III OSK 2442/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: sędzia NSA Teresa Zyglewska (sprawozdawca) sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant: starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.W.Ś. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowe Ś.J.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 31 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 11/23 w sprawie ze skargi J.W.Ś. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowe Ś.J.W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy z dnia 17 października 2022 r., nr SKO/OS-414/92/2022 w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wniosku w sprawie zezwolenia na zbieranie odpadów oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 31 maja 2023 r., sygn. akt II SA/Wr 11/23, Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu (dalej: Sąd I instancji, WSA), po rozpoznaniu sprawy ze skargi J.W.Ś. prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą Przedsiębiorstwo Handlowo-Usługowe Ś.J.W. (dalej: skarżący, skarżący kasacyjnie), na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Legnicy (dalej: SKO, organ II instancji) z 17 października 2022 r., nr SKO/OS-414/92/2002, w przedmiocie negatywnego zaopiniowania wniosku w sprawie zezwolenia na zbieranie odpadów, oddalił skargę. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodził się skarżący i zaskarżając wyrok w całości zarzucił: A. na zasadzie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, a to: 1) § 32 ust. 1 pkt 1 lit. c uchwały nr XXXII/287/17 Rady Miejskiej w Lubinie z dnia 19 września 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr 66 miasta Lubina (Dz. Urz. Woj. Dolnośląskiego z 2017 r., poz. 3944, dalej: m.p.z.p.) w powiązaniu z art. 15 ust. 2 pkt 1) ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (dalej: u.p.z.p.) i w powiązaniu z art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach oraz w powiązaniu z art. 7, art. 30 i art. 31 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz w zw. z art. 8 oraz art. 11 Prawa przedsiębiorców poprzez ich błędną wykładnię i bezpodstawne przyjęcie, że działalność z zakresu gospodarki odpadami musi być wyraźnie wymieniona w przepisie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, aby była uznana za dopuszczalną, podczas gdy zgodnie z zasadą praworządności i ochrony własności - ograniczenie danej działalności na nieruchomości skarżącego może nastąpić wyłącznie, gdy jest wyraźnie zakazane, czemu wyraz daje ustawa o odpadach w swoim art. 46 ust. 1 pkt 3 stanowiąc, że dla odmowy wydania zezwolenia niezbędne jest stwierdzenie wyraźnej niezgodności z przepisami prawa miejscowego, tj. wskazanie normy zakazującej, a nie brak odnalezienia przez organ normy dozwalającej; 2) § 32 ust. 1 pkt 1 lit. c m.p.z.p. w zw. z § 3 pkt 10 m.p.z.p. oraz w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i w powiązaniu z art. 3 ust. 1 pkt 34 oraz pkt 2 ustawy o odpadach poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na nieprawidłowym przyjęciu, że działalność skarżącego nie mieści się w pojęciu usług, podczas gdy skarżący - zamierzając w dalszym ciągu prowadzić zlokalizowany już punkt przyjmowania i zbierania odpadów metali (drobnego złomu) - świadczy właśnie obsługę firm oraz ludności lokalnej - co wynika z istoty jego działalności oraz definicji zbierania odpadów, zaś dodatkowe wyliczenie katalogu usług, ujęte w § 3 pkt 10 m.p.z.p. jest katalogiem otwartym; 3) § 32 ust. 1 pkt 2 lit. e m.p.z.p. w zw. z § 11 ust. 8 m.p.z.p. w powiązaniu z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. i w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 34 ustawy o odpadach poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na bezpodstawnym pominięciu, że działalność skarżącego, prowadzącego punkt przyjmowania i zbierania odpadów