze zm.; dalej również jako u.d.p.p.w.) z których wynika, że po przeprowadzeniu otwartego konkursu organ administracji zawiera z wyłonionym podmiotem umowę. Umowa ta ma charakter umowy zlecenia, stosuje się do niej przepisy Kodeksu cywilnego, zaś spory rozstrzyga się polubownie, a w razie niepowodzenia, przed sądem powszechnym. Sąd powołał się na orzecznictwo z którego wynika, że wykonywanie zadań administracji publicznej przez organizacje pożytku publicznego na podstawie zlecenia to pewnego rodzaju prywatyzacja zadań publicznych. Zlecenie wykonania zadań publicznych następuje bowiem na zewnątrz, gdyż podmiotem wykonującym to zadanie jest podmiot niepubliczny, tj. organizacja pożytku publicznego, która przyjmuje dane zadanie dobrowolnie oraz prowadzi je w interesie wyższym, ogólnym, a nie w interesie jednostkowym. Realizacja danego zadania odbywa się w formach prawa prywatnego, czyli na podstawie umowy cywilnoprawnej, przy czym odpowiedzialność za realizację danego zadania spoczywa nadal na organie, który je zlecił. Konkurs ofert, ogłoszony w oparciu o przepisy u.d.p.p.w. ma na celu wyłonienie oferentów, którzy będą realizowali określone zadania publiczne. Tym samym, w ocenie sądu I instancji, nie można uznać, że rozpoznawana sprawa ma charakter sprawy z zakresu administracji publicznej. U.d.p.p.w. nie zawiera bowiem przepisu, który stanowiłby podstawę materialnoprawną do wydawania w toku procedury konkursowej przez organ administracji publicznej ogłaszający konkurs, czy też powołaną przez niego komisję konkursową, decyzji administracyjnych czy innych aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Ustawa ta nie zawiera także przepisu szczególnego, w rozumieniu art. 3 § 3 p.p.s.a., przewidującego sądową kontrolę. W konsekwencji sąd uznał także, że oceniana uchwała nie stanowi aktu z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., którego zastosowanie wymaga, by akt został podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej. Sąd zaakcentował, że nie jest możliwe określenie w sposób generalny, przez wskazanie jednej ogólnej cechy, które spośród uchwał (zarządzeń) organów gminy i powiatu są podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej, a które nie mają takiego charakteru, a zwłaszcza przyjęcie, że całokształt spraw zaliczonych do zakresu działania gminy ma na celu realizację zadań publicznych i z tej przyczyny sprawy te należą do zakresu administracji publicznej. Skargę kasacyjną od tego postanowienia wniosła Fundacja, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, zaskarżając to orzeczenie w całości. Sądowi I instancji Fundacja zarzuciła naruszenie: 1. przepisów postępowania art. 190 zd. 1 p.p.s.a. w związku z naruszeniem związania wykładnią Naczelnego Sądu Administracyjnego dokonaną w uzasadnieniu postanowienia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 lipca 2018 r. I OSK 2314/18; 2. przepisów postępowania art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. przez błędną wykładnię pojęcia "sprawa z zakresu administracji publicznej"; 3. przepisów postępowania art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w niedostatecznym wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia tj. art. 3 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 87 ust. 1 ustawy o samorządzie powiatowym, 4. prawa materialnego art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym przez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że przepis ten nie ma charakteru autonomicznego i samodzielnego względem przepisów art. 3 p.p.s.a., w sytuacji gdy przepis ten daje autonomiczną legitymację skargową; 5. art. 184 zd. 2 Konstytucji, a także art. 45 ust. 1 w zw. z art. 77 ust. 2 Konstytucji przez niewłaściwe zastosowanie (niezastosowanie) i nie wyłożenie podstawowych pojęć konstytucyjnych i ustawowych (art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym) takich jak: "sprawa z zakresu administracji publicznej" (co należy rozumieć przez sprawę z zakresu administracji publicznej w ujęciu pozytywnym), a także art. 32 ust. 1 w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji przez naruszenie prawa materialnego przez niezastosowanie prawa do równego