III OSK 4162/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Rafał Stasikowski po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. N. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 15 października 2020 r. sygn. akt IV SAB/Po 86/20 o odrzuceniu skargi M. N. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy K. w przedmiocie odtworzenia rowu melioracyjnego postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Postanowieniem z 15 października 2020 r., sygn. akt IV SAB/Po 86/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu odrzucił skargę M. N. na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta Gminy K. w przedmiocie odtworzenia rowu melioracyjnego. W uzasadnieniu postanowienia Sąd I instancji wskazał, że skarżący pismem z 10 czerwca 2020 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na rażącą przewlekłość postępowania i niezgodność z prawem niewydania przez Wójta Gminy K. w latach 2010 – 2015 decyzji w sprawie odtworzenia rowu melioracyjnego w P. Gmina Kr. Sąd I instancji podał, że postępowanie administracyjne prowadzone było przez Wójta na wniosek rolników z 19 maja 2010 r., uprzednio skierowany do Starosty Ś. Starosta w dniu 7 lipca 2010 r. przeprowadził rozprawę, a w dniu 24 sierpnia 2010 r. uznał się za organ niewłaściwy i przekazał sprawę do załatwienia Wójtowi wywodząc, że sprawa dotyczy naruszenia stosunków wodnych, o których mowa w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Sprawa została rozstrzygnięta ostatecznie przez Wójta decyzją z [...] lutego 2014 r., którą odmówiono nakazania przywrócenia stosunków wodnych na działce nr [...]. W wyniku rozpoznania wniesionego przez skarżącego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w P. decyzją z [...] czerwca 2014 r. uchyliło zaskarżoną decyzję Wójta i umorzyło postępowanie I instancji w całości, uznając, że Starosta, a nie Wójt, jest organem właściwym w sprawie. Następnie pismem z 17 czerwca 2014 r. Kolegium przekazało sprawę do załatwienia Staroście, który decyzją z [...] grudnia 2015 r. orzekł o nałożeniu na właścicieli przedmiotowej działki obowiązku odtworzenia na niej odcinka rowu melioracyjnego. Mając na uwadze powyższy stan faktyczny sprawy Sąd I instancji zarządzeniem z 1 września 2020 r. wezwał pełnomocnika skarżącego do przedłożenia w terminie 7 dni dowodu wniesienia do Gminy K. w trybie art. 37 k.p.a. ponaglenia poprzedzającego wniesienie skargi z 10 czerwca 2020 r. W związku z nadesłaną w dniu 28 września 2020 r. odpowiedzią Sąd I instancji stwierdził, że żadnym z dokumentów załączonych do skargi, przedłożonych w celu wykonania wezwania z 1 września 2020 r., ani zgromadzonych w aktach sprawy przedłożonych przez organ, nie wykazano, aby skarżący ponaglił Wójta w toczącym się postępowaniu o odtworzenie rowu melioracyjnego przed wniesieniem skargi z 10 czerwca 2020 r. Z treści przedłożonych dokumentów wynika natomiast, że zostały skierowane do innych organów pisma, które nie stanowiły ponaglenia o jakim mowa w art. 37 k.p.a. w rozpatrzeniu toczącej się sprawy. Sąd I instancji podkreślił, że skutki ponaglenia dla dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego można rozważać jedynie w kontekście ponaglenia skutecznie wniesionego. Tylko bowiem takie ponaglenie daje stronie możliwość wniesienia skargi do sądu. Strona, której sprawa nie została załatwiona w terminie lub której sprawa prowadzona jest przewlekle, może podjąć kroki w kierunku zmobilizowania organu przez skorzystanie z prawa do złożenia ponaglenia, przy czym prawo to realizowane jest w toku obciążonego wskazaną wyżej wadą postępowania. Nie można w związku z tym przyjmować dopuszczalności wniesienia ponaglenia po zakończeniu postępowania