III OSK 4071/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz Sędziowie: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) Protokolant asystent sędziego Adam Płusa po rozpoznaniu w dniu 9 maja 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Województwa P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z dnia 28 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Bk 263/20 w sprawie ze skargi E. S. na uchwałę Zarządu Województwa P. z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odwołania dyrektora oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku wyrokiem z dnia 28 sierpnia 2020 r. sygn. akt II SA/Bk 263/20, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. S. na uchwałę Zarządu Województwa P. z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie odwołania dyrektora, stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały (pkt 1) oraz zasądził od Zarządu Województwa P. na rzecz skarżącej E. S. kwotę 697 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 2). Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Zarząd Województwa P. uchwałą z dnia [...] stycznia 2020 r., na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2019 r. poz. 1148 ze zm., zwana dalej: "ustawa Prawo oświatowe") w zw. z art. 41 ust. 2 pkt 6 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (Dz. U. z 2019 r. poz. 512 ze zm.) odwołał z dniem 31 stycznia 2020 r., bez wypowiedzenia, E. S. (dalej: "skarżąca") ze stanowiska dyrektora Centrum Edukacji Nauczycieli w [...]. W uzasadnieniu uchwały organ wskazał, że odwołanie spowodowane jest niewłaściwymi metodami zarządzania placówką przez dyrektor E. S. Wynikają one z treści anonimu z dnia [...].12.2019 r., gdzie wymieniono: przyczynienie się skarżącej do odejścia z pracy wielu cenionych pracowników, zmuszanie pracowników do podpisywania pozytywnych opinii o skarżącej kierowanych do jej przełożonych, nieprzestrzeganie 7-dniowego harmonogramu pracy nauczycieli konsultantów, wymuszenie złożenia wypowiedzenia z pracy przez kadrową, brak obiektywizmu przy sporządzaniu ocen dorobku zawodowego nauczycieli. Na skutek wielu skarg pracowników zarzucających stosowanie mobbingu przez dyrektorkę, przeprowadzono, w Centrum Edukacji Nauczycieli, doraźny audyt w terminie 29.07.2019 r. - 14.08.2019 r. W jego wyniku stwierdzono, że skarżąca nie zapewniała właściwej obsady kadrowej na wolnych stanowiskach pedagogicznych w latach 2017-2019, wykorzystywała pojazd służbowy niezgodnie z wystawioną delegacją, korzystała z drogich usług hotelowych (350 zł za dobę) zamiast wyszukać tańszych ofert. Tym samym wykazywała brak dbałości o gospodarowanie środkami finansowymi jednostki. Nie podejmowała działań w zakresie szkoleń i kursów dla nauczycieli i pomimo ich monitów udzielała błędnych informacji. Nadto, stosując nieetyczne metody, doprowadziła do wypowiedzenia umowy o pracę przez specjalistkę do spraw administracyjnych. Organ zarzucił też skarżącej zachęcanie nauczycieli, w kwietniu 2019 r., do udziału w strajku organizowanym przez ZNP. Organ stwierdził też, że E. S. nie wykazuje woli kontaktowania się z przełożonym, opuszczała placówkę bez zgody przełożonego (przykładem nieobecność w dniu 5.08.2019 r. za co otrzymała upomnienie). Zdaniem organu, z przyczyn etycznych jak i rażącej niekompetencji w wykonywaniu obowiązków, należało odwołać skarżącą ze stanowiska dyrektora w trybie art. 66 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe, po wcześniejszym zasięgnięciu opinii Kuratora Oświaty. Na powyższą uchwałę skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości stanowisko zawarte w uzasadnieniu uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w powołanym wyżej wyroku uznał, że skarga była zasadna i zasługiwała na uwzględnienie. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że przepisem prawa materialnego o podstawowym znaczeniu dla niniejszej sprawy jest art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe, który stanowi, że organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził, że przepis art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe wprowadza nadzwyczajny tryb odwołania osoby, której powierzono stanowisko kierownicze (dyrektora szkoły lub innej placówki) i stanowi wyjątek od zasady stabilności stosunku zatrudnienia, w związku z czym jego wykładnia rozszerzająca jest niedopuszczalna. Przepis ten przewiduje możliwość odwołania dyrektora z funkcji kierowniczej przez właściwy organ, nie podając żadnych kryteriów oceny "szczególnie uzasadnionego przypadku". Użycie przez ustawodawcę kwalifikatora "szczególnie" oznacza zawężenie zastosowania przedmiotowej regulacji do sytuacji zupełnie wyjątkowych, nadzwyczajnych i nagłych, kiedy organ prowadzący ma prawo ocenić, że dalsze kierowanie placówką oświatową stanowi istotne zagrożenie dla funkcjonowania tej jednostki lub z jakichkolwiek innych, obiektywnie ważnych przyczyn jest nie do przyjęcia. Pojęcie "szczególnie uzasadniony przypadek" oznaczać może albo nagłe zdarzenie powodujące konieczność niezwłocznego przerwania czynności dyrektora albo naruszenie prawa przez dyrektora czy inne jego zachowania (nawet niezawinione), które muszą być na tyle istotne, że mogą prowadzić do destabilizacji działalności placówki oświatowej lub zagrażać interesowi publicznemu. W świetle utrwalonego już w tym względzie orzecznictwa sądowoadministracyjnego, szczególnie uzasadnione przypadki to takie, które powodują, że nie można czekać z odwołaniem dyrektora, lecz decyzja o pozbawieniu dyrektora funkcji kierowniczej musi być podjęta natychmiast. (tak NSA w wyrokach z dnia 31 stycznia 2017 r. sygn.. akt I OSK 2330/16 i z 25 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 2018/10, oba dostępne w CBOSA). Sąd I instancji stwierdził, że w niniejszej sprawie, należy zgodzić się z pełnomocnikiem skarżącej, że organ, wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi, nie wykazał, aby w niniejszej sprawie w wyniku działań podejmowanych przez skarżącą, zostały spełnione przesłanki uzasadniające odwołanie jej z funkcji dyrektora bez wypowiedzenia w czasie roku szkolnego. W uzasadnieniu uchwały organ nie dokonał przekonywującego omówienia powodów odwołania w aspekcie przesłanki o której mowa w art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe. W ocenie Sądu wszystkie zarzuty, jakie zostały postawione przez organ prowadzący w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały dotyczyły negatywnej oceny pracy Skarżącej, negatywnej oceny wykonywanych przez nią zadań oraz nieetycznego, nagannego odnoszenia się do współpracowników. Przyjmując nawet, że są one zgodne z rzeczywistością, to nie uzasadniają odwołania z zajmowanego stanowisko bez wypowiedzenia na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe. Organ nie wykazał jednak, że zaistniała sytuacja wyjątkowa, nadzwyczajna, nagła, powodująca u niego przekonanie, że dalsze kierowanie placówką stanowi istotne zagrożenie dla jej funkcjonowania. Podnoszone nieprawidłowości nie miały charakteru nagłego. Organ posiadał o nich wiedzę na wiele miesięcy przed podjęciem zaskarżonej uchwały. I tak: anonim donoszący o złym zarządzaniu placówką dotarł do organu [...].12.2019 r., negatywne wyniki audytu znane były w miesiącu sierpniu 2019 r., natomiast jeszcze wcześniej były zgłaszane liczne ustne skargi przez pracowników. Konkludując Sąd I instancji doszedł do wniosku, że w niniejszej sprawie nie wykazano takiego rodzaju uchybień w wykonywaniu zadań przez skarżącą, które wymagałyby natychmiastowego przerwania wykonywania przez nią funkcji dyrektora. W ocenie Sądu, nie było podstaw do zastosowania trybu nadzwyczajnego odwołania skarżącej ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. Okoliczności, na które powołuje się organ, mogły co najwyżej stanowić przyczynę odwołania dyrektora w normalnym trybie tj. za wypowiedzeniem. W niniejszej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku, działając na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., zwana dalej: "p.p.s.a."), orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. Rozstrzygnięcie o kosztach zapadło w pkt 2 sentencji na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 powyższej ustawy oraz § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Zarząd Województwa P., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu: I. naruszenie przepisów prawa materialnego: - art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wskazane w zaskarżonej uchwale Zarządu Województwa P. z dnia [...] stycznia 2020 r. przyczyny odwołania ze stanowiska dyrektora nie stanowiły na tyle