traktowania w prawie do sądu. Mając na uwadze powyższe Fundacja wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi I instancji oraz rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę tylko w granicach skargi kasacyjnej (art. 183 § 1 p.p.s.a.), z urzędu biorąc pod uwagę jedynie nieważność postępowania, co oznacza związanie przytoczonymi w skardze kasacyjnej podstawami, określonymi w art. 174 p.p.s.a. Skoro w niniejszej sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., to sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny władny jest do badania tylko tych zarzutów, które zostały wyraźnie określone w skardze kasacyjnej. Obliguje to stronę wnoszącą skargę kasacyjną do prawidłowego konstruowania zarówno samych zarzutów kasacyjnych, jak i ich uzasadnienia, które ma za zadanie wykazanie trafności postawionych zarzutów. Mając na uwadze sposób sformułowania przez pełnomocnika zarzutów skargi kasacyjnej wyjaśnić należy, że aby poprawnie podnieść zarzut naruszenia przepisów postępowania konieczne jest, co do zasady, wskazanie przepisów procedury sądowoadministracyjnej naruszonych przez sąd w powiązaniu z właściwymi przepisami regulującymi postępowanie przed organami administracji publicznej. Wskazać także należy, że podniesione zarzuty naruszenia prawa materialnego nie zostały powiązane z przepisami p.p.s.a. Co istotne, sąd I instancji nie stosował bezpośrednio przepisów prawa materialnego. Ponadto obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest wskazanie jej podstaw, wynikających z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. Jednakże takie, jak w sprawie niniejszej, sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej nie zwalnia Naczelnego Sądu Administracyjnego od odniesienia się do podniesionej w skardze kasacyjnej argumentacji (tak uchwała pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 2010/1/1). Przechodząc zatem do rozpoznania skargi kasacyjnej w tak określonych granicach stwierdzić należy, że nie jest zasadna. W pierwszej kolejności wskazać należy, że nie jest zasadny zarzut naruszenia art. 190 p.p.s.a., który skarżąca kasacyjnie wiąże ze związaniem sądu I instancji wykładnią dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z dnia 19 lipca 2018 r. sygn. akt I OSK 2314/18. W orzeczeniu tym Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niewystarczające rozważania sądu I instancji prowadzone jedynie w odniesieniu do wskazanego w treści uzasadnienia orzecznictwa sądów administracyjnych i poglądów doktryny, przy jednoczesnym pominięciu analizy zaskarżonego rozstrzygnięcia pod kątem art. 3 § 2 p.p.s.a. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny nie dokonał wykładni prawa materialnego, którą sąd I instancji byłby związany, a jedynie wskazał, które normy prawne powinny być przeanalizowane, a czego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Opolu w poprzednim postanowieniu z dnia 23 kwietnia 2018 r., nie dokonał. Przechodząc zatem do rozpoznania kolejnego zarzutu zawartego w pkt 2 skargi kasacyjnej przypomnieć należy, że zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. Z powyższych przepisów wynika, że właściwość sądów administracyjnych nie została określona za pomocą klauzuli generalnej. Kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach ściśle określonych przez ustawę. Tym samym spór w niniejszej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy zaskarżona uchwała Zarządu Powiatu w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. stanowi przejaw działalności administracji publicznej określony w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a w konsekwencji, czy podlega kontroli sądu administracyjnego. Ustawa o nieodpłatnej pomocy prawnej oraz edukacji prawnej nie zawiera przepisu, który stanowiłby podstawę materialnoprawną do wydawania w toku procedury konkursowej przez organ administracji publicznej ogłaszający konkurs, czy też powołaną przez niego komisję konkursową, decyzji administracyjnych czy też innych aktów lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Omawiana ustawa nie zawiera także przepisu szczególnego, w rozumieniu art. 3 § 3 p.p.s.a. przewidującego sądową kontrolę. Przepisu takiego nie zawiera również ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie do którego odsyła art. 11 ust. 2 powołanej ustawy stanowiąc, że: "Organizację pozarządową wyłania się corocznie w otwartym konkursie ofert, o którym mowa w ustawie z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (Dz. U. z 2014 r. poz. 1118, z późn. zm.)