administracyjnego. Dodatkowo, Sąd I instancji wskazał, że postępowanie w sprawie przywrócenia stosunków wodnych na przedmiotowej działce, co do którego skarżący podnosi, że prowadzone było w sposób przewlekły, toczyło się oraz zostało zakończone przed nowelą przepisu art. 37 k.p.a. na mocy art. 1 pkt 9 ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017, poz. 935), która weszła w życie z dniem 1 czerwca 2017 r. Dopiero wówczas wprowadzone zostało rozróżnienie na bezczynność organu oraz przewlekłe prowadzenie postępowania. K.p.a. nie przewidywał zatem instytucji przewlekłości prowadzonego postępowania przed wskazaną nowelizacją. Oznacza to, że całe postępowanie administracyjne prowadzone było w stanie prawnym, w którym nie przysługiwała skarżącemu skarga na przewlekłe prowadzenie postępowania. Do postępowań administracyjnych wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy ostateczną decyzją lub postanowieniem stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1, w brzmieniu dotychczasowym (art. 16 nowelizacji kwietniowej). Z zestawienia treści art. 16 oraz 17 ust. 1 i 2 noweli kwietniowej można wywieźć ogólną regułę, że znowelizowane przepisy winny mieć co do zasady zastosowanie do aktów lub czynności dokonanych po dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej. W takim stanie rzeczy przepisy dotyczące możliwości formułowania ponaglenia w stosunku do organów, które prowadzą postępowanie w sposób przewlekły mogłyby dotyczyć czynności czy aktów dokonanych po 1 czerwca 2017 r., co nie miało miejsca w niniejszym postępowaniu, które zakończyło się w 2014 r. W toku postępowania, co do którego sformułowano skargę na przewlekłość, nie istniała podstawa prawna do ponaglenia do szybszego rozpoznania sprawy. Dodatkowo, w trakcie rozpoznania sprawy skarżący nie sformułował ponaglenia w zakresie przewlekłości toczącego się postępowania. Już z tego względu, brak było możliwości uzupełniania braku formalnego skargi, w związku z wezwaniem Sądu, co skutkuje odrzuceniem skargi na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Ponadto, Sąd I instancji wskazał na istotną z punktu widzenia przedmiotowej sprawy uchwałę składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 czerwca 2020 r., sygn. akt II OPS 5/19, w której wyjaśniono, że pojęcia bezczynności i przewlekłości zdefiniowane zostały w art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a. dopiero po zmianach tej ustawy dokonanych nowelą kwietniową z 2017 r., uzyskując odmienny znaczeniowo sens. NSA wskazał wprost, że objęte kognicją sądu administracyjnego bezczynność i przewlekłość postępowania stanowią poddane kontroli sądu stany bezczynności lub przewlekłości, zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 1 i pkt 2 k.p.a., których zaistnienie w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w indywidualnej sprawie zostały zakwestionowane przez stronę w drodze ponaglenia, w wyniku czego spełniony został określony w p.p.s.a. warunek dopuszczalności wniesienia skargi. Oznacza to, że a contrario w braku ponaglenia w toku rozpoznawanej sprawy administracyjnej, niedopuszczalne staje się wniesienie skargi w tym przedmiocie. Ten warunek nie został spełniony przez skarżącego w rozpoznawanej sprawie. Nadto, kontrolowany w wyniku skargi na bezczynność stan rzeczy musi być w dacie wniesienia skargi aktualny, nie zaś historyczny. Postępowanie, co do którego w czerwcu 2020 r. został sformułowany w skardze zarzut prowadzenia w sposób przewlekły zostało wszczęte w maju 2010 r., a zakończone w czerwcu 2014 r. Oznacza to, że od momentu zakończenia tego postępowania do momentu wniesienia skargi na przewlekłość minęło sześć lat. Stan rzeczy, który podlegałby kontroli