III OSK 4324/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant: asystent sędziego Marita Sikora po rozpoznaniu w dniu 23 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska oraz Towarzystwa Ochrony Przyrody z siedzibą w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 października 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 1742/19 w sprawie ze skargi P.P. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 21 maja 2019 r., nr DOA-ZPPOH.43.9.2019.MW w przedmiocie nałożenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz przedłożenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia I. Uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, II. Odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 22 października 2020 r. sygn. akt IV SA/Wa 1742/19, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P.P. na postanowienie Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 21 maja 2019 r. nr DOA-ZPPOH.43.9.2019.MW w przedmiocie nałożenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko oraz przedłożenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia, uchylił zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w Rzeszowie z dnia 31 stycznia 2019 r. nr WPN.43.1.96.2018. JS.5 (pkt 1); zasądził od Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska na rzecz P.P. kwotę 100 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2). U podstaw rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Rzeszowie (dalej w skrócie: "RDOŚ") postanowieniem z dnia 31 stycznia 2019 r. nr WPN.43.1.96.2018.JS.5 stwierdził obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia pn.: "Zmiana sposobu użytkowania części budynku inwentarsko-składowego, dotyczącej poddasza z części nieużytkowanej na cześć mieszkalną" (zlokalizowanego [...]) na obszar Natura 2000 oraz przedłożenia raportu o oddziaływaniu w/w przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, ustalając jednocześnie jego zakres, poprzez wskazanie, że powinien być ograniczony do określenia oddziaływania na obszar specjalnej ochrony ptaków Beskid Niski PLC180002 oraz obszar mający znaczenie dla Wspólnoty Ostoja Magurska PLC180001 oraz zawierać elementy określone w art. 66 ust. 1 (z wyjątkiem pkt 3, 10-11,12 i 15) ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2018 r., poz. 2081, ze zm., dalej w skrócie: "ustawa środowiskowa"). Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł P.P. Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska (dalej w skrócie: "GDOŚ") postanowieniem z dnia 23 kwietnia 2019 r. nr DOA-ZPPOOH.43.9.2019.MW.2 dopuścił Towarzystwo Ochrony Przyrody z siedzibą w Warszawie do udziału na prawach strony w niniejszym postępowaniu. Następnie GDOŚ postanowieniem z dnia 21 maja 2019 r. nr DOA-ZPPOH.43.9. 2019.MW utrzymał w mocy postanowienie RDOŚ z dnia 31 stycznia 2019 r. Organ odwoławczy wskazał, że sporne przedsięwzięcie nie jest przedsięwzięciem mogącym znacząco oddziaływać na środowisko w rozumieniu ustawy środowiskowej. Zauważył jednak, że przedsięwzięcie inne, niż przedsięwzięcie mogące znacząco oddziaływać na środowisko, może wymagać przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, jeżeli może znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, a nie jest bezpośrednio związane z ochroną tego obszaru lub nie wynika z tej ochrony. Z uwagi na położenie przedmiotowej działki, kluczową kwestią było rozstrzygnięcie, czy planowane przedsięwzięcie może znacząco negatywnie wpływać na cele ochrony obszaru Natura 2000 Beskid Niski PLC180002 i Ostoja Magurska PLC180001. GDOŚ podzielił stanowisko organu pierwszej instancji co do wystąpienia możliwego znaczącego negatywnego oddziaływania spornego przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 i potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na w/w obszary. W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie P.P. zarzucił organowi naruszenie przepisów ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej w skrócie: "k.p.a.") oraz art. 96 ust. 3 i art. 97 ustawy środowiskowej, poprzez dowolne przyjęcie istnienia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 