metali (drobnego złomu), poza możliwością zakwalifikowania jej jako działalności usługowej, jest jednocześnie elementem infrastruktury technicznej, gdyż sam zapis § 11 ust. 8 m.p.z.p. zalicza kwestię gromadzenia odpadów właśnie do zagadnień infrastruktury technicznej, a w związku z tym nawet gdyby działalność skarżącego nie mieściła się w przeznaczeniu podstawowym (usługach), wskazanym w § 32 ust. 1 pkt 1 lit. c m.p.z.p., to jest zgodna z przeznaczeniem uzupełniającym, wskazanym w § 32 ust. 1 pkt 2 lit. e m.p.z.p. - i z tego powodu tym bardziej należy przyjąć, że jest zgodna z zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego; 4) § 5 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 11 ust. 8 m.p.z.p. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 34 ustawy o odpadach poprzez ich niewłaściwe zastosowanie pomimo poprawnej wykładni, polegające na przyjęciu, iż choć Sąd I instancji prawidłowo ustalił, że działalność skarżącego stanowi działalność w zakresie urządzeń infrastruktury technicznej, która wszak jest wyłączona z zakazu lokalizowania przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, to jednak - z niejasnych powodów - w ocenie Sądu I instancji, skarżący nie może skorzystać z owego wyłączenia wskazanego w § 5 ust. 1 pkt 1 m.p.z.p. - podczas gdy przepisy te wprawdzie wyraźnie zakazują lokalizacji przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, jednakże równie wyraźnie wyłączają spod tego zakazu przedsięwzięcia związane z lokalizacją infrastruktury technicznej i komunikacji, w ramach którego to pojęcia ewidentnie mieści się działalność skarżącego; 5) § 5 ust. 1 m.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie polegające na bezpodstawnym przyjęciu że - nawet gdyby skarżący nie korzystał z wyłączenia wskazanego w § 5 ust. 1 pkt 1 m.p.z.p. - wniosek skarżącego dotyczy lokalizowania przedsięwzięcia, podczas gdy skarżący swoje przedsięwzięcie już dawno zlokalizował i obecnie zamierza wyłącznie korzystać z zakresu onegdaj zlokalizowanej, posiadanej infrastruktury, a poprzez pojęcie lokalizowania należy językowo rozumieć wyłącznie wyznaczanie w terenie nowych przedsięwzięć, zaś fakt uzyskiwania nowego zezwolenia na już zlokalizowaną działalność nie oznacza jej nowego zlokalizowania, a wyłącznie uzyskanie nowego aktu administracyjnego, co potwierdzają następujące okoliczności prawne: a) fakt, iż w sytuacji, w której Rada Gminy Lubin, gdy chce odnieść się do już istniejącej zabudowy, to umie posługiwać się określeniami innymi niż lokalizowanie (wszak np. w § 4 ust. 2 m.p.z.p. posługuje się pojęciami nadbudowy, rozbudowy, przebudowy), b) fakt, że zgodnie z art. 72 ust. 2a pkt 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (dalej: ustawa środowiskowa), przedsięwzięcia już zrealizowane są zwolnione z uzyskiwania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, c) fakt, że w art. 80 ust. 2 ustawy środowiskowej ustawodawca wyraźnie wskazuje, że wydawanie decyzji środowiskowej następuje przed zlokalizowaniem takiego przedsięwzięcia - co jasno dowodzi, że w świetle pojęć ustawy środowiskowej skarżący żadnego przedsięwzięcia już lokalizować nie musi, albowiem zlokalizował je w przeszłości, d) okoliczność, że gdyby m.p.z.p. miał być odczytywany jako zakazujący kontynuowania już raz zlokalizowanej działalności, to racjonalny prawodawca nie posługiwałby się pojęciem zakazu lokalizowania przedsięwzięć, a np. zakazem funkcjonowania przedsięwzięć; 6) art. 35 u.p.z.p. poprzez jego błędną wykładnię i bezpodstawne oraz błędne zastosowanie, polegające na przyjęciu, że ogranicza on prawo skarżącego do dalszego, zgodnego z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wykorzystywania swoich nieruchomości na cele związane z prowadzeniem działalności wchodzącej w zakres infrastruktury technicznej, podczas gdy przepis ten jest przepisem