w wyniku skargi na przewlekłość, jest stanem historycznym. Sąd I instancji wskazał także na pogląd prawny zaprezentowany przez NSA w postanowieniu z 2 września 2020 r., sygn. akt II OSK 3732/18, z którego wynika, że konsekwencją zakwalifikowania przez ustawę procesową ponaglenia jako środka zaskarżenia musi być uznanie, że skuteczność dopełnienia tej czynności procesowej podlega ocenie dokonywanej przez pryzmat przepisów prawa regulujących tę instytucję. Uprawnienie procesowe istnieje bowiem zawsze w kształcie nadanym mu przez przepisy prawa i musi być realizowane w określonych warunkach procesowych. Zastosowanie danego środka zaskarżenia (środka prawnego) nie może być rozważane poza formami postępowania, gdyż byłoby to zasadniczo sprzeczne z zasadą demokratycznego państwa prawnego, która tylko z czynnościami dokonanymi prawem przewidzianym trybie łączy zaistnienie określonych skutków prawnych. Sąd I instancji podkreślił, że treść art. 37 § 6 pkt 2 lit. a) in fine k.p.a. bynajmniej nie stanowi podstawy do twierdzenia, że ponaglenie może być wniesione także po zakończeniu postępowania. Przeciwnie, przepis ten, interpretowany w zw. z art. 37 § 1 i § 3 k.p.a., odnoszącymi się do stadium wniesienia ponaglenia oraz w zw. z art. 37 § 4 k.p.a., obejmującym stadium przekazania wniesionego ponaglenia, potwierdza, że w momencie wniesienia ponaglenia, postępowanie musi pozostawać w toku. Uwzględniwszy czas, jaki upływa od wniesienia ponaglenia do jego rozpatrzenia oraz pozostawioną organowi właściwemu do rozpatrzenia sprawy możliwość dalszego procedowania, ustawodawca przewidział, że nie w każdym przypadku stwierdzenia przewlekłości (także bezczynności) zajdzie potrzeba zobowiązania do załatwienia sprawy. Zatem warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na przewlekłość postępowania prowadzonego, jak w przedmiotowej sprawie, na podstawie przepisów k.p.a., jest wniesienie ponaglenia w toku postępowania, którego prowadzenie w sposób przewlekły kwestionuje się w skardze. Skargę kasacyjną (określając ją mianem "zażalenia") od powyższego postanowienia złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania. Sądowi I instancji zarzucono: 1. rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym, mimo złożonych wniosków dowodowych; 2. naruszenie art. 149 § 3 p.p.s.a. w z art. 58 § 3 p.p.s.a., polegające na nie przeprowadzeniu wnioskowanego postępowania dowodowego i błędne przyjęcie, że wniesienie przedmiotowej skargi jest niedopuszczalne, podczas gdy skarżący wykazał, że w toku postępowania administracyjnego złożył skargę na bezczynność i przewlekłe postępowanie przez Wójta; 3. naruszenie art. 149 § 3 p.p.s.a. w z art. 58 § 6 p.p.s.a., polegające na przyjęciu, że wniesienie skargi jest niedopuszczalne i rozpoznanie jej na posiedzeniu niejawnym; 4. naruszenie art. 149 § 3 p.p.s.a. w z art. 52 § 1 p.p.s.a., polegające na przyjęciu, że skarżący wniósł skargę bez wyczerpania środków zaskarżenia, podczas gdy skarżący w toku procesu wykorzystał wszystkie środki zaskarżenia, które jednak okazały się wobec Wójta całkowicie bezskuteczne; 5. naruszenie art. 149 § 3 p.p.s.a. w z art. 37 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. polegające przyjęciu, że skarżący nie zastosował instytucji ponaglenia, podczas gdy w ówczesnym stanie prawnym instytucja ta nie obowiązywała, a mimo tego jak wynika z akt, skarżący wielokrotnie monitował Wójta, prowadził postępowanie dowodowe i składał do wielu organów skargi na bezczynność i przewlekłość. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 3225 dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Na wstępie należy podkreślić, że skarżący, wbrew prawidłowemu pouczeniu o możliwości wniesienia skargi kasacyjnej, wniósł zażalenie na postanowienie o odrzuceniu skargi. Pomimo jednak błędnego oznaczenia pisma procesowego, należało potraktować je jako skargę kasacyjną, biorąc pod uwagę jego treść. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd I instancji nie mógł naruszyć przepisu "art. 149 § 3 p.p.s.a." i przepisu "art. 58 § 6 p.p.s.a.", bowiem podane przepisy nie istnieją. P.p.s.a. nie zawiera w swej treści takich jednostek redakcyjnych. W razie błędnego wskazania naruszonego przepisu Sąd nie ma kompetencji do formułowania w imieniu strony i za stronę zarzutów skargi kasacyjnej, nie może też domniemywać, który przepis skarżący miał na myśli. Nie jest bowiem rolą Naczelnego Sądu Administracyjnego zastępowanie strony, działającej przez fachowego pełnomocnika, w domyślaniu się intencji czy korygowaniu stanowiska procesowego skarżącego kasacyjnie. Błędne sformułowanie zarzutów skargi kasacyjnej, nie zwalnia jednak Naczelnego Sądu Administracyjnego od odniesienia się do podniesionej w skardze kasacyjnej argumentacji. Zarzuty skargi kasacyjnej w istocie zmierzają do wykazania obowiązku Sąd I instancji merytorycznego rozpoznania skargi i wydania orzeczenia stwierdzającego przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego. Skarżący nie dostrzega, że rozpoznanie skargi co do meritum jest poprzedzone oceną, czy skarga spełnia wymagania formalne. Pozytywne zakończenie tego etapu postępowania, uprawnia sąd do merytorycznego rozpoznania skargi i rozstrzygnięcia sprawy. W niniejszej sprawie nie doszło do merytorycznego rozpoznania skargi, ponieważ Sąd I instancji stwierdził, że skarżący nie spełnił wymagania formalnego skargi w postaci złożenia ponaglenia. W takiej sytuacji Sąd I instancji prawidłowo odrzucił skargę jako niedopuszczalną stosownie do przepisu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Odrzucenie skargi sprawiło, że nie podlegała ona merytorycznemu rozpoznaniu. Kwestia ewentualnej przewlekłości postępowania nie mogła być tym samym przedmiotem oceny WSA. Zgodnie z art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Zgodnie z uchwałą składu siedmiu sędziów NSA z 22 czerwca 2020 r. sygn. akt II OPS 5/19 "wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ administracji publicznej prowadzonego postępowania poprzez wydanie decyzji ostatecznej, stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie rozstrzygnięcia podjętego na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.". Naczelny Sąd Administracyjny odrzucił pogląd sprowadzający się do dopuszczalności rozstrzygania spraw ze skarg na bezczynność w razie załatwienia sprawy administracyjnej przed wniesieniem skargi. Pomimo, że powyższa uchwała dotyczy innej niż zaskarżona w niniejszej sprawie formy pasywności organu administracji publicznej, to jednak teza tej uchwały niewątpliwie stanowi wskazówkę w zakresie oceny dopuszczalności skargi na przewlekłość postępowań administracyjnych inicjowanych po wydaniu rozstrzygnięcia przez organ administracji publicznej. Za wnioskiem tym przemawia zasadniczo tożsamy cel obu skarg (na przewlekłość i bezczynność). Celem tym jest bowiem doprowadzenie do zwalczenia pasywności organu administracji w zakresie prowadzonego postępowania i nadania sprawie należytego biegu, prowadzącego do merytorycznego jej zakończenia. Zarówno bowiem skarga na bezczynność, jak i na przewlekłe prowadzenie postępowania, skierowane są przeciwko wadliwemu procedowaniu organu, w wyniku którego konkretna i indywidualna sprawa administracyjna nie jest załatwiona w terminie wynikającym z k.p.a. lub innej ustawy. Podkreślić przy tym trzeba, że ocena wystąpienia każdego ze stanów pasywności organu administracji (bezczynności