III OSK 434/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędzia del. WSA Maciej Kobak (spr.) Protokolant: asystent sędziego po rozpoznaniu w dniu 24 października 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej G.F. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 5 października 2022 roku, sygn. akt III SAB/Gl 357/22 w sprawie ze skargi G.F. na bezczynność Burmistrza Miasta P. w przedmiocie informacji publicznej I. oddala skargę kasacyjną; II. zasądza od G.F. na rzecz Gminy Miasto P. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 5 października 2022 r., sygn. akt III SAB/Gl 357/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: "WSA"), po rozpoznaniu sprawy ze skargi G.F. (dalej: "Skarżący") na bezczynność Burmistrza Miasta P. (dalej: "Organ") w przedmiocie rozpoznania wniosku o udostępnienie informacji publicznej – oddalił skargę. Wyrok ten zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Wnioskiem z [...] czerwca 2022 r. Skarżący zwrócił się do Organu o udostępnienie informacji publicznej w postaci tekstów regulaminów przyznawania nagród rocznych pracownikom Urzędu Miasta oraz uzasadnień co do nagród przyznanych za 2021 r. W piśmie z [...] czerwca 2022 r. Organ poinformował Skarżącego, że regulamin przyznawania pracownikom nagród rocznych oraz jego kolejne zmiany są dostępne na stronie internetowej Urzędu Miasta, wskazując adres elektroniczny, pod którym stosowne dokumenty się znajdują. Odnośnie żądania udostępnienia uzasadnienia przyznanych nagród Organ poinformował, że nie stanowią one informacji publicznej i nie zostaną ujawnione, nie ma również obowiązku wydawania decyzji odmownej. W skardze do WSA na bezczynność Burmistrza, Skarżący zarzucił naruszenie: - art. 61 ust. 2 Konstytucji RP poprzez nieudostępnienie żądanej informacji publicznej i tym samym pozbawienie go realizacji konstytucyjnie zagwarantowanego prawa; - art. 10 ust. 1 w zw. z art. 13 ust. 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1429 z późn. zm., dalej: "u.d.i.p."), poprzez nieudostępnienie Skarżącemu informacji publicznej, nie zamieszczenie na stronach Biuletynu Informacji Publicznej, na jego wniosek w terminie 14 dni, - art. 16 ust. 1 w zw. z art. 13 u.d.i.p. poprzez ich niezastosowanie i niewydanie decyzji odmownej. W odpowiedzi na skargę Burmistrz wniósł o jej oddalenie. Opisanym na wstępie wyrokiem WSA oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku WSA stwierdził, że informacja o rozdysponowaniu środków publicznych na nagrody roczne jest informacją publiczną, dotyczy bowiem finansów gminy. Natomiast uzasadnienie dla przyznania nagrody jest związane już z wewnętrzną organizacją i z wewnętrznym funkcjonowaniem Urzędu Miasta wspierającego w sprawowaniu urzędu Burmistrza. Szczegółowe uzasadnienie faktyczne przyznania premii - zdaniem WSA - należy ocenić jako akt kierownictwa wewnętrznego każdej instytucji (nie tylko organu władzy publicznej realizującego zadania publiczne), pozostający w sferze jej organizacji i uregulowany przepisami prawa pracy, a nie w sferze realizacji zadań gminy jako jednostki samorządu terytorialnego albo burmistrza jako jej organu wykonawczego. Organ zasadnie więc przyjął, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej, a zatem nie może być udostępniona zgodnie z wnioskiem. WSA wyjaśnił, że zgodnie z art. 7 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 8 u.d.i.p. podstawowym sposobem udostępniania informacji publicznej jest jej ogłaszanie w publikatorze teleinformatycznym - Biuletynie Informacji Publicznej, udostępnianym za pośrednictwem ujednoliconego systemu stron sieci teleinformatycznej. Drugą, komplementarną formą dostępu do informacji publicznej jest jej udostępnienie na wniosek strony (art. 7 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 10 u.d.i.p.). W przypadku informacji udostępnionej w Biuletynie Informacji Publicznej organ administracji nie ma obowiązku dokonywania wydruków z Biuletynu i przesyłania ich wnioskodawcy. Nie byłoby celowe ponowne udostępnianie informacji publicznej udostępnionej już w Biuletynie, zwłaszcza, że możliwe jest kopiowanie tej informacji, jej wydruk, przesłanie oraz przeniesienie na odpowiedni powszechnie stosowany nośnik