gwarancyjnym, a nie ograniczającym, z którego nie sposób wywodzić zakazu prowadzenia działalności skarżącego, która z m.p.z.p. jest zgodna; B. na zasadzie art. 174 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 134 § 1 i art. 3 § 1 i § 2 pkt 5 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 prawa o ustroju sądów administracyjnych poprzez nierozpoznanie przez Sąd I instancji istoty ważkiej części sprawy, brak zbadania z urzędu istotnych okoliczności faktycznych i niewzięcie pod uwagę faktu obrazy przepisów postępowania administracyjnego przez organy obu instancji oraz poprzez brak uchylenia zaskarżonego aktu administracyjnego, pomimo, że w postępowaniu administracyjnym doszło do naruszenia: 1) art. 6, art. 8 § 1, art. 9 i art. 11 k.p.a. oraz art. 50 § 1 k.p.a. w zw. z art. 77 § 4 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia skarżącemu przez którykolwiek działający organ, z czego wynika, mające miejsce w zaskarżanych postanowieniach organów, stwierdzenie, iż działalność skarżącego ma być w części prowadzona na obszarze oznaczonym w miejscowym planie oznaczeniem 4KDZ, w tym brak zwrócenia uwagi strony na fakt włączenia do akt postępowania pisma z 18 sierpnia 2022 r. głównego specjalisty Referatu Architektury Urzędu Miejskiego w Lubinie oraz brak umożliwienia wypowiedzenia się skarżącemu co do tych okoliczności, 2) art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. poprzez brak ustaleń faktycznych, związanych ze stwierdzeniem objęcia części działek skarżącego oznaczeniem 4KDZ w treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w tym całkowity brak ustalenia, czy w ogóle działalność skarżącego ujęta w treści wniosku, polegająca na zbieraniu odpadów, na którą wymagane jest zezwolenie o zakresie wskazanym w art. 43 ust. 1 ustawy o odpadach, będzie prowadzona na tych małych fragmentach działki, które zostały objęte oznaczeniem 4KDZ, czy też wyłącznie na zdecydowanej większości działek, które zostały objęte oznaczeniem 15MU, - podczas gdy: a) w istocie bardzo nieznaczny fragment dwóch z trzech działek skarżącego (czoło działek zajmujące około 5m od ulicy [...]) został objęty w m.p.z.p. oznaczeniem 4KDZ, jednakowoż działki skarżącego w zdecydowanej większości leżą na terenie oznaczonym jako 15MU, a działalność wymagającą zezwolenia (tj. zbieranie odpadów, dla którego w zezwoleniu określa się miejsce i sposób magazynowania odpadów) skarżący obecnie prowadzi (i dalej zamierza prowadzić) wyłącznie na tym fragmencie swoich działek, na którym obowiązuje oznaczenie 15MU, b) fakt zaplanowania (nieistniejącego obecnie) poszerzenia drogi publicznej kosztem małego fragmentu działki skarżącego zupełnie nie wpływa na zamierzoną organizację działalności skarżącego dotyczącą zbierania odpadów, c) w złożonym wniosku skarżący zawarł nawet mapę poglądową organizacji swojej nieruchomości, w ramach której na terenie oznaczonym 4KDZ nie planuje prowadzić działalności polegającej na zbieraniu odpadów, stąd wnosić należy że organy obu instancji w ogóle nie zbadały faktycznego zakresu wniosku skarżącego w świetle zapisów m.p.z.p., d) żaden z organów - wbrew zasadzie czynnego udziału strony w postępowaniu, zasadzie wyjaśniania przesłanek, jakimi kieruje się organ czy obowiązkowi zwrócenia stronie uwagi na fakty znane organowi z urzędu - nie zwrócił się do skarżącego z informacją wskazującą, iż organ może brać pod uwagę oznaczenie w miejscowym planie dotyczące fragmentu działek skarżącego, na których skarżący nie planował zbierania odpadów, e) skarżący nawet nie wiedział o istnieniu pisma z 18 sierpnia 2022 r. głównego specjalisty Referatu Architektury Urzędu Miejskiego w Lubinie, które poprzedziło zaledwie o 5 dni wydanie zaskarżonego odwołaniem postanowienia Prezydenta Miasta Lubina z 23 sierpnia 2022 r., nie mówiąc już o możliwości odniesienia się do jego treści, f) gdyby