." Przepis art. 3 § 3 p.p.s.a. musi być wykładany w kontekście art. 184 Konstytucji RP, a więc przyjąć należy, że kognicja sądów administracyjnych obejmuje wyłącznie sprawy, w których przepisy szczególne przewidują sądową kontrolę administracji publicznej (por. R. Hauser, A. Kabat, Właściwość sądów administracyjnych, Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny z 2004 r., nr 2, s. 25 i n.). Tym samym zaskarżona uchwała Zarządu Powiatu w [...] z dnia [...] listopada 2017 w sprawie zatwierdzenia opinii Komisji Konkursowej rekomendującej organizacje pozarządowe do zawarcia umów na realizację w 2018 r. zadania publicznego w zakresie prowadzenia punktów nieodpłatnej pomocy prawnej w miejscowościach: [...],[...],[...] i [...] nie stanowi ani aktu, ani czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, a zatem nie może być poddana kontroli sądu administracyjnego. Skoro więc sprawa nie podlegała kontroli sądu administracyjnego, to sąd ten nie mógł dokonać żądanej skargą kontroli zaskarżonego aktu w zakresie rozstrzygnięcia otwartego konkursu. Chybiony jest również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w niedostatecznym wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia tj. art. 3 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 87 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2017 r. poz. 1868, ze zm.). Na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. można kwestionować kompletność elementów uzasadnienia, a nie jego prawidłowość merytoryczną. Ewentualna wadliwość argumentacji bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu, niż wskazany w uzasadnieniu, nie stanowi o naruszeniu przez sąd powołanego przepisu. Uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku sporządzone zostało w sposób umożliwiający zapoznanie się ze stanowiskiem sądu I instancji, jak również zawiera wszystkie elementy wymienione w tym przepisie. Za nietrafny i wadliwie postawiony, uznać należało poniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 87 ustawy o samorządzie powiatowym. Po pierwsze przepis ten dzieli się na ustępy, przy czym autor skargi kasacyjnej nie sprecyzował właściwej jednostki redakcyjnej. Po drugie, niezależnie od powyższego, przepis ten nie ma w sprawie zastosowania skoro będąca przedmiotem kontroli sądu uchwała nie stanowi ani aktu, ani czynności z zakresu administracji publicznej, na co słusznie zwrócił uwagę sąd I instancji. Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut podniesiony w pkt 5 skargi kasacyjnej, wskazujący na naruszenie przez sąd I instancji przepisów Konstytucji RP. Nie można przyjąć, że zaskarżone orzeczenie naruszało przepis art. 184, art. 45 ust. 1, art. 77 ust. 2, a także art. 32 ust. 1 Konstytucji RP. Prawidłowe bowiem zastosowanie przez sąd I instancji przepisów postępowania nie jest równoznaczne z naruszeniem norm Konstytucji RP, gwarantujących obywatelowi swobodny dostęp do niezawisłego i bezstronnego sądu czy też równego traktowania strony w prawie do sądu. Skoro zatem niniejsza sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego, to zasadnie sąd I instancji odrzucił tę skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Odnosząc się do wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie, bowiem skarga kasacyjna została wniesiona od postanowienia sądu I instancji odrzucającego skargę. O tym, czy skarga kasacyjna zostanie rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, czy na rozprawie decyduje Naczelny Sąd Administracyjny. Natomiast, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, mając na względzie okoliczności przytoczone w skardze kasacyjnej, nie zaistniała konieczność przekazania sprawy do rozpoznania na rozprawie. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w zw. z art. 182 § 1 i § 3 p.p.s.a, orzekł jak w sentencji postanowienia.