informacji. Udostępnienie wnioskowanej informacji w Biuletynie Informacji Publicznej zwalnia zatem od powtórnego jej wydania. WSA stwierdził, że w takiej formule Skarżący otrzymał odpowiedź na pytanie pierwsze, które w istocie nie zostało objęte skargą. Natomiast w odniesieniu do pytania nr 2 Organ nie mógł tej formuły naruszyć, bowiem skoro żądana informacja nie była informacją publiczną, to nie mogła być umieszczona w BIP. WSA wskazał, że konsekwencją stwierdzenia, że informacja objęta wnioskiem nie stanowi informacji publicznej jest fakt, że sprawa nie podlega załatwieniu w formie decyzji administracyjnej. Zgodnie bowiem z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. tylko odmowa udostępnienia informacji publicznej oraz umorzenie postępowania o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2 u.d.i.p. następują w drodze decyzji. Zatem, a contrario, art. 16 ust. 1 u.d.i.p. nie obejmuje sytuacji, w której żądana informacja nie jest informacją publiczną. W takim wypadku organ ma obowiązek jedynie poinformowania wnioskodawcę, że żądana informacja nie jest informacją publiczną. W rozpoznanej sprawie Organ udzielił Skarżącemu odpowiedzi na jego wniosek w formie pisemnej i uczynił to z zachowaniem 14 - dniowego terminu ustawowego, określonego w art. 13 ust. 1 u.d.i.p. Skarżący wywiódł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zaskarżając wyrok w całości, zarzucając naruszenie prawa materialnego, a to art. 1 ust. 1 u.d.i.p. i art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) u.d.i.p. w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 – dalej: "p.p.s.a.") przez ich błędną wykładnię w toku sprawowania kontroli sądowoadministracyjnej, polegającą na niezasadnym przyjęciu, iż uzasadnienie dla określonego sposobu dysponowania majątkiem publicznym nie stanowi informacji publicznej. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozstrzygnięcie sprawy co do istoty poprzez stwierdzenie, iż Organ dopuścił się bezczynności, orzeczenie o jej charakterze, nakazanie Organowi rozpoznania wniosku Skarżącego i orzeczenie o kosztach postępowania, ewentualnie o uchylenie wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Skarżący podniósł, że instytucja tzw. "dokumentu wewnętrznego" nie ma oparcia ani w Konstytucji RP ani w jakimkolwiek przepisie u.d.i.p., a gdyby nawet uznać istnienie tzw. "dokumentu wewnętrznego", to informacji, o które wnosił, za taki dokument uznać nie sposób. Przytaczając art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. c) u.d.i.p. Skarżący stwierdził, że ustawodawca poddał udostępnieniu informację o majątku jednostek samorządu terytorialnego, a nie jedynie o wysokości obciążeń tego majątku. Innymi słowy, obywatel ma prawo uzyskać informację nie tylko o wysokości zobowiązań (w tym przypadku nagród), lecz także o terminach wydatkowania (konkretnej dacie), sposobie zapłaty (przelew, gotówka), a w szczególności o uzasadnieniu dysponowania majątkiem publicznym w określony sposób. Nie znając motywacji organu do przyznania określonych nagród, obywatel nie jest w stanie wyrobić sobie opinii o tym, czy środki publiczne są racjonalnie wydatkowane. Analogicznie u.d.i.p. uznaje za informację publiczną orzeczenia sądów i trybunałów, ale rozumie się przez to orzeczenia wraz z uzasadnieniami. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Organ wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna okazała się niezasadna, mimo częściowo wadliwego uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej. W sprawie istotne znaczenie ma treść wniosku dostępowego z dnia 19 czerwca 2022 roku. Wynika z niego, że Skarżący domagał się: - "udostępnienia regulaminu przyznawania nagród rocznych dla pracowników UM"; - "udostępnienia uzasadnień co do przyznanych nagród rocznych za rok 2021 na stanowiskach UM". Akta sprawy dowodzą, że Organ udostępnił Skarżącemu regulamin wynagradzania podając, iż znajduje się on na stronie podmiotowej Biuletynu Informacji Publicznej Urzędu Miasta P. Skarżący ustaleń, ani ocen prawnych sformułowanych przez WSA w tym zakresie nie kwestionuje. Kluczowe w sprawie jest zatem rozstrzygnięcie, czy informacja w przedmiocie "uzasadnień co do przyznanych nagród rocznych za rok 2021 