skarżący został zawiadomiony (w jakimkolwiek trybie: czy to wypowiedzenia się w trybie art. 10 § 1 k.p.a., czy to wyjaśnienia wątpliwości w trybie art. 50 § 1 k.p.a.) o owym piśmie i wykładni przyjmowanej wewnętrznie przez Prezydenta Miasta Lubina i zastrzeżeniach, co do owego małego fragmentu jego działek - niechybnie natychmiast wyjaśniłby organowi, iż oznaczenie 4KDZ w miejscowym planie obejmuje wyłącznie bardzo mały fragment działek skarżącego i zupełnie nie wpływa na obecne i przyszłe zbieranie odpadów, które w całości będzie się odbywało tylko na tych fragmentach działek skarżącego, które są objęte oznaczeniem 15MU, - przy czym pod ocenę Sądu skarżący pozostawia kwestię, czy podniesione naruszenie przepisów postępowania miało wpływ na wynik sprawy, gdyż skarżący wskazuje, że zakres, w jakim m.p.z.p. może przeznaczać mały fragment działek skarżącego na potrzeby drogi publicznej z oznaczeniem 4KDZ wynosi zaledwie 5 m od czoła działek skarżącego i w żadnym stopniu nie wpływa na możliwość wykorzystywania działek skarżącego zgodnie z wnioskiem w pozostałej części, więc stwierdzenie, iż irrelewantny z punktu widzenia zbierania odpadów fragment działek skarżącego jest przeznaczony do wywłaszczenia pod drogę publiczną, zupełnie nie wpływa na treść wniosku skarżącego, który w świetle zapisów § 32 oraz § 5 ust. 1 m.p.z.p. winien i tak zostać oceniony przez organy obu instancji pozytywnie. Ponadto skarżący kasacyjnie na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. wniósł o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z dokumentu załączonego do skargi kasacyjnej: wydruku mapy poglądowej z portalu geoportal.gov.pl wraz z zaznaczeniem granic dwóch z trzech działek skarżącego oraz ich fragmentu objętego oznaczeniem 4KDZ w treści m.p.z.p. na okoliczność: braku objęcia oznaczeniem 4KDZ tej części nieruchomości skarżącego, na której zamierza on kontynuować działalność, a dla której wymagane jest zezwolenie na zbieranie odpadów, porównania tej części nieruchomości skarżącego z mapami poglądowymi i planowanymi miejscami magazynowania odpadów zawartymi we wniosku oraz braku pokrywania się tych obszarów, braku wpływu przeznaczenia części nieruchomości skarżącego objętych w m.p.z.p. oznaczeniem 4KDZ na działalność skarżącego. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji bądź uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonych postanowień. Pełnomocnik skarżącego wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Skarżący kasacyjnie wskazał, że prowadzi działalność gospodarczą na podstawie obowiązującego do końca 2025 roku zezwolenia na zbieranie odpadów i złożył wniosek o wydanie kolejnego zezwolenia będącego przedłużeniem jego dotychczasowej działalności. Podkreślił, że zbieranie odpadów prawodawca wprost zaliczył do infrastruktury technicznej, co oznacza, że nie dotyczy jej zakaz z § 5 ust. 1 m.p.z.p., a ponadto działalność skarżącego jest w istocie świadczeniem usług, a zatem jest zgodna z § 32 pkt 1-2 m.p.z.p. Zwrócono uwagę, że wykluczenie gospodarowania odpadami na danym terytorium w treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wymaga wyraźnego wyłączenia. Zwrócono uwagę na okoliczność, że działalność obiektów infrastruktury technicznej (tj. działalność prowadzona przez skarżącego) jest zwolniona z zakazu lokalizowania przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko, o czym świadczy treść § 5 ust. 1 m.p.z.p. Ponadto skarżący podkreślił, że nie dokonuje lokalizowania nowego przedsięwzięcia, lecz zamierza kontynuować dotychczas prowadzoną działalność w tej samej lokalizacji. Podkreślono, że Sąd I instancji błędnie ocenił prawidłowość zastosowania procedury administracyjnej przez organy obu instancji, tj. w szczególności pominął błędy w ustaleniach faktycznych i nie ocenił wpływu naruszenia przepisów procesowych związanych z udziałem skarżącego w postępowaniu, niepoinformowania skarżącego o potencjalnych przeszkodach w pozytywnym rozpatrzeniu jego wniosku, uchybienia zasadom pogłębiania zaufania i uwzględniania słusznego interesu strony. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę̨ w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę̨ nieważność́ postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują̨. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują̨ zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność́ zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia § 32 ust. 1 pkt 1 lit. c uchwały nr XXXII/287/17 Rady Miejskiej w Lubinie z dnia 19 września 2017 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego nr 66 miasta Lubina (Dz.Urz. Woj. Dolnośląskiego z 2017 r., poz. 3944; dalej: plan miejscowy) w zw. z art. 15 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2022 r., poz. 503 ze zm.; dalej: u.p.z.p.) w zw. z art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2022 r., poz. 699 ze zm.; dalej: ustawa o odpadach) w zw. z art. 7, art. 30 i art. 31 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 8 oraz art. 11 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz.U. z 2021 r., poz. 162 ze zm.; dalej: Prawo przedsiębiorców). Za pomocą powyższego zarzutu skarżący kasacyjnie wskazywał, że w jego ocenie ograniczenie danej działalności na nieruchomości stanowiącej jego własność może nastąpić wyłącznie, gdy jest to wyraźnie zakazane, czemu wyraz daje ustawa o odpadach w art. 46 ust. 1 pkt 3. W prawie miejscowym musi więc znajdować się norma zakazująca, a nie norma pozwalająca. Powyższa argumentacja nie zasługuje na uwzględnienie. Do zaistnienia przesłanki z art. 46 ust. 1 pkt 3 ustawy o odpadach nie jest konieczne zawarcie w uchwale planistycznej zakazu prowadzenia na danym obszarze określonego rodzaju działalności gospodarczej poprzez literalne, kazuistyczne wyliczenie i wskazanie rodzaju zakazanej działalności. Tego rodzaju procedowanie w ramach podejmowania uchwał planistycznych byłoby sprzeczne z zasadą zwięzłości i syntetyczności tekstu przepisu prawnego wyrażonej w § 5 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (obecnie: Dz.U. z 2026 r., poz. 300). Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze kasacyjnej miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie pozwala, a więc zakazuje prowadzenia działalności gospodarczej, którą chce realizować skarżący kasacyjnie. Podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, który słusznie stwierdził, że gospodarka odpadami nie mieści się w pojęciu "usług", o których mowa w § 32 ust. 1 pkt 1 lit. c planu miejscowego. Rację ma autor skargi kasacyjnej, że występujące w § 3 pkt 10 planu miejscowego wyliczenie usług nie stanowi katalogu zamkniętego. Jednakże zwrócić należy uwagę, że zgodnie z tym paragrafem jako usługi należy rozumieć "obsługę firm, obsługę ludności, w tym z zakresu administracji, finansów, kultury, opieki i ochrony zdrowia, oświaty, nauki, sportu, łączności, fryzjerstwo, gabinety kosmetyczne, gabinety odnowy biologicznej, siłownie, sale fitness, centra szkoleniowe, centra konferencyjne, obsługę turystyki, gastronomię". Usługi zostały więc zdefiniowane jako obsługa firm, obsługa ludności, a przykładowe wyliczenie rodzaju usług pozwala na doprecyzowanie charakteru usług, jakie zostały dopuszczone na danym terenie objętym planem miejscowym. Wyliczenie to nie stanowi więc numerus clausus, ale do katalogu tego można zaliczyć jedynie usługi o podobnym charakterze jak te, które zostały wyliczone przez prawodawcę miejscowego. Zbieranie odpadów ani celem ani charakterem, czy też rodzajem nie jest zbliżone do wymienionych tam typów usług, takich jak fryzjerstwo, gabinety kosmetyczne, gabinety odnowy biologicznej, sale fitness, centra szkoleniowe, czy obsługa turystki, albo