istotnych naruszeń prawa, które można by zakwalifikować jako "szczególnie uzasadnione przypadki" oraz na nieuprawnionym zawężeniu stosowania tego przepisu do sytuacji nagłych, z pominięciem innych ważnych przyczyn będących podstawą do odwołania dyrektora; II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: - art. 147 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie zaskarżonego wyroku z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz bezzasadne uznanie, że w niniejszej sprawie zostało naruszone prawo, co skutkowało uwzględnieniem skargi na uchwałę, w sytuacji, gdy Sąd I instancji powinien oddalić skargę; - art. 133 § 1 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nie wykonanie przez Sąd I instancji w sposób właściwy obowiązku kontroli zaskarżonej uchwały oraz argumentacji podniesionej w jej uzasadnieniu, co spowodowało uwzględnieniem skargi w całości, bez własnej, dogłębnej analizy stanu faktycznego i odpowiedzi organu na zarzuty przedstawione we wniesionej skardze, przez Sąd, a motywy zawarte w uzasadnieniu wyroku nie wskazują na klarowne przyczyny stwierdzenia nieważności skarżonej uchwały. Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał orzeczenie, zasądzenie kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną E. S. wniosła o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Jako bezpodstawny ocenić należy zarzut naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo oświatowe poprzez jego błędną wykładnię. Otóż w przypadku zarzutu błędnej wykładni należy wykazać, jaką interpretację (rozumienie) przepisu przyjął sąd w zaskarżonym orzeczeniu, a jaka jest, zdaniem kasatora, prawidłowa. Autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091). Tymczasem ani w podniesionym zarzucie, ani w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazano na czym polegała błędna wykładnia art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawa oświatowego oraz jaka powinna być poprawna jego interpretacja zdaniem strony skarżącej kasacyjnie. Dokonując analizy treści podniesionego zarzutu oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej stwierdzić należy, że wbrew powołanej podstawie kasacyjnej, nie chodzi tu o błędną wykładnię tego przepisu, lecz o jego niewłaściwe zastosowanie. Strona skarżąca kasacyjnie kwestionuje bowiem zakwalifikowanie (przyjęcie), że "przyczyny odwołania ze stanowiska dyrektora nie stanowiły na tyle istotnych naruszeń prawa, które można by zakwalifikować jako "szczególnie uzasadnione przypadki" oraz na nieuprawnionym zawężeniu stosowania tego przepisu do sytuacji nagłych, z pominięciem innych ważnych przyczyn będących podstawą do odwołania dyrektora". Dlatego w tym kontekście zarzut błędnej wykładni art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawa oświatowego ocenić należy za chybiony. Ubocznie jedynie wskazać należy, że tryb powoływania i odwoływania dyrektora szkoły lub innej placówki oświatowej regulują przepisy Prawa oświatowego. W art. 66 ust. 1 przywołanej ustawy przewidziano, że organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce, odwołuje nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w razie zaistnienia przesłanek wymienionych w punkcie 1 lit. a-c. Nadto - stosownie do punktu 2 przywołanego przepisu art. 66 ust. 1 - organ "może odwołać" osobę ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty (z wyjątkami dotyczącymi szkół i placówek artystycznych oraz placówek zapewniających opiekę i wychowanie uczniom w okresie pobierania nauki poza miejscem stałego zamieszkania). Orzecznictwo sądowoadministracyjne wypracowało jednolite stanowisko odnośnie do rozumienia pojęcia "szczególnie uzasadnionego przypadku" z art. 66 ust. 1 pkt 2. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 1059/21 wskazał, że "szczególnie uzasadniony przypadek" może dotyczyć tylko sytuacji zupełnie wyjątkowych, nadzwyczajnych i nagłych, kiedy organ uprawniony do wydania zarządzenia w sprawie odwołania ma prawo ocenić, czy dalsze pełnienie funkcji kierowniczej w szkole lub placówce oświatowej stanowi istotne zagrożenie dla funkcjonowania tych jednostek lub z jakichkolwiek innych, obiektywnie ważnych przyczyn jest nie do przyjęcia. Przypadki szczególnie uzasadnione, o jakich mowa w przepisie art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy, to nie są to przypadki, które w subiektywnym odczuciu organu prowadzącego mają charakter szczególny, tylko takie, które obiektywnie powodują destabilizację placówki pod względem dydaktycznym, wychowawczym, czy oświatowym, a jedyną możliwością zapobiegnięcia takiej sytuacji jest odwołanie dyrektora w trakcie roku szkolnego. (wyrok NSA z dnia 23 marca 2022 r., sygn. akt III OSK 2784/21. Pojęcie "szczególnie uzasadnionych przypadków" na tle art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z 2016 r. Prawo oświatowe, powinno być rozumiane wąsko. Szczególnie uzasadnione przypadki oznaczają tylko takie sytuacje, w których nie jest możliwe pełnienie przez nauczyciela funkcji kierowniczej i zachodzi konieczność natychmiastowego przerwania wykonywania funkcji dyrektora z uwagi na zagrożenie dla interesu publicznego i dalszego funkcjonowania szkoły. Zagrożenie to musi być przy tym na tyle istotne, iż nie pozwala na dalsze wykonywanie obowiązków przez daną osobę. Podstawą odwołania dyrektora określoną w tym przepisie nie mogą być przypadki zwyczajne, typowe - bazujące na negatywnej ocenie pracy czy wykonania bieżących zadań nauczyciela - dyrektora szkoły. Stwierdzone zaniedbania w zakresie gospodarki finansowej szkoły, czy organizacji jej pracy nie stanowią szczególnie uzasadnionych powodów odwołania osoby z funkcji dyrektora szkoły w tym trybie. (wyrok NSA z dnia 9 września 2021 r., sygn. akt III OSK 2403/21. Odnosząc się do zarzutów naruszania przepisów postępowania, to uznać należy je za bezzasadne. I tak przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. mógłby zostać naruszony, gdyby Sąd I instancji na przykład przesłuchał świadków lub oparł swe rozstrzygnięcie na materiale innym niż ten, który zawarty jest w aktach sprawy. Tymczasem podstawą orzekania przez Sąd I instancji w niniejszej sprawie był materiał dowodowy zgromadzony i przedstawiony przez organ administracyjny w ramach przedmiotowego postępowania. Nie można zatem zarzucić Sądowi I instancji, że orzekł w sposób oderwany od materiału dowodowego zawartego w aktach sprawy i ustaleń dokonanych w zaskarżonym akcie administracyjnym. Nadto przepis art. 133 § 1 p.p.s.a. nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza jedynie zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w tych aktach oraz powinność uwzględnienia przez sąd stanu faktycznego istniejącego w momencie wydania kontrolowanych decyzji. Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy, od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem jego odmiennej oceny. Okoliczność, że ocena materiału dowodowego przedstawiona przez Sąd I instancji nie odpowiada oczekiwaniom skarżącego kasacyjnie, nie daje podstawy do uwzględnienia zarzutu naruszenia w/w przepisu Uzasadnieniu zaskarżonego wyroku także nie można zarzucić, że nie realizuje ono niezbędnych elementów uzasadnienia określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu. Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. Pamiętać bowiem należy, że usprawiedliwiony będzie zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. tylko wówczas, gdy pomiędzy tym uchybieniem a wynikiem postępowania sądowoadministracyjnego będzie istniał potencjalny związek przyczynowy. Do sytuacji, w której wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić usprawiedliwioną podstawę skargi kasacyjnej, należy zaliczyć tę, gdy to uzasadnienie nie pozwala na kontrolę kasacyjną orzeczenia. Dzieje się tak wówczas, gdy nie ma możliwości jednoznacznej rekonstrukcji podstawy rozstrzygnięcia (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lutego 2009 r. I OSK 487/08). Co więcej Sąd ma obowiązek zwięzłego przedstawienia stanu sprawy, co obejmuje nie tylko przytoczenie ustaleń dokonanych przez organ administracji publicznej, ale także ich ocenę pod względem zgodności z prawem. Tymczasem te wszystkie elementy znajdują się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, a uzasadnienie części prawnej wyroku jest wystarczające dla uzyskania informacji o przesłankach rozstrzygnięcia. Fakt, że strona skarżąca kasacyjnie nie zgadza się z argumentacją Sądu I instancji zaprezentowaną w uzasadnieniu, nie została nią przekonana, a wręcz uważa ją za błędną nie oznacza jeszcze naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.