na stanowiskach UM" jest informacją publiczną i czy została ona Skarżącemu udostępniona. Na oba tak zadane pytania należy odpowiedzieć twierdząco. Nie można zgodzić się ze stanowiskiem Sądu pierwszej instancji, że Skarżący domagał się dostępu do uzasadnień przyznania nagród rocznych konkretnym, zidentyfikowanym z imienia i nazwiska pracownikom. Z jednoznacznej treści wniosku dostępowego wynika, że Skarżący domagał się "uzasadnienia przyznania nagród rocznych za rok 2021 na stanowiskach UM". Wniosek dostępowy w analizowanym zakresie należy więc odczytać, jako żądanie udostępnienia informacji w przedmiocie kryteriów przyznawania nagród rocznych dla poszczególnych, regulaminowo bądź statutowo wyodrębnionych stanowisk pracy w Urzędzie Miasta P. Wniosek dostępowy nie dotyczył więc informacji z wewnętrznej sfery relacji pracodawca-pracownik, lecz informacji ze sfery organizacyjnej, wchodzącej w zakres zasad funkcjonowania organów władzy publicznej – art. 6 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. oraz informacji o majątku publicznym – ciężarach publicznych ponoszonych na utrzymanie aparatu administracyjnego - art. 6 ust. 1 pkt 5 lit. h u.d.i.p. W orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie wyrażany jest pogląd, że wydatkowanie środków publicznych przeznaczonych na wynagrodzenia pracowników w podmiotach państwowych i samorządowych jest jawne. Zasada jawności publicznej gospodarki finansowej stanowi jedną z gwarancji realizacji konstytucyjnej zasady prawa do informacji o działalności organów władzy publicznej, a także osób pełniących funkcje publiczne. Pogląd ten jest dominujący w orzecznictwie sądów administracyjnych, przykładowo wyrażono go w wyrokach NSA: z 14 lutego 2020 r. sygn. akt , z 10 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 240/19, z 26 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 3451/18, z 19 czerwca 2019 r. sygn. akt I OSK 2929/17, z 19 czerwca 2019 r. sygn. akt 2737/17, z 16 kwietnia 2019 r. sygn. akt 1705/17, z 14 października 2019 r. sygn. akt , z 5 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 840/17, z 28 listopada 2017 r. sygn. akt I OSK 1432/17, z 28 lipca 2017 r. sygn. akt I OSK 1775/16. Wbrew przyjętemu przez Sąd i Organ stanowisku, żądana informacja stanowiła informację publiczną i podlegała udostępnieniu w trybie u.d.i.p. Powyższe stwierdzenie nie przesądza jednak o zasadności skargi kasacyjnej. Należy bowiem zauważyć, że zasady przyznawania nagród rocznych zostały określone w Regulaminie Wynagradzania Pracowników Urzędu Miasta P (dalej w skrócie: "Regulamin") stanowiącym załącznik do Zarządzenia Nr [...] Burmistrza Miasta P. z dnia [...] czerwca 2009 r. Stosownie do treści § 8 ust. 4 Regulaminu nagrody roczne (wypłacane na koniec roku kalendarzowego) traktowane są jako nagrody uznaniowe, wypłacane z funduszu nagród w ramach posiadanych środków na wynagrodzenia - § 8 ust. 1 Regulaminu. Zgodnie z § 8 ust. 2 Regulaminu nagroda uznaniowa może zostać przyznana w szczególności za: 1) terminowe i prawidłowe wykonywanie zadań służbowych na danym stanowisku i innych zadań zleconych przez przełożonych; 2) systematyczne i efektywne podnoszenie kwalifikacji zawodowych, 3) nienaganną postawę etyczną, 4) podnoszenie efektywności i jakości pracy, 5) przestrzeganie dyscypliny pracy. Z treści Regulaminu wynika więc jednoznacznie, że kryteria, uzasadnienie przyznania nagrody rocznej nie zostały zróżnicowane w zależności od stanowiska pracowniczego w Urzędzie Miasta P. Zostały określone integralnie dla wszystkich pracowników. Tym samym wnioskowana przez Skarżącego informacja publiczna znajdowała się w Regulaminie udostępnionym na stornie BiP Urzędu Miasta P, o czym Skarżący został poinformowany pismem Organu z dnia 27 czerwca 2022 roku. Należy zatem przyjąć, że wnioskowana informacja została Skarżącemu udostępniona i tym samym Organ nie pozostawał w bezczynności. Przedmiotowy wniosek uzasadnia zatem przyjętą przez Naczelny Sąd Administracyjny ocenę, że wyrok Sądu pierwszej instancji, mimo błędnego uzasadnienia, był kierunkowo zgodny z prawem. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 kpt 2 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. 2023 r. poz. 1935).