II SAB/Ol 102/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Matczak Sędziowie sędzia WSA Ewa Osipuk sędzia WSA Tadeusz Lipiński (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 24 października 2023 r. sprawy ze skargi I. G. na bezczynność Dyrektora Szkoły Podstawowej w K. w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej I. zobowiązuje Dyrektora Szkoły Podstawowej w K. do rozpoznania wniosku I. G. z dnia [...] - w terminie 14 dni; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Dyrektora Szkoły Podstawowej w K. na rzecz I. G. kwotę 100 złotych (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

I.G. (dalej: skarżąca, wnioskodawczyni) wnioskiem z 23 stycznia 2023 r. (przesłanym na adres mailowy szkoły) zwróciła się do Dyrektora Szkoły Podstawowej w [...] (dalej Organ, dyrektor szkoły) o przesłanie pocztą elektroniczną na podany adres informacji publicznej dotyczącej statutu Szkoły Podstawowej w [...] obowiązującego od dnia zatwierdzenia go przez radę pedagogiczną szkoły w dniu 16 stycznia 2023 r. Pismem z 12 lipca 2023 r. skarżąca wywiodła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność Dyrektora w zakresie udostępnienia informacji publicznej, zarzucając organowi naruszenie art. 10 ust.1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej ( Dz. U. z 2022 r., poz. 902 – dalej - u.d.i.p. ). Skarżąca wniosła o zobowiązanie dyrektora szkoły do przekazania informacji publicznej w terminie 14 od uprawomocnienia się wyroku oraz o zasądzenie kosztów procesu. W motywach skargi wnioskodawczyni stwierdziła, że żądana informacja w dniu złożenia wniosku nie była dostępna w BIP, ani też na stronie internetowej szkoły, wskazała też, że do dnia złożenia skargi wniosek nie został rozpoznany. W odpowiedzi na skargę, pełnomocnik organu wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu swojego stanowiska wskazał, że organ nie dysponuje wnioskiem skarżącej z 23 stycznia 2023 r. Jedynym dokumentem znajdującym się w dyspozycji organu jest skarga. Z uwagi na powyższe pełnomocnik uznał skargę za bezpodstawną, bowiem przed jej wniesieniem do organu nie wpłynął wniosek o udostępnienie informacji publicznej. W wykonaniu zarządzenia Przewodniczącej Wydziału II z 14 lipca 2023 r. skarżąca została wezwana do nadesłania kopi wniosku z 23 stycznia 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej. Pismem z 25 lipca 2023 r. skarżąca przesłała wydruk korespondencji mailowej kierowanej do dyrektora szkoły z 23 stycznia 2023 r. wraz z informacją o jej dostarczeniu na adres [...] @wp.pl (k. 17 akt sądowych) . Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej: p.p.s.a. ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt. 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak, w sytuacji gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. Instytucja skargi na bezczynność organu ma na celu ochronę praw strony przez doprowadzenie do wydania w sprawie rozstrzygnięcia lub podjęcia innej czynności dotyczącej uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Powyższe determinuje zakres kontroli sądu, sprowadzającej się do oceny, czy sprawa podlega załatwieniu przez organ w drodze określonego przez ustawodawcę aktu administracyjnego lub czynności. W analizowanej sprawie skarżąca żądała udzielenia informacji w trybie ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Zgodnie z art. 10 u.d.i.p., jednym ze sposobów udostępniania informacji publicznych, jest udostępnianie jej na wniosek. Podkreślenia wymaga, że u.d.i.p. nie określa jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku, poza utrwaleniem go w formie pisemnej. Może być zatem przesłany do organu także drogą elektroniczną bez podpisu elektronicznego. Wynika to z braku konieczności pełnego zidentyfikowania wnioskodawcy na gruncie u.d.i.p., który żądając informacji publicznej, nie musi wykazać się jakimkolwiek uzasadniającym to interesem faktycznym lub prawnym. Wniosek składany w trybie u.d.i.p. nie stanowi bowiem podania w rozumieniu art. 63 k.p.a., gdyż na tym etapie postępowania nie stosuje się przepisów k.p.a. Minimalnym wymogiem takiego wniosku jest tylko jasne sformułowanie, co