i w konsekwencji przekroczenia granic swobodnej oceny dowodów i dokonanie jej w sposób dowolny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W uzasadnieniu powołanego na wstępie wyroku stwierdził, że orzekające w tej sprawie organy nie ustaliły w sposób niebudzący wątpliwości rzutującego na rozstrzygnięcie stanu faktycznego, a tym samym zaskarżone postanowienie jawi się jako przedwczesne. W uzasadnieniu postanowień organy nie odniosły się bowiem w sposób konkretny i rzeczowy, tj. oparty na wiedzy merytorycznej, do zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego oraz nie przedstawiły przekonującej argumentacji wynikającej z oceny tego materiału dla poparcia swojego stanowiska. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, zmiana sposobu użytkowania części budynku inwentarsko-składowego na cześć mieszkalną przedmiotowego budynku nie zwiększy ryzyka negatywnego oddziaływania na występujące tam obszary Natura 2000 w takim stopniu, aby uzasadnić zaskarżony akt. Organy nie wykazały, że w niniejszej sprawie istnieje zagrożenie znacznego oddziaływania na te obszary w porównaniu z już istniejącym. Organy bezpodstawnie wywodzą też, że budynek nie jest funkcjonalnie związany z resztą gospodarstwa, gdyż położony jest 300 metrów dalej. Tymczasem jest on – zgodnie z brzmieniem m.in. skargi i zasadami logiki – funkcjonalnie i infrastrukturalnie powiązany z zabudową gospodarstwa rodziców skarżącego na działce nr [...]. Takie powiązanie działki [...] z zabudowaniami na działce [...] nie jest sytuacją nową, powstałą po wybudowaniu w 2013 r. budynku składowo-inwentarskiego, bowiem budynek ten powstał w miejscu starej i rozproszonej zabudowy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniósł Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a.") zarzucił: I) naruszenie prawa materialnego poprzez: 1) nieprawidłowe zastosowanie art. 33 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 55 ze zm., dalej w skrócie: "u.o.p."), jako wzorca kontroli, zgodnie z którym zabrania się podejmowania działań mogących, osobno lub w połączeniu z innymi działaniami, znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, w sytuacji, gdy biorąc pod uwagę charakter i skalę inwestycji oraz zagospodarowanie rejonu inwestycji, stwierdzenia wymagało, że oddziaływanie tego rodzaju winno zostać ocenione, czy będzie znaczące z punktu widzenia celów ochrony w/w obszaru Natura 2000 i stanowiło to przesłankę do stwierdzenia potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, a tym samym Sąd pierwszej instancji winien był skargę oddalić; 2) nieprawidłowe zastosowanie art. 33 ust. 1 u.o.p. w zw. z art. 97 ust. 1 i 2 ustawy środowiskowej, jako wzorców kontroli i przerzucenie na organ ciężaru dowodowego udowodnienia braku negatywnego wpływu oddziaływania planowanej inwestycji, w sytuacji, gdy dla wydania postanowienia stwierdzającego obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 wystarczające jest ustalenie stanu potencjalnego, tj. że przedsięwzięcie może wpływać na taki obszar, co też organ uczynił w kontekście w/w przepisów i prawidłowo dokonał oceny, że budowa (przebudowa) budynku inwentarsko-składowego na budynek mieszkalny stwarza ryzyko znacząco negatywnego oddziaływania na obszar Natura 2000, co było wystarczające dla nałożenia obowiązku przeprowadzenia w/w oceny w oparciu o zasadę przezorności wynikającą z art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 1219 ze zm., dalej w skrócie: "p.o.ś."), a tym samym Sąd pierwszej instancji winien był skargę oddalić; II) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., poprzez błędne przyjęcie, że organ odwoławczy nie wyjaśnił w sposób dostatecznie wyczerpujący, iż realizacja planowanej inwestycji wpłynie znacząco negatywnie na obszar Natura 2000, podczas gdy organ ten prawidłowo przeprowadził ocenę ryzyka wystąpienia znacząco negatywnego wpływu na cele tego obszaru, w tym także w świetle zasady przezorności, co było wystarczające dla stwierdzenia potrzeby przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000, stosownie do norm prawa materialnego, a tym samym Sąd