gastronomia. Przez zbieranie odpadów rozumie się bowiem zgodnie z definicją legalną zawartą w art. 3 ust. 1 pkt 34 ustawy o odpadach "gromadzenie odpadów przed ich transportem do miejsc przetwarzania, w tym wstępne sortowanie nieprowadzące do zasadniczej zmiany charakteru i składu odpadów i niepowodujące zmiany klasyfikacji odpadów oraz tymczasowe magazynowanie odpadów, o którym mowa w pkt 5 lit. b". W związku z powyższym zbieranie odpadów nie może zostać zakwalifikowane jako usługi w rozumieniu planu miejscowego. W konsekwencji jako nieusprawiedliwiony należało uznać zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia § 32 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 3 pkt 10 planu miejscowego oraz art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 34 i pkt 2 ustawy o odpadach. Nie był oparty na usprawiedliwionych podstawach zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia § 32 ust. 1 pkt 2 lit. e w zw. z § 11 ust. 8 planu miejscowego w zw. z art. 15 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p. w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 34 ustawy o odpadach. W ocenie skarżącego kasacyjnie jego działalność należy zakwalifikować zgodnie z przeznaczeniem uzupełniającym jako infrastrukturę techniczną. Takie stanowisko zaprezentował Wojewódzki Sąd Administracyjny, jednakże dochodząc do wniosku, że nie miało to wpływu na prawidłowość rozstrzygnięcia organów administracji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego powyższe zapatrywanie nie może zostać uznane za prawidłowe. Skarżący kasacyjnie wskazuje, że zgodnie z dyrektywą konsekwencji terminologicznej, określonym pojęciom nie wolno nadawać różnych znaczeń, stąd też do wyjaśnienia znaczenia pojęcia infrastruktury technicznej użytej w planie miejscowym należy posłużyć się ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przepis art. 10 ust. 1 pkt 13 u.p.z.p. wskazuje, że jako infrastrukturę techniczną należy rozumieć gospodarkę odpadami. Po pierwsze, jak słusznie zauważył Sąd I instancji, regulacja zawarta w powołanym przepisie dotyczy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, a nie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Po wtóre odnosi się ona do uwarunkowań zagospodarowania przestrzennego dotyczących stanu faktycznego zastanego na danym terenie. Po kolejne nie zalicza gospodarki odpadami do "infrastruktury technicznej" w jej ogólnym pojęciu. Uważna lektura art. 10 ust. 1 pkt 13 u.p.z.p. wskazuje, że rzeczywiście dotyczy on infrastruktury technicznej, ale jedynie tej, która istnieje na danym terenie i związana jest z gospodarką odpadami. Ma bowiem ona zostać uwzględniona w studium uwarunkowań. Ponadto zauważyć należy, że przedmiotowy plan miejscowy, wbrew stanowisku Sądu I instancji i twierdzeniom skarżącego kasacyjnie nie zalicza do urządzeń infrastruktury technicznej gospodarowania odpadami, w tym zbierania odpadów. Z § 11 pkt 8 planu miejscowego wynika, że "W zakresie gromadzenia i usuwania odpadów obowiązują zasady określone w przepisach odrębnych i innych aktach prawa miejscowego". Paragraf ten choć zatytułowany jest "Zasady modernizacji, rozbudowy i budowy systemów infrastruktury technicznej", to w punkcie 8 dotyczy zasad gromadzenia i usuwania odpadów, a nie infrastruktury technicznej. Ponadto zauważyć należy, że plan miejscowy zgodnie z zasadą hierarchiczności aktów prawnych musi być zgodny z aktami wyższego rzędu, a więc z ustawami. Celowe więc jest skorzystanie z definicji urządzeń infrastruktury technicznej zawartej w ustawie z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2021 r., poz. 1899 ze zm.; dalej: u.g.n.). Zgodnie z art. 143 ust. 2 u.g.n. "Przez budowę urządzeń infrastruktury technicznej rozumie się budowę drogi oraz wybudowanie pod ziemią, na ziemi albo nad ziemią przewodów lub urządzeń