jest przedmiotem żądania udostępnienia informacji publicznej, gdyż jest to niezbędne do wykazania, że żądana informacja ma charakter informacji publicznej. Z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie - ale mimo zaistnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu albo nie podjął stosownych czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określona decyzja, postanowienie lub inny akt nie zostały dokonane, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Oceniając, czy adresat żądania o udostępnienie informacji publicznej pozostaje w bezczynności należy wziąć pod uwagę, że na gruncie przepisów u.d.i.p. realizacja "prawa dostępu do informacji publicznej" w przewidzianych ustawą formach (art. 2 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1-3) wymaga jednoczesnego zaistnienia trzech pozytywnych przesłanek. Po pierwsze, przedmiotem żądania musi być informacja mająca charakter publiczny w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., po drugie adresatem żądania musi być podmiot zobowiązany do jej udzielenia, określony w art. 4 ust. 1 lub 2 u.d.i.p., i po trzecie, żądana informacja musi znajdować się w posiadaniu podmiotu, do którego zwrócono się o jej udzielenie (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). W rozpoznawanej sprawie adresatem wniosku był Dyrektor Szkoły Podstawowej. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. zobowiązane do udostępniania informacji publicznej są władze publiczne oraz inne podmioty wykonujące zadania publiczne, w szczególności m.in. podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego mają pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. W myśl art. 7 ust. 1 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2021 r. poz. 1372 z późn. zm.) zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty należy do zadań własnych gminy. W szczególności zadania własne obejmują sprawy edukacji publicznej. Z art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2021 r. poz. 1082 z późn. zm.) wynika z kolei, że jednostki samorządu terytorialnego mogą zakładać i prowadzić jedynie szkoły i placówki publiczne. Na podstawie przytoczonych powyżej regulacji stwierdzić należy, że szkoła podstawowa jest podmiotem publicznym, gdyż wykonuje zadania publiczne w zakresie edukacji, jak również dysponuje majątkiem publicznym. Tym samym kierujący taką placówką dyrektor jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej jako organ władzy publicznej w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p., o ile dana informacja ma charakter informacji publicznej. Nie budzi wątpliwości to, że żądana przez skarżącą informacja stanowi informację publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Stosownie bowiem do art. 1 ust. 1 ustawy informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w jej art. 6. Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym lub mieniem Skarbu Państwa. Bez wątpienia informacje wynikające ze statutu szkoły są informacjami publicznymi w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., to jest informacjami o sprawach publicznych, którymi zajmuje się szkoła lub które jej dotyczą. W szczególności są to dane o samym podmiocie wykonującym zadania publiczne, o zasadach jego funkcjonowania oraz - ewentualnie - o majątku publicznym, którym dysponuje, np. w formie otrzymanej dotacji (art. 6 ust. 1 pkt 2, 3 i 5 lit. d u.d.i.p.). W świetle dotychczasowych rozważań dyrektor szkoły bez wątpienia powinien załatwić przedmiotowy wniosek w trybie i terminie przewidzianym w u.d.i.p. Stosownie do przepisów ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób lub w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Z kolei zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. organ władzy publicznej może odmówić udostępnienia informacji publicznej oraz umorzyć postępowanie o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2, co następuje w drodze decyzji. W niniejszej sprawie należało ustalić, czy organ pozostawał w bezczynności w udostępnieniu żądanej informacji od momentu przesłania mu przez skarżącą drogą elektroniczną wniosku w dniu 