III OSK 4086/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 6 października 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 października 2020 r. sygn. akt VIII SA/Wa 465/20 w sprawie ze skargi C. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] czerwca 2020 r. znak [...] w przedmiocie odmowy przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 22 października 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt VIII SA/Wa 465/20) po rozpoznaniu sprawy ze skargi C. S. uchylił decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z [...] czerwca 2020 r. w przedmiocie odmowy przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego. W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd pierwszej instancji wskazał, że decyzją z [...] kwietnia 2019 r. Prezes ZUS odmówił C. S. przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego, uznając, że skarżąca nie spełnia przesłanki do jego przyznania z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym (Dz. U. z 2019 r., poz. 303), tj. urodzenia i wychowania lub wychowania co najmniej czworga dzieci, gdyż w związku ze śmiercią syna nastąpiła przerwa w realizacji procesu wychowawczego, który obejmował okres od 19 listopada 1978 r. do 29 stycznia 1979 r. Decyzją z [...] czerwca 2019 r. Prezes ZUS utrzymał w mocy decyzję własną z [...] kwietnia 2019 r. Wyrokiem z 15 stycznia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt VIII SA/Wa 786/19) uchylił obie powyższe decyzje. W uzasadnieniu wyraził pogląd, że określona w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym przesłanka wychowania dziecka została w kontrolowanej sprawie spełniona, bowiem skarżąca sprawowała osobistą opiekę nad czwórką dzieci w sposób wskazany w art. 2 pkt 9 ustawy przez okres przysługującej jej nad nimi władzy rodzicielskiej. Jednocześnie Sąd zauważył, iż w art. 2 pkt 9 ustawy jest jedynie mowa o stałym, bezpośrednim i ciągłym wykonywaniu obowiązków w zakresie wychowania. Dlatego też wobec braku wyraźnej, normatywnie ustalonej czasowej miary wychowywania dziecka pozwalającej ustalić, że dziecko zostało wychowane nie jest uprawione zaprezentowane przez organ stanowisko, że rodzicielskie świadczenie uzupełniające może być przyznane jedynie matce, która wychowywała dzieci przez okres "długofalowy". Sąd zobowiązał organ do zastosowania się do wskazań zawartych w tym orzeczeniu, przy ponownym wydaniu orzeczenia w tej sprawie. Ponownie rozpoznając sprawę, Prezes ZUS decyzją z [...] czerwca 2020 r. odmówił przyznania skarżącej rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego. Zdaniem organu celem ustawy z 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym jest zapewnienie środków utrzymania osobom, które zrezygnowały z zatrudnienia lub go nie podjęły ze względu na wychowywanie co najmniej czworga dzieci. Akcent położony jest na wychowaniu co najmniej czworga dzieci, a nie tylko na ich urodzeniu czy wychowywaniu. Zdaniem organu, ustawodawca przyjął, że dopiero osobista opieka sprawowana nad co najmniej czworgiem dzieci jako stałe, bezpośrednie i ciągłe sprawowanie ogółu obowiązków spoczywających na rodzicach w ramach praw im przysługujących względem dziecka, w celu należytego wykonywania pieczy nad jego osobą i majątkiem - może stanowić przeszkodę w zatrudnieniu rodzica. Przerwanie procesu wychowywania przez śmierć dziecka skutkuje natomiast koniecznością indywidualnej oceny sprawy. Dokonując jej analizy, organ zauważył, że skarżąca wprawdzie urodziła czworo dzieci, niemniej jednak śmierć syna w wieku 2 miesięcy i 10 dni powoduje, że nie można uznać, że wychowała ona czworo dzieci. Zdaniem organu, wraz ze śmiercią dziecka nastąpiło długotrwałe zaprzestanie jego wychowywania, tj. uczestniczenia w procesie stałej, bezpośredniej i ciągłej opieki, rozumianym jako okres liczony od urodzenia do osiągnięcia pełnoletności. A zatem, w sytuacji, gdy wskutek śmierci jednego z dzieci proces wychowania został przedwcześnie przerwany, nie można uznać, że skarżąca wychowała czworo dzieci. Tym samym organ ponownie uznał, iż skarżąca nie spełnia warunku wychowania co najmniej czworga dzieci. Skargę na powyższą decyzję złożyła C. S., wskazując na bardzo trudną sytuację materialną i zdrowotną udokumentowaną w sprawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Rozpoznając powyższą skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie. Wskazując na wstępie na wydany w sprawie wyrok oraz art. 153 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2019 r. 2325 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.), Sąd pierwszej instancji podkreślił, że ponowne rozpoznanie sprawy przez sąd administracyjny ogranicza się do kontroli, czy organy administracji prawidłowo uwzględniły wytyczne zawarte w poprzednim wyroku, a także oceny ewentualnych nowych okoliczności, które zaistniały już po wydaniu wyroku. Te natomiast kwestie, które były już przedmiotem oceny sądu i co do których sąd nie dopatrzył się uchybień w działaniu organu administracji, ponownie oceniane być nie mogą. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, wydając zaskarżone orzeczenie Prezes ZUS nie zastosował się w pełni do wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku z 15 stycznia 2020 r., którymi był związany. I tak organ, wbrew tym wytycznym, ponownie orzekł o odmowie przyznania skarżącej rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego ze względu na nie spełnienie przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym. Podstawą odmowy stała się zatem ta sama przesłanka, co w poprzednio wydanych decyzjach, które zostały uchylone przez Sąd ww. wyrokiem. W kontrolowanej decyzji organ ograniczył się jedynie do powtórzenia stanowiska wyrażonego we wcześniejszych swoich rozstrzygnięciach uznając, że pomimo urodzenia przez skarżącą czworga dzieci, śmierć jednego z nich w wieku 2 miesięcy i 10 dni powoduje zaprzestanie procesu wychowawczego. Powyższe skutkuje zaś brakiem spełnienia warunku wychowania co najmniej czworga dzieci. Tymczasem, jak wskazał Sąd w końcowych motywach wyroku z 15 stycznia 2020 r., skarżąca w niniejszej sprawie spełniła przesłankę wychowania określoną w art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym, gdyż sprawowała osobistą opiekę nad czwórką dzieci w sposób wskazany w art. 2 pkt 9 ustawy przez okres przysługującej jej nad nimi władzy rodzicielskiej. Zadaniem organu było zatem zastosowanie się do wytycznych Sądu i wydanie decyzji przyznającej skarżącej rodzicielskie świadczenie uzupełniające w sytuacji spełnienia przez nią pozostałych przesłanek, o których mowa w art. 3 ustawy. W przypadku bowiem spełnienia przez skarżącą ww. przesłanek organ nie mógł ponownie rozpoznając sprawę odmówić jej przyznania wnioskowanego świadczenia, wobec przesądzenia przez Sąd w wyroku z 15 stycznia 2020 r. spełnienia przez skarżącą przesłanki urodzenia i wychowania co najmniej czworga dzieci. Ponownie rozpoznając sprawę, organ winien zastosować się w pełni do wytycznych wynikających z niniejszego wyroku i wyroku z 15 stycznia 2020 r. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, uznając, że organ dopuścił się mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia art. 153 P.p.s.a., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a. orzekł, jak na wstępie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył Prezes ZUS, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, a to art. 3 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 2 pkt 9 i art. 3 ust. 5 pkt 2 ustawy z 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym (Dz. U. z 2019 r. poz. 303 ) poprzez przyjęcie, iż przesłanka wychowania zostaje spełniona, jeżeli matka sprawowała opiekę nad dzieckiem w sposób określony w art. 2 pkt 9 przez okres przysługującej jej nad nim władzy rodzicielskiej, a zatem śmierć dziecka przed 18 tym rokiem życia nie wypełnia przesłanki z art. 3 ust. 5 pkt 2 ww. ustawy dotyczącej długotrwałego zaprzestania wykonywania władzy rodzicielskiej. Wskazując na powyższy zarzut, organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie w całości skargi, ewentualnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Organ oświadczył, że zrzeka się rozprawy i wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podkreślono, że wychowanie przez skarżącą jednego z czworga dzieci przez zaledwie dwa miesiące nie mogło realnie wpłynąć na rezygnację lub niepodjęcie przez nią zatrudnienia. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie wyjaśnić należy, iż przedmiotowa sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 i 3 P.p.s.a., gdyż pełnomocnik strony wnoszącej skargę kasacyjną – w oparciu o art. 176 § 2 P.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 P.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Oceniając niniejszą skargę kasacyjną w powyższych granicach, zauważyć przede wszystkim należało, że postawiony w niej zarzut abstrahuje od podstawy prawnej uchylenia przez Sąd pierwszej instancji zaskarżonej decyzji, a mianowicie dopuszczenia się przez organ mającego istotny wpływ na wynik sprawy naruszenia art. 153 P.p.s.a. Co równie istotne, podstawa ta nie została wymieniona wśród podstaw kasacyjnych, podobnie jak organ zupełnie zignorował fakt, że w sprawie zapadł prawomocny wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 stycznia 2020 r. (sygn. akt VIII SA/Wa 786/19), do którego oceny prawnej odwoływał się Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu. Tymczasem zgodnie z art. 153 P.p.s.a. "[o]cena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie". Przepis ten, mając charakter bezwzględnie obowiązujący, wywiera skutki w dwóch płaszczyznach, mianowicie ani organ administracji publicznej, ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej we wcześniejszym orzeczeniu. Zasadniczym kryterium legalności decyzji (postanowienia) wydanej w postępowaniu ponowionym wskutek wyroku sądu administracyjnego jest więc zastosowanie się do wyrażonej przez ten sąd oceny prawnej oraz podporządkowanie się wytycznym co do dalszego postępowania (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2015 r. sygn. akt I OSK 2191/15, 7 września 2018 r. sygn. akt II OSK 2204/158, 13 lutego 2019 r. sygn. akt I OSK 887/17 i 2 marca 2021 r. sygn. akt III FSK 2414/21 – orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem internetowym: orzeczenia.nsa.gov.pl). Powyższe oznacza zatem, że zarówno Sąd pierwszej instancji jak i Naczelny Sąd Administracyjny, rozpoznający niniejszą skargę kasacyjną, nie mogły dokonać odmiennej wykładni i oceny przepisów ustawy z 31 stycznia 2019 r. o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym niż ta, która została zaprezentowana w prawomocnym wyroku z 15 stycznia 2020 r. Skoro zatem, jak słusznie zauważył Sąd pierwszej instancji, w ww. wyroku została przesądzona kwestia spełnienia przez skarżącą przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 15 stycznia 2020 r., to jest ona wiążąca w sprawie na obecnym etapie postępowania tak dla organu jak i sądów administracyjnych. Kwestionowanie jej wprost ("... poprzez przyjęcie, iż przesłanka wychowania zostaje spełniona...") w niniejszej skardze kasacyjnej pozostaje spóźnione. Organ powinien był kwestionować wcześniejszy wyrok. Jego prawomocność skutkuje niemożnością odmiennej oceny warunku nabycia prawa do świadczenia uzupełniającego przez skarżącą. W konsekwencji tego, podniesiony zarzut okazał się być chybiony. W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.