pierwszej instancji winien skargę oddalić; 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a., poprzez uwzględnienie skargi w oparciu o błędną ocenę, polegającą na przyjęciu, iż w sprawie przedwcześnie zastosowano art. 97 ust. 1 i 2 ustawy środowiskowej, podczas gdy stan faktyczny sprawy był jasny, zaś stosownie do art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., a także kierując się zasadą wyrażoną w art. 15 k.p.a., organ odwoławczy wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz dlaczego miała ona zastosowanie do ustalonego stanu faktycznego, a tym samym Sąd pierwszej instancji powinien był skargę oddalić. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych oraz oświadczył, że zrzeka się rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wniosło również Towarzystwo Ochrony Przyrody z siedzibą w Warszawie (dalej w skrócie: "TOP"). Zaskarżając wyrok w całości zarzuciło w pierwszej kolejności, że wyrok ten został wydany w warunkach nieważności postępowania, tj. art. 183 § 1 i § 2 pkt 5 p.p.s.a. w zw. z art. 12 p.p.s.a., ponieważ TOP, będące uczestnikiem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego (na prawach strony) – w postępowaniu tym zostało pozbawione przez Sąd pierwszej instancji możności obrony swoich praw. Ponadto, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., zarzuciło: 1) mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 p.p.s.a. oraz art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2019 r., poz. 2167 ze zm.), poprzez wadliwe wykonanie swojego ustrojowego obowiązku kontroli zaskarżonego postanowienia pod względem jego zgodności z prawem oraz naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. (poprzez jego zastosowanie) i art. 151 p.p.s.a. (poprzez jego niezastosowanie), w związku z dokonaniem przez WSA w Warszawie błędnej oceny, iż: - organy obu instancji naruszyły art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., podczas gdy w postępowaniu administracyjnym został prawidłowo i wyczerpująco rozpatrzony stan faktyczny sprawy, zebrano wszystkie konieczne dowody dla wydania rozstrzygnięcia (w szczególności kartę informacyjną przedsięwzięcia oraz informacje o występowaniu w miejscowości Świątkowa Wielka gatunków stanowiących główny przedmiot ochrony w tamtejszych obszarach sieci Natura 2000: Beskid Niski (PLB 180002) oraz Ostoja Magurska (PLH 180001)); ponadto, na podstawie całokształtu kompletnego materiału dowodowego, prawidłowo oceniono, iż planowane przedsięwzięcie może potencjalnie znacząco oddziaływać na dwa w/w obszary Natura 2000; - w sprawie nie mają miejsca istotne okoliczności rozważone prawidłowo przez organy obu instancji i wskazane w art. 97 § 1 pkt 1-3 ustawy środowiskowej. W ocenie TOP, Sąd pierwszej instancji naruszył ponadto wskazane przepisy postępowania, gdyż uchylając postanowienia GDOŚ oraz RDOŚ, nie wziął pod uwagę art. 191 ust. 2 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej (Dz. U. z 2004 r., Nr 90, poz. 864/2), w zw. z art. 9 Konstytucji RP – Sąd nie uwzględnił zasady przezorności, obowiązującej w działalności w środowisku wszystkich rodzajów podmiotów, także osób fizycznych, w szczególności na terenach objętych formami ochrony przyrody z mocy prawa Unii Europejskiej (UE) – Dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory oraz Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/147/WE z dnia 30 listopada 2009 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa. 2) naruszenie prawa materialnego, tj. art. 97 ust. 2 ustawy środowiskowej, poprzez jego błędną wykładnię, z uwagi na niesłuszne stanowisko zajęte przez WSA w Warszawie, iż nałożenie na inwestora obowiązku sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na obszary sieci Natura 2000 i integralność tych obszarów, wraz z ustaleniem zakresu merytorycznego tego raportu, narusza zasadę wolności właściciela działki do jej zagospodarowania. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżące kasacyjnie TOP wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. Ponadto wniosło o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiło argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. W odpowiedzi na skargi kasacyjne, P.P. wniósł o ich oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie zaistniała podstawa nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Jak wynika z akt sprawy, postępowanie przed Sądem pierwszej instancji toczyło się z udziałem uczestnika postępowania – Towarzystwa Ochrony Przyrody z siedzibą w Warszawie, które zostało dopuszczone do udziału na prawach strony na etapie postępowania administracyjnego na mocy postanowienia z dnia 23 kwietnia 2019 r. nr DOA-ZPPOOH.43.9.2019.MW.2. Po wniesieniu skargi przez P.P. i przekazaniu jej przez organ, wraz z odpowiedzią na skargę, do WSA w Warszawie, zarządzeniem sędziego z dnia 6 sierpnia 2020 r. (karta nr 29), na podstawie art. 119 pkt 3 p.p.s.a., skierowano sprawę do rozpoznania w trybie uproszczonym. Następnie, na mocy zarządzenia Przewodniczącej Wydziału IV, sprawa została skierowana na termin posiedzenia niejawnego (karta nr 30). W dniu 22 października 2020 r. na posiedzeniu niejawnym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wydał wyrok, którego odpis – wraz ze sporządzonym uzasadnieniem oraz wraz z odpisem skargi P.P. oraz odpisem odpowiedzi na skargę GDOŚ – został doręczony TOP, wraz z pouczeniem o sposobie i trybie wniesienia skargi kasacyjnej. Wprawdzie rozpoznanie skargi w tym trybie było dopuszczalne, ponieważ skarga dotyczyła postanowienia wydanego w postępowaniu administracyjnym, to jednak żaden z przepisów p.p.s.a. nie przewiduje, że w przypadku rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym wojewódzki sąd administracyjny może przed wydaniem wyroku całkowicie pominąć doręczenie pism uczestnikom postępowania, w szczególności odpisu skargi wniesionej przez stronę skarżącą oraz odpisu odpowiedzi na skargę złożonej przez organ – tak jak to miało miejsce w tej sprawie. Zarówno odpis skargi, jak i odpis odpowiedzi na skargę, nie zostały doręczone TOP jako uczestnikowi postępowania. Powyższe pisma TOP otrzymało dopiero w momencie doręczenia mu odpisu wyroku wraz z uzasadnieniem. Należy podkreślić, że zasada równego prawa do obrony jest realizowana w całym postępowaniu sądowoadministracyjnym, a jednym z jej przejawów jest jawność tego postępowania wobec stron. Jawność postępowania to jawność akt sądowych, w tym jawność pism procesowych kierowanych przez strony do sądu. Dla wykonania obowiązku zagwarantowania jawności, strony mają obowiązek składania pism wraz z odpisami, w celu doręczenia ich stronie przeciwnej. Brak doręczenia przez sąd pisma procesowego strony, które miałoby znaczenie dla obrony swoich praw przez stronę przeciwną, może prowadzić do nieważności postępowania (por. wyroki NSA z dnia: 10 października 2006 r., sygn. akt I OSK 562/06; 28 kwietnia 2020 r., sygn. akt II OSK 1986/19; 20 lipca 2023 r., sygn. akt III OSK 2554/21). Taka właśnie sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie. TOP nie miało możliwości przedstawienia swojego stanowiska w sprawie przed wydaniem zaskarżonego wyroku, ponieważ o treści skargi dowiedziało się dopiero w momencie doręczenia mu odpisu uzasadnienia wyroku. Oznacza to, że TOP zostało pozbawione możliwości obrony swoich praw, co uzasadniało uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Oznacza to także, że na obecnym etapie postępowania Naczelny Sąd Administracyjny nie był uprawniony odnosić się do pozostałych zarzutów zawartych w obu skargach kasacyjnych. Stwierdzenie kwalifikowanego naruszenia przepisów prawa procesowego, przewidzianego m.in. w art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., skutkuje bowiem uchyleniem zaskarżonego wyroku bez możliwości merytorycznej oceny podstaw skargi kasacyjnej (por. System prawa administracyjnego pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego, A. Wróbla, tom 10, C.H. Beck, Instytut Nauk Prawnych PAN, Warszawa 2014, s.459). Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 183 § 2 pkt 5 p.p.s.a., orzekł, jak w pkt 1 sentencji wyroku. O odstąpieniu od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a., uznając, że w sprawie zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie.