III OSK 426/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej C. sp. z o.o. z siedzibą w W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 31 października 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 722/24 w sprawie ze skargi C. sp. z o.o. z siedzibą w W. na zarządzenie pokontrolne Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 19 marca 2024 r., nr 39/2024 w przedmiocie odpadów 1. uchyla zaskarżony wyrok i przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wyrokiem z 31 października 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 722/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach (dalej: Sąd I instancji, WSA) oddalił skargę C. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: skarżąca, skarżąca kasacyjnie, spółka) na zarządzenie pokontrolne Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: organ, WIOŚ) z 19 marca 2024 r., nr 39/2024 w przedmiocie odpadów. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Zarządzeniem pokontrolnym z 19 marca 2024 r. wydanym na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2023 r., poz. 824 ze zm.; dalej: uIOŚ) oraz ustaleń kontroli przeprowadzonej w dniach 26 stycznia 2024 r. - 1 marca 2024 r. w C. sp. z o.o. - Magazyn C. zlokalizowany w G. przy ul. [...], udokumentowanych protokołem kontroli WIOŚ zarządził: 1. podjęcie stosownych działań mających na celu uzyskanie zezwolenia na zbieranie odpadów, (termin realizacji: od dnia otrzymania zarządzenia), 2. prowadzenie na bieżąco poprawnej ewidencji zbieranych odpadów zgodnie ze stanem rzeczywistym (termin realizacji: na bieżąco), 3. sporządzenie w systemie BDO korekty sprawozdania o wytwarzanych odpadach i gospodarowaniu odpadami za rok 2022 (termin realizacji: 22 kwietnia 2024 r.). W zarządzeniu wyznaczono jednocześnie termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu naruszeń na dzień 30 kwietnia 2024 r. W uzasadnieniu wskazano, że na podstawie ustaleń kontroli przeprowadzonej przez inspektorów Wojewódzkiego Inspektoratu Ochrony Środowiska w Katowicach w C. sp. z o.o. - w Magazynie C. zlokalizowanym w G. przy ul. [...] (dalej: Magazyn Centralny), w dniach 26 stycznia 2024 r. - 1 marca 2024 r., stwierdzono nieprawidłowości. W związku z powyższym organ zarządził ich usunięcie. WIOŚ odniósł się kolejno do poszczególnych punktów zarządzenia i przedstawił ustalenia, które legły u podstaw ich wydania. Odnośnie do punktu 1 WIOŚ wskazał m.in., że według poczynionych ustaleń do Magazynu Centralnego trafiają opakowania zbiorcze po sprzedanych towarach tj. opakowania tekturowe oraz opakowania z tworzyw sztucznych, które wytwarzane są przez obsługiwane sklepy. Opakowania tekturowe są wstępnie weryfikowane i stosowane jako materiały przekładkowe lub strukturalne. W takim stanie faktycznym wytwórcą odpadów opakowaniowych, według WIOŚ, są poszczególne sklepy. Magazyn zaś przyjmując przekazane przez sklepy odpady (opakowania z papieru i tektury oraz opakowania z tworzyw sztucznych, tj. odpady o kodach 15 01 01 oraz 15 01 02) staje się podmiotem zbierającym odpady i powinien posiadać stosowne zezwolenie na zbieranie odpadów, co wynika z art. 41 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2023 r., poz. 1587 ze zm.; dalej: ustawa o odpadach). Ponadto odpady powinny być przekazywane do Magazynu Centralnego za pośrednictwem karty przekazania odpadów (KPO). Odnosząc się do punktu 2 zarządzenia WIOŚ stwierdził, że spółka w Magazynie C. wytworzyła poza instalacją odpady opakowaniowe o kodach: 15 01 01 opakowania z papieru i tektury, 15 01 02 opakowania z tworzyw sztucznych, 15 01 06 zmieszane odpady opakowaniowe. Ewidencja tych odpadów powinna więc opierać się na kartach przekazania odpadów dokumentujących ich przyjęcie, z poszczególnych sklepów do Magazynu Centralnego oraz kartach przekazania odpadów dokumentujących ich pozbycie się. W konsekwencji WIOŚ uznał, że obecnie ewidencja prowadzona jest w sposób niezgodny ze stanem rzeczywistym. Jako podstawę prawną wskazano art. 66 i art. 67 ustawy o odpadach. Odnosząc się do punktu 3 zarządzenia WIOŚ podał, że wskazane przez Magazyn Centralny w sprawozdaniu za 2022 r. rodzaje i ilości odpadów faktycznie są odpadami zbieranymi, a nie wytworzonymi. Zatem omawiane sprawozdanie jest niezgodne ze stanem faktycznym. Jako podstawę prawną wskazano tutaj art. 77 ustawy o odpadach. Spółka zaskarżyła powyższe zarządzenie w całości, zarzucając naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 1 k.p.a. poprzez niewyczerpujące rozpatrzenie przez organ zebranego materiału dowodowego oraz dokonanie jego dowolnej oceny, 2. art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. oraz art. 107 § 1 k.p.a., poprzez dokonanie wadliwej oceny zebranego materiału dowodowego i w konsekwencji potraktowanie sklepów oraz magazynu centralnego jako odrębnych od spółki (a także wzajemnie od siebie) posiadaczy odpadów, podczas gdy to tylko spółka posiada osobowość prawną i wyłącznie jej działalność (a nie poszczególnych jednostek organizacyjnych) może być przedmiotem oceny prawnej; 3. art. 7 k.p.a., art. 8 § 1 k.p.a., art. 9 k.p.a., art. 11 k.p.a., poprzez niestosowanie przez organ, podczas kontroli prowadzonej w spółce, zasad wyrażonych w powyższych przepisach, co w szczególności przejawiło się brakiem sygnalizacji skarżącej stwierdzonych przez organ nieprawidłowości w celu ich wyjaśnienia ze skarżącą w toku czynności kontrolnych, co skutkowało dokonaniem przez organ błędnej oceny materiału dowodowego i niezasadnym stosowaniem przepisów prawa materialnego; 4. art. 49 ust. 1 i 10, a także art. 50 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. Prawo przedsiębiorców, poprzez wszczęcie przez organ w dniu 26 stycznia 2024 r. czynności kontrolnych i ich wykonywanie w tym dniu, w sytuacji gdy w magazynie skarżącej, znajdującym się w G. (gmina [...]), nie było osoby upoważnionej do reprezentowania skarżącego, jak również osoby, o której w art. 97 k.c. W skardze zarzucono także naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach poprzez błędną wykładnię tego przepisu poprzez nieuwzględnienie, że zakwalifikowanie substancji lub przedmiotu jako "odpadów" wynika przede wszystkim z zachowania posiadacza i ze znaczenia terminu "pozbywać się"; 2. art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach, poprzez niezastosowanie tego przepisu podczas dokonywania oceny materiału dowodowego i pominięcie, że celem ustawodawcy wyrażonym w ww. przepisie jest zapobieganie powstawaniu odpadów; 3. art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach, poprzez niezasadne zastosowanie tego przepisu, podczas gdy spółka nie zbiera odpadów; 4. art. 66 ust. 1 oraz art. 67 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach, poprzez niezasadne zastosowanie tych przepisów, podczas gdy materiały opakowaniowe nie stanowią odpadów wytwarzanych w sklepach spółki, tym samym w magazynie centralnym skarżącego nie dochodzi do zbierania odpadów; 5. art. 77 ust. 2 ustawy o odpadach, poprzez niezasadne zastosowanie tego przepisu, co przejawiło się wydaniem zarządzenia obligującego skarżącą do sporządzenia w systemie BDO korekty sprawozdania o wytwarzanych odpadach i gospodarowaniu odpadami za rok 2022, podczas gdy przedmiotowe sprawozdanie jest prawidłowe i nie ma podstaw do jego modyfikowania, a dodatkowo wezwanie do jego korekty w trybie ww. przepisu, podczas gdy takie wezwanie należy do kompetencji marszałka województwa, nie zaś organu i winno być dokonane za pośrednictwem systemu BDO. W związku z podniesionymi zarzutami skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego oraz zasądzenie od organu zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżąca przedstawiła wywód zmierzający do wykazania zasadności podniesionych w niej zarzutów oraz wadliwości zaskarżonego zarządzenia. W odpowiedzi na skargę WIOŚ wniósł o jej oddalenie i przedstawił wywód zmierzający do wykazania bezzasadności podniesionych w niej zarzutów. Oddalając skargę Sąd I instancji uznał, że treść zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego koresponduje z ustaleniami poczynionym w protokole kontroli, a także znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Stanowisko skarżącej w tym zakresie opiera się na twierdzeniu, że w Magazynie Centralnym nie są zbierane odpady, a jedynie dochodzi do transportowania do tego magazynu materiałów opakowaniowych pochodzących z poszczególnych sklepów strony skarżącej w celu ich późniejszego wykorzystania. W związku z tym skarżąca nie zgadza się z ustaleniami organu, wedle których w Magazynie Centralnym ma miejsce zbieranie odpadów opakowaniowych (opakowania z papieru i tektury oraz opakowania z tworzyw sztucznych tj. odpady o kodach 15 01 01 oraz 15 01 02) wytwarzanych w poszczególnych sklepach skarżącej. Spór pomiędzy organem a skarżącą dotyczy więc stanu faktycznego. Zdaniem WSA, rozstrzygnięcie rozbieżności dotyczących stanu faktycznego istniejących pomiędzy kontrolującym organem a kontrolowanym wykracza poza ramy postępowania sądowego zainicjowanego wniesieniem skargi na zarządzenie pokontrolne. Sąd I instancji zauważył, że jego rolą w obecnym postępowaniu nie jest więc ustalenie, czy skarżąca faktycznie prowadzi działalność polegającą na zbieraniu w Magazynie Centralnym odpadów opakowaniowych. Ograniczony zakres kontroli sprawowanej przez Sąd powoduje również, że przedmiotu oceny nie stanowi przestrzeganie przez organ wynikających z przepisów kodeksu postępowania administracyjnego norm proceduralnych dotyczących prowadzenia postępowania dowodowego, w tym w szczególności art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Wskazano, że sąd rozpatrując w obecnym postępowaniu skargę, nie może dokonywać oceny, czy organ kontrolujący prawidłowo zgromadził materiał dowodowy oraz czy na jego podstawie dokonał prawidłowych ustaleń. Powoduje to, że zarzut skarżącej, sprowadzający do tego, że stan faktyczny jest odmienny od tego, który ustalił organ, a także dotyczący błędów, jakie organ ten miał popełnić przeprowadzając kontrolę, gromadząc materiał dowodowy, już z samej zasady nie mogły odnieść skutku w obecnym postępowaniu. Następnie zauważono, że wadliwość zarządzenia pokontrolnego dotycząca stanu faktycznego, która mogłaby ewentualnie stanowić dla sądu administracyjnego podstawę do uchylenia tego aktu, musiałaby polegać na tym, że treść poczynionych przez organ ustaleń faktycznych nie koresponduje z działaniami, których podjęcie organ zarządził. W realiach rozpoznawanej sprawy wadliwość taka zachodziłaby wtedy, gdyby organ ustalił, że skarżąca nie prowadzi działalności w zakresie zbierania w Magazynie Centralnym pochodzących z poszczególnych sklepów odpadów opakowaniowych w podanych wyżej kodach, a pomimo tego zarządziłby uzyskanie zezwolenia na zbieranie odpadów, prowadzenie na bieżąco poprawnej ewidencji zbieranych odpadów zgodnie ze stanem rzeczywistym oraz sporządzenie w systemie BDO korekty sprawozdania o wytwarzanych odpadach i gospodarowaniu odpadami. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się spółka C. sp. z o.o. z siedzibą w W. i w skardze kasacyjnej zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi: 1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj.: a) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska, poprzez nieprawidłową kontrolę przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nad postępowaniem przeprowadzonym przez organ, zwieńczonym wydaniem w dniu 19 marca 2024 r. zarządzenia pokontrolnego nr 39/2024, co przejawiło się oddaleniem skargi na powyższe zarządzenie, pomimo że zostało ono wydane na podstawie nieprawidłowych ustaleń, a jego treść nie znajduje oparcia w powszechnie obowiązujących przepisach; b) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez brak odniesienia się przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, do zarzutów naruszenia prawa materialnego podniesionych w skardze na zarządzenie pokontrolne organu; 2. naruszenie prawa materialnego (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj. art. 77 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach w zw. z art. 146 p.p.s.a., poprzez niezastosowanie art. 77 ust. 2 ustawy o odpadach, co przejawiło się nieuwzględnieniem skargi i nieuchyleniem ww. zarządzenia pokontrolnego w zakresie jego punktu 3, w którym organ zobligował skarżącą do sporządzenia w systemie BDO korekty sprawozdania o wytwarzanych odpadach i gospodarowaniu odpadami za rok 2022, podczas gdy wezwanie do jego korekty w trybie ww. przepisu należy do kompetencji marszałka województwa, nie zaś organu i winno być dokonane za pośrednictwem systemu BDO. Wobec tak sformułowanych zarzutów spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie na rzecz skarżącej od organu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa wykonywanego przez radcę prawnego w tym postępowaniu, według norm przepisanych, a także rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że wbrew stanowisku WSA, przekazywane ze sklepów do magazynu: opakowania z papieru i tektury, opakowania z tworzyw sztucznych oraz inne materiały opakowaniowe nie są odpadami. Dokonując oceny zgromadzonego w trakcie kontroli materiału dowodowego, organ nie brał pod uwagę prezentowanej w judykaturze wykładni pojęcia "odpady" (zdefiniowanego w art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach). Zgodnie z poglądami wyrażanymi w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, zakwalifikowanie substancji lub przedmiotu jako "odpadów" wynika przede wszystkim z zachowania posiadacza i ze znaczenia terminu "pozbywać się". Skarżąca nie pozbywała się materiałów opisanych w protokole kontroli. Podkreślono, że celem transportowania kartonów i foli ze sklepów do magazynu centralnego było ich ponowne wykorzystanie jako materiałów opakowaniowych i przekładkowych. Organ nie wziął pod uwagę, że powyższe postępowanie koresponduje z intencjami ustawodawcy wyrażonymi w przepisie art. 17 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach, zgodnie z którym w ramach postępowania z odpadami, należy w pierwszej kolejności zapobiegać ich powstawaniu. Następnie spółka zauważyła, że Sąd I instancji w ogóle nie odniósł się do sformułowanych w skardze zarzutów naruszenia prawa materialnego. W uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia brak jest argumentacji dotyczącej prawidłowości stosowania przez organ przepisów prawa materialnego przy wydawaniu zarządzenia pokontrolnego. Tymczasem jak wynika z jego treści, organ błędnie zinterpretował art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach, który definiuje termin "odpady", nie biorąc pod uwagę, że decydujące dla ewentualnego zakwalifikowania materiałów opakowaniowych jako odpadów jest zachowanie spółki względem tych przedmiotów. Organ nie koncentrował się na analizie postępowania spółki, odwołał się natomiast do świadomości nabywcy substancji lub przedmiotów kwalifikowanych jako odpady. Wskazano, że argumentacja dotycząca świadomości nabywcy w ogóle nie powinna znaleźć zastosowania w sprawie, albowiem w zaistniałym stanie faktycznym (podlegającym kontroli) skarżąca nie zbywała ani nie nabywała żadnych substancji lub przedmiotów, nie występowała jako nabywca, do którego świadomości można by się odwoływać. Uzasadniając sformułowany w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego autor skargi kasacyjnej podniósł, że organ zobligował skarżącą do sporządzenia w systemie BDO korekty sprawozdania o wytwarzanych odpadach i gospodarowaniu odpadami za rok 2022, wskazując jako podstawę prawną art. 77 ustawy o odpadach. Uzasadniając to zarządzenie organ stwierdził, że odpady oznaczone kodami: 15 01 01, 15 01 02, 16 01 06 są odpadami zbieranymi, a nie wytworzonymi, zatem ww. sprawozdanie jest niezgodne ze stanem faktycznym. Niezależnie od kwestii braku podstaw faktycznych do wezwania spółki do skorygowania sprawozdania o wytwarzanych odpadach (spółka nie zbierała odpadów), wskazano, że zgodnie z powołanym przez organ przepisem art. 77 ustawy o odpadach, wezwanie do korekty przedmiotowego sprawozdania należy do kompetencji marszałka województwa, nie zaś organu i winno być dokonane za pośrednictwem systemu BDO. Biorąc powyższe pod uwagę, podkreślono, że organ nie posiada kompetencji do zalecenia sporządzenia korekty ww. sprawozdania w zarządzeniu pokontrolnym w trybie art. 12 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. Celem potwierdzenia zajętego stanowiska przywołano orzeczenia Wojewódzkich Sądów Administracyjnych, wskazując między innymi, że w uzasadnieniu wyroku z 6 października 2022 r., sygn. akt II SA/OI 487/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie stwierdził, że jeżeli organ [tj. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska] w toku prowadzonych czynności kontrolnych stwierdził nieprawidłowości w rocznym sprawozdaniu, to powinien skierować do marszałka województwa stosowne wystąpienie. Nie ma zaś podstaw do zalecenia sporządzenia korekty sprawozdania w zarządzeniu pokontrolnym w trybie art. 12 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. Autor skargi kasacyjnej ponownie zauważył, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, Sąd I instancji nie odniósł się do sformułowanego w skardze zarzutu braku kompetencji organu do wezwania spółki do skorygowania sprawozdania o wytwarzanych odpadach, nie rozpoznając go tym samym. W ocenie spółki brak jest podstawy prawnej do formułowania przez organ zobowiązania do dokonania korekty ww. sprawozdania, wobec tego stwierdzić należy, że treść punktu 3 zarządzenia pokontrolnego nie znajduje oparcia w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Pismem z 20 lutego 2022 r. – w odpowiedzi na skargę kasacyjną – organ wniósł o jej oddalenie, a także zasądzenie od skarżącego na rzecz WIOŚ kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przewidzianych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skarga kasacyjna zasługiwała na uwzględnienie, ponieważ sposób sformułowania uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie pozwala na poddanie go kontroli instancyjnej. W konsekwencji na uwzględnienie zasługiwał zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Uregulowanie zawarte w art. 141 § 4 p.p.s.a. określa elementy, które powinny znaleźć się w uzasadnieniu wyroku. W orzecznictwie przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., jeżeli nie wiadomo, jaki stan faktyczny Sąd I instancji przyjął jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdy wada uzasadnienia nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to, więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (vide uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd ma także obowiązek ustosunkowania się do wszystkich zgłoszonych zarzutów, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem, dlaczego nie stwierdził czy stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, czy też przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 4 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 1985/09). Tworzy to po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, że w razie wniesienia skargi kasacyjnej nie powinno budzić wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, iż zaskarżony wyrok został wydany po gruntownej analizie akt sprawy i że wszystkie wątpliwości występujące na etapie postępowania administracyjnego zostały wyjaśnione (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 25 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1751/11). Przypadek braku możliwości przeprowadzenia kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku zachodzi także, gdy w uzasadnieniu brakuje którejkolwiek z wymaganych prawem części, a również wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z: 15 czerwca 2010 r., sygn. akt II OSK 986/09, 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie odpowiada wymogom określonym w art. 141 § 4 p.p.s.a., nie zawiera bowiem wszystkich elementów przewidzianych tym przepisem, a w szczególności prawidłowego odniesienia się do zarzutów skargi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie nie jest wystarczające i nie pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Trafnie Sąd I instancji przyjął, że kontrola sądowoadministracyjna zarządzenia pokontrolnego wydanego na podstawie art. 12 ust. 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska ma ograniczony charakter i nie obejmuje oceny legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli. Powyższe nie zwalniało jednak Sądu z obowiązku dokonania oceny zarzutów skargi odnoszących się do prawidłowości zastosowania i wykładni przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę wydanego zarządzenia pokontrolnego. Wojewódzki sąd administracyjny rozpoznając skargę na zarządzenie pokontrolne bada bowiem przede wszystkim, czy kontrola została przeprowadzona przez powołany do tego organ, czy treść zarządzeń koresponduje z ustaleniami poczynionym w protokole kontroli oraz czy treść zarządzenia pokontrolnego znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Analiza skargi prowadzi do wniosku, że skarżąca spółka nie ograniczyła się wyłącznie do kwestionowania ustaleń faktycznych przyjętych przez organ, lecz wskazywała również na naruszenie przepisów prawa