23 stycznia 2023 r., gdyż pełnomocnik organu w odpowiedzi na skargę stwierdził, że wnioskiem nie dysponuje. Jak wynika z akt sprawy, wniosek Skarżącej został przesłany pocztą elektroniczną (e-mailem) w dniu 23 stycznia 2023 r. na adres mailowy wskazany w Biuletynie Informacji Publicznej jako adres do korespondencji szkoły. Wydruk z poczty elektronicznej skarżącej potwierdza wskazaną wysyłkę wraz z informacją o dostarczeniu korespondencji. Podkreślenia wymaga, że pełnomocnik organu nie zanegował ani prawidłowości adresu mailowego placówki oświatowej, na który wysłana została korespondencja, jak również nie wyjaśnił czy dokonano sprawdzenia poczty elektronicznej placówki oświatowej, pod kątem weryfikacji czy wniosek skarżącej dotarł do placówki oświatowej. Pełnomocnik stwierdził jedynie, że organ nie dysponuje wnioskiem skarżącej z 23 stycznia 2023 r. W takiej sytuacji raz jeszcze należy podkreślić, że postępowanie w przedmiocie udzielenia informacji publicznej jest postępowaniem odformalizowanym, a u.d.i.p. nie wskazuje jakichkolwiek wymagań formalnych wniosku, poza koniecznością utrwalenia go w formie pisemnej. Zgodnie z art. 10 ust. 1 u.d.i.p. informacja publiczna, która nie została udostępniona w Biuletynie Informacji Publicznej lub portalu danych, jest udostępniana na wniosek. Ugruntowane orzecznictwo sądów administracyjnych nakazuje za wniosek pisemny uznawać również przesłanie zapytania pocztą elektroniczną (e-mail) i to nawet wówczas, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny (zob. wyroki NSA: z dnia 16 kwietnia 2019 r. sygn. akt I OSK 88/18, z dnia 9 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 283/17, z dnia 14 kwietnia 2017 r. sygn. akt I OSK 2154/16, i z dnia 16 marca 2009 r. sygn. akt I OSK 1277/08, CBOSA). Osoba kierująca wniosek drogą elektroniczną, nieposługująca się podpisem elektronicznym, może przedstawić jedynie komputerowy wydruk świadczący o tym, że wniosek został skierowany do określonego adresata. Uznanie, że sama deklaracja adresata wniosku, iż wniosku nie otrzymał, wyklucza odpowiedzialność z tytułu bezczynności, stawiałoby obywatela, który dysponuje dowodem wysłania wniosku w znacznie gorszej (od organu) sytuacji procesowej. Podmiot zobowiązany mógłby przy pomocy takiego twierdzenia skutecznie unikać rozpoznania wniosku, natomiast weryfikacja jego twierdzeń bez konieczności zaawansowanych, profesjonalnych działań nie byłaby możliwa. (tak NSA w wyroku z dnia 5 grudnia 2017 r. sygn. akt I OSK 750/17 CBOSA). Podkreślenia wymaga również, że wnioskodawca (w procedurze dostępu do informacji publicznej) nie jest zobligowany do uzyskania informacji, czy wniosek został przez organ odebrany. Żaden z przepisów u.d.i.p. nie nakłada na występującego o informację publiczną obowiązku w tym zakresie. Organ powinien zapewnić takie funkcjonowanie przepływu wiadomości w systemie wewnętrznym, aby zagwarantować sobie możliwość odbioru wiadomości znajdujących się na obsługującym go serwerze. W takiej sytuacji ryzyko nieodebrania, czy też nieodczytania przez organ wysłanego do niego przy użyciu poczty elektronicznej wniosku, skierowanego na oficjalnie podany adres poczty elektronicznej organu, obciąża ten organ, a nie skarżącego. (por. wyrok NSA z dnia 19 maja 2017 r. sygn. akt I OSK 2589/15 CBOSA). Mając na uwadze powyższe przyjąć należy, że z orzecznictwa sądowego wynika w istocie domniemanie, że jeżeli wiadomość została prawidłowo nadana na oficjalny adres poczty elektronicznej organu, to dotarła ona do adresata. Potwierdzenie faktu wysłania wiadomości pozwala przenieść ciężar dowodu, że wniosek nie został doręczony, na organ administracji, na którego adres poczty elektronicznej skierowany został wniosek. Zwraca się przy tym uwagę, że odmienne zapatrywanie prowadziłoby w praktyce do sytuacji, w której prawo do wnioskowania o informację publiczną za pomocą poczty elektronicznej byłoby iluzoryczne, a jego skuteczność zależna od arbitralnej woli organu. Godziłoby to również w regulacje konstytucyjne, wymagające zapewnienia sprawności działania władz publicznych (preambuła Konstytucji), jak też dostępności informacji publicznej - art. 61 ust. 1 Konstytucji RP (por. wyroki NSA: z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt I OSK 1890/18 i z dnia 31 marca 2019 r. sygn. akt I OSK 708/17 CBOSA). Należy zwrócić uwagę, że jeśli ustawodawca dopuścił w u.d.i.p. odformalizowany sposób zwracania się o informację publiczną (przesłanie zapytania pocztą elektroniczną (e-mail) i to nawet wówczas, gdy do jego autoryzacji nie zostanie użyty podpis elektroniczny to nie można dokonywać interpretacji przepisów ustawy w kierunku uczynienia tej drogi zwracania się o informację publiczną obiektywnie nieskuteczną. W procesie wykładni i stosowania przepisów u.d.i.p. nie można pominąć celu samej regulacji. Ta zapewniać ma możliwie szeroki i odformalizowany dostęp do danych publicznych, także w zakresie trybu składania wniosku. Wobec prawnej dopuszczalności wnoszenia podań drogą elektroniczną do obowiązków organów administracji publicznej należy zapewnienie prawidłowego funkcjonowania systemów służących do komunikacji z tymi organami. W szczególności do obowiązków tych organów należy taka konfiguracja poczty elektronicznej, oraz takie zorganizowanie obsługi technicznej poczty elektronicznej organu, aby zapewnić bezproblemowy i niezwłoczny odbiór przesyłanych na wskazany przez niego adres podań (zob. postanowienia NSA: z dnia 10 września 2015 r. sygn. akt I OSK 1968/15 i z dnia 3 listopada 2015 r. sygn. akt I OSK 1940/15). W ocenie Sądu, jeżeli organ posługuje się konkretnym adresem poczty elektronicznej, to wszelkie konsekwencje nieprawidłowości w funkcjonowaniu poczty elektronicznej obciążają ten podmiot. Skoro skarżąca wysłała wniosek na adres podany w Biuletynie Informacji Publicznej, co potwierdza kopia wydruku z poczty elektronicznej, a Organ tych okoliczności nie kwestionuje, to Organ zobowiązany był do rozpoznania wniosku w terminach przewidzianych w u.d.i.p. Należy podkreślić, że celem skargi na bezczynność organu administracji publicznej jest zwalczanie braku działania (zwłoki) w załatwianiu sprawy administracyjnej. Przy badaniu zasadności takiej skargi Sąd bierze pod uwagę stan sprawy istniejący w chwili zamknięcia rozprawy. Skarga na bezczynność organu ma bowiem na celu przede wszystkim wymuszenie na organie administracji załatwienie sprawy. Jak wynika z akt sprawy do dnia wniesienia skargi skarżąca nie uzyskała żądanych informacji, nic nie wskazuje też na to, aby w czasie postępowania sądowego organ udzielił skarżącej żądanych informacji. Dlatego też Sąd, w pkt I wyroku na postawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do rozpoznania wniosku skarżącej o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni. Jednocześnie Sąd uznał, stosownie do art. art. 149 § 1a p.p.s.a., że zaistniała w sprawie bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt II wyroku). Rażącym naruszeniem prawa, w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a., będzie stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, że naruszono prawo w sposób oczywisty (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2012 r., sygn. I OSK 675/12, CBOSA). Oceniając, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów złożenia wniosku i wniesienia skargi. Dla uznania rażącego naruszenia prawa nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być oczywiście pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. postanowienie NSA z 27 marca 2013 r., sygn. II OSK 468/13, wyrok WSA we Wrocławiu z 10 kwietnia 2014 r., sygn. II SAB/Wr 14/14; wyroki WSA w Poznaniu z 11 marca 2015 r., sygn. IV SAB/Po 19/15, CBOSA). Z taką sytuacją nie mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Organ negował w niniejszej sprawie fakt otrzymania wniosku. Przyjąć należy zatem, że organ nie był świadomy jego otrzymania. Powyższe skutkowało brakiem odpowiedzi. Bezczynność organu nie była zatem powiązana ze świadomym lekceważeniem opartych na prawie obowiązków, czy ewidentnego niestosowania przepisów prawa. W pkt III sentencji wyroku Sąd orzekł, o kosztach postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a. Skarga została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do treści art. 119 pkt 4 p.p.s.a.