wodociągowych, kanalizacyjnych, ciepłowniczych, elektrycznych, gazowych i telekomunikacyjnych". Do infrastruktury technicznej nie zaliczono więc budowy urządzeń związanych z gospodarką odpadami. Stąd też wyłączenie zawarte w § 5 ust. 1 pkt 1 nie może dotyczyć przedsięwzięcia związanego ze zbieraniem odpadów, albowiem nie stanowi ono lokalizacji infrastruktury technicznej. Przedstawione powyżej rozważania wskazują na niezasadność kolejnego zarzutu skargi kasacyjnej, a dotyczącego naruszenia § 5 ust. 1 pkt 1 w zw. z § 11 ust. 1 planu miejscowego w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 34 ustawy o odpadach. Nie mógł zostać uwzględniony jako zasadny także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia § 5 ust. 1 planu miejscowego, albowiem zdaniem skarżącego kasacyjnie jego przedsięwzięcie zostało już zlokalizowane i obecnie zamierza on jedynie korzystać z tej lokalizacji i posiadanej infrastruktury. Powyższy zarzut należy rozpoznać łącznie z zarzutem naruszenia art. 35 u.p.z.p. Argumentacja przedstawiona przez skarżącego kasacyjnie w powyższych zarzutach wskazuje na to, że w przypadku raz uzyskanego zezwolenia na zbieranie odpadów organ rozpoznający ponowny wniosek o wydanie takiego zezwolenia związany jest uprzednią decyzją, a kolejne zezwolenie stanowi jedynie mechaniczną czynność formalną bez konieczności badania przesłanek do wydania takiego zezwolenia. Analiza przepisów wskazuje na niezasadność przedstawionej w skardze kasacyjnej argumentacji. Przepis art. 35 u.p.z.p. umożliwia podmiotom prowadzącym określoną działalność, wobec zmiany funkcji terenu, kontynuowanie dotychczasowego, legalnego sposobu zagospodarowania, aż do czasu zgodnego z planem zagospodarowania terenu. Prawo do kontynuowania dotychczasowego sposobu zagospodarowania terenu ma wówczas ograniczony w czasie charakter i trwa, aż do wygaszenia zezwolenia na prowadzenie w danym miejscu określonej działalności, np. wskutek upływu terminu ważności zezwolenia. Podkreślenia przy tym wymaga, że ustawodawca określając zamknięte terminy obowiązywania zezwoleń na zbieranie odpadów oraz przewidując konieczność uzyskiwania nowych zezwoleń, nie zaś przedłużania czasu ważności zezwolenia, założył, iż każdorazowo planowana działalność musi być zgodna z przepisami prawa miejscowego, a więc z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Proponowana przez autora skargi kasacyjnej wykładnia omawianych przepisów prowadziłaby do sytuacji, w której pomimo wejścia w życie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, nadal dopuszczalne byłoby realizowanie nowych przedsięwzięć pozostających w sprzeczności z postanowieniami planu miejscowego, z powołaniem na dotychczasowy sposób zagospodarowania terenu. Takie rozumienie art. 35 u.p.z.p jest nie do zaakceptowania, gdyż w praktyce uniemożliwiałoby zrealizowanie zamierzeń planistycznych prawodawcy gminnego, ujętych w obowiązujących przepisach aktu prawa miejscowego, jakim jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 20 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 854/17). Argumentacja skarżącego kasacyjnie odnośnie do zarzutu naruszenia § 5 ust. 1 planu miejscowego, wywodząca, że w sprawie nie mamy do czynienia z lokalizacją nowego przedsięwzięcia, gdyż zostało ono już wcześniej zlokalizowane jest absolutnie nieuzasadniona. W takiej sytuacji skarżący kasacyjnie nie musiałby bowiem ubiegać się o wydanie nowego zezwolenia na zbieranie odpadów. Zgodnie z art. 48 pkt 1 ustawy o odpadach zezwolenie na zbieranie odpadów wygasa po upływie czasu na jaki zostało wydane, tak jak miało to miejsce w rozpoznawanej sprawie. Wszczęte w sprawie postępowanie dotyczy wydania nowego zezwolenia, a więc z zachowaniem wymaganej przepisami prawa procedury, w tym zgodnie z art. 72 ust. 2a pkt 2 w zw. z art. 72 ust. 1 pkt 21 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2022 r., poz. 1029 ze zm.; dalej: u.i.o.