materialnego, m.in. art. 77 ust. 2 ustawy o odpadach, zgodnie z którym wezwanie do korekty sprawozdania należy do kompetencji marszałka województwa, tymczasem w zaskarżonym zarządzeniu pokontrolnym WIOŚ – powołując wskazaną regulację – zarządził sporządzenie w systemie BDO korekty sprawozdania o wytwarzanych odpadach i gospodarowaniu odpadami za rok 2022. Skarżąca podniosła również, że organ zakwalifikował jednostki organizacyjne spółki, tj. sklepy oraz magazyn centralny jako odrębnych od spółki (a także wzajemnie od siebie) posiadaczy odpadów, podczas gdy to tylko spółka posiada osobowość prawną, włada nieruchomościami, tj. lokalami, w których prowadzony jest handel, jak również magazynem centralnym i wyłącznie jej działalność (a nie poszczególnych jednostek organizacyjnych) może być przedmiotem oceny prawnej, w tym w odniesieniu do postępowania względem materiałów opakowaniowych i ewentualnej konieczności posiadania stosownych zezwoleń. W skardze sformułowano również zarzuty dotyczące naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 6, art. 17 ust. 1, a także art. 41 ust. 1, art. 66 ust. 1 oraz art. 67 ust. 1 pkt 1 ustawy o odpadach. Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego wyroku w istocie poprzestaje na wskazaniu, że spór pomiędzy skarżącą a organem dotyczy stanu faktycznego, a z uwagi na ograniczony zakres kontroli sądu administracyjnego w przedmiocie zarządzenia pokontrolnego, zarzuty skargi nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Takie stanowisko jest niewystarczające, Sąd I instancji nie wyjaśnił przede wszystkim czy przy przyjęciu ustaleń faktycznych wynikających z protokołu kontroli jako podstawy oceny legalności zarządzenia pokontrolnego, zastosowane przez WIOŚ regulacje prawa materialnego mogły stanowić podstawę wydanego rozstrzygnięcia. Ograniczony zakres kontroli sądowoadministracyjnej zarządzenia pokontrolnego nie oznaczał zwolnienia Sądu z obowiązku zbadania jednej z przesłanek, o których mowa również w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, tj. ustalenia, czy treść zarządzenia pokontrolnego znajduje oparcie w obowiązujących przepisach prawa. O ile bowiem Sąd I instancji nie był uprawniony do oceny ustaleń faktycznych poczynionych w toku kontroli, o tyle zobowiązany był ocenić, czy przy przyjęciu tych ustaleń za podstawę rozstrzygnięcia, WIOŚ prawidłowo zastosował przepisy prawa materialnego. Podniesione okoliczności uzasadniają stwierdzenie, że Sąd I instancji przeprowadził kontrolę w sposób niepełny, a istota sprawy nie jest dostatecznie wyjaśniona, co uniemożliwia przeprowadzenie pełnej kontroli instancyjnej prawidłowości zaprezentowanego wywodu. Skoro trafny okazał się zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., to przedwczesne byłoby wyrażanie przez NSA stanowiska w kwestiach objętych pozostałymi zarzutami skargi kasacyjnej. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że wadliwość uzasadnienia wyroku czyni przedwczesną ocenę pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej (postanowienie NSA z 22 maja 2014 r., sygn. akt II OSK 481/14; wyrok NSA z 9 czerwca 2015 r., sygn. akt I GSK 465/15; wyrok NSA z 27 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 1880/19). Z powołanych wyżej względów, tj. ze względu na wadliwość uzasadnienia zaskarżonego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do uznania, że zajęte przez Sąd I instancji stanowisko jest prawidłowe, co w rezultacie skutkowało koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazaniem sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. Ponownie rozpoznając sprawę Sąd I instancji uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym wyroku i dokona prawidłowej kontroli legalności działań organu, odnosząc się do zarzutów sformułowanych w skardze spółki. Na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, bowiem jeżeli w istocie przyczyną sprawiającą, że doszło do postępowania kasacyjnego była wadliwość orzeczenia Sądu I instancji spowodowana wyłącznie stanowiskiem tego Sądu, w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonego orzeczenia, to brak dostatecznych podstaw do tego, by obciążyć organ kosztami postępowania kasacyjnego na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.