lub przewlekłości) dokonywana winna być przez sąd administracyjny każdorazowo na dzień wniesienia skargi. Skoro więc w ocenianej obecnie sprawie, w momencie wniesienia skargi nie występował zarzucany skargą stan przewlekłości postępowania, bowiem postępowanie to zostało uprzednio zakończone decyzją, to – w kontekście celu przepisu art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. i wskazanej jego wykładni w wyżej przywołanej uchwale – brak było podstaw do merytorycznego rozpoznania takiej skargi przez sąd administracyjny w zakresie stwierdzania, czy organ administracji dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Była to wystarczająca okoliczność uzasadniająca wydanie zaskarżonego postanowienia. Ponadto zauważyć także należy, że warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi do sądu administracyjnego na przewlekłe prowadzenie przez organ administracji postępowania jest uprzednie wniesienie ponaglenia. Wyczerpanie tego środka zaskarżenia na drodze administracyjnej, jako warunku dopuszczalności skargi, możliwe jest w toku postępowania, którego prowadzenie przez organ w sposób przewlekły kwestionuje się w skardze. Treść art. 37 § 1 oraz § 3 k.p.a. prowadzi do wniosku, że ustawodawca łączy wniesienie ponaglenia ze stanem zawisłości sprawy w danej instancji, skoro konstruując warunki jego wniesienia, wiąże je ze stanem "prowadzenia postępowania", zaś obowiązek wniesienia ponaglenia do właściwego organu łączy z charakterem (hierarchicznym usytuowaniem) organu "prowadzącego postępowanie". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może budzić wątpliwości, że użyty w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. zwrot "postępowanie jest prowadzone" wskazuje na chronologiczny aspekt wdrożenia środka z art. 37 § 1 k.p.a., stanowiąc jeden z elementów determinujących taką instytucję. Ocena skuteczności czynności procesowej strony, polegającej na wniesieniu ponaglenia w rozumieniu art. 37 § 1 k.p.a., jako warunku skutecznego wniesienia skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania, nie może być więc oderwana od okresu czasu postępowania jurysdykcyjnego, skoro realizacja uprawnień wynikających z prawa administracyjnego nie może odbywać się z pominięciem determinant czasowych istnienia i realizowania prawa. Brak jest tym samym wątpliwości, że norma prawna, ograniczająca prawo do wniesienia ponaglenia w toku postępowania administracyjnego, wynika wprost z językowego odczytania art. 37 k.p.a., jak również przemawiają za nią racje systemowe i funkcjonalne. Skoro zasadniczą funkcją analizowanego środka prawnego jest doprowadzenie do zakończenia trwającego postępowania, to koniecznym warunkiem umożliwiającym zaktualizowanie się pozostałych jego funkcji, tj. realizacji prawa do wynagrodzenia szkody (czy to przez uzyskanie rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 37 § 6 pkt 1 k.p.a., czy to przez "otwarcie" drogi sądowej i uzyskanie orzeczenia, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.) oraz mobilizacji organów administracji do sprawnego działania, jest złożenie ponaglenia w wyznaczonych przez ustawodawcę ramach czasowych, to znaczy wtedy, kiedy spełnia ono funkcję podstawową. Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji. Odnosząc się do wniosku o zasądzenie kosztów postępowania należy stwierdzić, że zgodnie z treścią art. 209 p.p.s.a. w związku z art. 203 p.p.s.a. w postępowaniu kasacyjnym nie zasądza się zwrotu kosztów postępowania w przypadku skarg kasacyjnych na postanowienia wojewódzkich sądów administracyjnych kończących postępowanie (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 4 lutego 2008 r., sygn. akt I OPS 4/07, ONSAiWSA 2008/2/23).