ś.) uzyskaniem decyzji środowiskowej, odpowiadające również wymaganiom zawartym w art. 80 ust. 2 u.i.o.ś. Przedstawiona powyżej argumentacja ma także znaczenie dla oceny niezasadności pierwszego, omówionego na wstępie zarzutu skargi kasacyjnej dotyczącego naruszenia art. § 32 ust. 1 pkt 1 lit. c planu miejscowego w zw. z art. 15 ust. 2 u.p.z.p. w zw. z art. 46 ust. 1 pkt 2 ustawy o odpadach w zw. z art. 7, art. 30 i art. 31 oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP w zw. z art. 8 oraz art. 11 Prawa przedsiębiorców. W odniesieniu do powyższego zarzutu dodać należy, że zasady planowania i zagospodarowania przestrzennego stanowią uzasadnione ograniczenie prawa własności, które nie jest prawem o charakterze absolutnym i może podlegać ograniczeniom ustawowym (art. 64 ust. 3 Konstytucji RP). Tego rodzaju ograniczeniem są przepisy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które stanowią upoważnienie do uchwalania miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Konsekwencją tego jest ustawowy obowiązek zgodności przedsięwzięcia z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego wynikający z art. 80 ust. 2 ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 maja 2020 r., sygn. akt II OSK 2379/19). Wobec powyższego nie można mówić, że w sprawie został naruszony art. 8 i 11 Prawa przedsiębiorców. Przedsiębiorca może podejmować wszelkie działania, z wyjątkiem tych, których zakazują przepisy prawa, a w rozpoznawanej sprawie taki zakaz został ustanowiony w planie miejscowym, a zastosowanie przyjaznej interpretacji przepisów zgodnie z art. 11 Prawa przedsiębiorców nie może być rozumiane jako uchylenie powyższego zakazu. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 134 § 1 i art. 3 § 1 i 2 pkt 5 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2022 r., poz. 2492; dalej: p.u.s.a.) w zw. z art. 6, art. 8 § 1 i art. 11 oraz art. 50 w zw. z art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r., poz. 2000; dalej: k.p.a.) oraz zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 134 § 1 i art. 3 § 1 i 2 pkt 5 p.p.s.a. oraz art. 145 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. w zw. art. 7 w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. Za pomocą powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie usiłował zakwestionować prawidłowość ustaleń faktycznych zaakceptowanych przez Sąd I instancji, a dokonanych przez organy, wywodząc, że zamierza prowadzić działalność jedynie na części działek oznaczonych symbolem 15MU, a nie na niewielkiej części oznaczonej symbolem 4KDZ. Powyższe twierdzenia nie miały istotnego wpływu na wynik rozstrzygnięcia, albowiem po pierwsze wniosek o zezwolenie na zbieranie odpadów dotyczył określonych działek nr [...], [...] i [...], a nie ich części. Ponadto podkreślić należy, że zgodnie z planem miejscowym zbieranie odpadów jest niezgodne z planem miejscowym, także na terenie oznaczonym w planie symbolem 15MU, a nie tylko symbolem 4KDZ. Niezgodność z planem dotyczy więc całych działek, a nie tylko części oznaczonej w planie jako 4KDZ. Brak zawiadomienia skarżącego kasacyjnie o piśmie z 18 sierpnia 2022 r., które zawierało informacje dotyczące terenów wskazanych w planie miejscowym, na którym znajdują się przedmiotowe działki nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Okoliczność ta była bowiem skarżącemu kasacyjnie znana i nie jest ona kwestionowana. W sprawie nie doszło więc do naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. i art. 50 § 1 k.p.a. Przeprowadzenie dowodu z wydruku mapy w oparciu o art. 106 § 3 p.p.s.a. nie miało znaczenia dla rozstrzygnięcia sprawy, z przyczyn podanych powyżej. Mając na względzie powyższe, skarga kasacyjna jako nieoparta na usprawiedliwionych podstawach prawnych została oddalona na podstawie art. 184 p.p.s.a.