III OSK 4038/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak Sędziowie Sędzia NSA Rafał Stasikowski (spr.) Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski po rozpoznaniu w dniu 13 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta Jaworzno od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 7 września 2020 r., sygn. akt III SA/Gl 442/20 w sprawie ze skargi A.T. na akt Prezydenta Miasta Jaworzno z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] w przedmiocie przyznania wynagrodzenia za czynności kuratorskie w postępowaniu administracyjnym 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Prezydenta Miasta Jaworzno na rzecz A. T. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 7 września 2020 r., sygn. akt III SA/Gl 442/20, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, po rozpoznaniu skargi A. T. na akt Prezydenta Miasta Jaworzno z [...] listopada 2018 r., nr [...] , w przedmiocie przyznania wynagrodzenia za czynności kuratorskie w postępowaniu administracyjnym: 1. uchylił zaskarżony akt; 2. zasądził od Prezydenta Miasta Jaworzno na rzecz skarżącej kwotę 597 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z 6 listopada 2018 r. skarżąca zwróciła się do Prezydenta Miasta Jaworzna o zasądzenie wynagrodzenia na jej rzecz z tytułu ustanowienia i realizacji czynności kuratora dla nieznanego z miejsca pobytu – M. B. w kwocie 590,40 zł. W uzasadnieniu wskazała, że Sąd Rejonowy w J. w sprawie o sygn. akt [...] w dniu [...] grudnia 2015 r. wydał postanowienie o ustanowieniu jej kuratorem dla nieobecnego w toku postępowania administracyjnego o wymeldowanie. W toku postępowania o wymeldowanie podjęła szereg czynności zmierzających do ustalenia miejsca pobytu. Określając wysokość wynagrodzenia powołała się m.in. na art. 34 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: "k.p.a.") oraz przepisy rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 13 listopada 2013 r. w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej (Dz. U. z 2013 r. poz. 1476 ze zm.). Oświadczyła także, że jako adwokat prowadzi jednoosobową działalność gospodarczą, tj. kancelarię adwokacką i jest podatnikiem obowiązanym do rozliczenia podatku od towarów i usług, którego stawka wynosi 23% - stąd wnioskowana kwota 590,40 zł. W odpowiedzi na powyższy wniosek Prezydent Miasta Jaworzna aktem wydanym w dniu [...] listopada 2018 r. odmówił przyznania wynagrodzenia za sprawowanie funkcji kuratora dla osoby nieznanej z miejsca pobytu w sprawie o wymeldowanie z pobytu stałego, informując że brak jest podstaw do przyznania wynagrodzenia. Pismem z dnia 20 grudnia 2018 r. skarżąca złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach na ww. akt, zarzucając mu naruszenie: 1) przepisów rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 13 listopada 2013 r. w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej; 2) art. 263 § 2 w zw. z art. 34 § 1 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji RP; 3) art. 7, 8, 9, 11 i 77 § 1 k.p.a. Odpowiadając na skargę organ podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonym akcie, wskazując m.in. że skarżąca w sprawie występowała nie jako pełnomocnik ustanowiony przez stronę, ale jako kurator procesowy ustanowiony przez Sąd Rejonowy w konkretnej sprawie. Wyjaśnił także, że w przypadku kuratora ustanowionego w trybie art. 34 § 1 k.p.a. funkcja i czynności, dla których został ustanowiony, wykonywane są przez niego przed organem administracji (nie zaś przed organem wymiaru sprawiedliwości), są więc całkowicie oderwane od ewentualnie prowadzonej przez niego działalności gospodarczej. Stąd ustalenie wynagrodzenia na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie i § 1 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 13 listopada 2013 r. w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej - względnie na podstawie § 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 5 listopada 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz § 1 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 listopada 2013 r. w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej (zgodnie z § 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 9 marca 2018 r. w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych w sprawie cywilnej Dz. U. z 2018 r. poz. 536 - na które powołuje się skarżąca) - nie znajduje żadnego uzasadnienia. Wyrokiem z 29 maja 2019 r., sygn. akt III SA/Gl 411/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uchylił zaskarżony akt i zasadził na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania sądowego. Co do sposobu określania wysokości wynagrodzenia kuratora dla osoby nieobecnej, nieznanej z miejsca pobytu, Sąd ten podzielił pogląd wyrażony w wyroku NSA z 19 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 278/12, z uwzględnieniem zmian przepisów, które miały miejsce po jego wydaniu. Wyrokiem z 10 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2678/19, Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej organu, uchyli powyższy wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania. Jednocześnie odstąpił od zasądzenia od skarżącej na rzecz Prezydenta Miasta Jaworzna zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości. Sąd ten uznał, iż błędy i nieścisłości zawarte w uzasadnieniu wyroku, a dotyczące przedstawienia stanu sprawy, tj. zarówno okoliczności faktycznych sprawy jak i granic sprawy powodują, że uzasadnienie wyroku nie spełniło wymogów określonych w art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; zwanej dalej: "p.p.s.a."), a tym samym zarzut dotyczący naruszenia tego przepisu uznał za w pełni zasadny. Zwrócił nadto uwagę, że z uzasadnienia wyroku sądu (ani akt) nie wynika, aby sąd przed rozpoznaniem skargi sprawdzał, czy skarga została wniesiona z zachowaniem trybu i terminu wynikającego z przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Ponownie rozpoznając sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach na wstępie stwierdził, iż skarga została wniesiona z zachowaniem ustawowego terminu, zgodnie z art. 53 § 1 p.p.s.a. Wskazał, że organ, rozstrzygając wniosek kuratora o przyznanie wynagrodzenia, wydaje akt z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W przedmiocie tym nie wydaje się decyzji, ani postanowienia, co trafnie stwierdziła także skarżąca, a co potwierdza m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 grudnia 2013 r. sygn. akt I OSK 2636/12. Pismo Prezydenta Miasta Jaworzno z [...] listopada 2018 r., będące aktem o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a, zostało doręczone skarżącej w dniu 21 listopada 2018 r. Skargę za pośrednictwem organu skarżąca wniosła 20 grudnia 2018 r., a więc w ostatnim dniu terminu (w uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji błędnie podał 2019 r. zamiast 2018 r. jako rok wydania zaskarżonego pisma, jego doręczenia stronie oraz rok wniesienia skargi). Przechodząc do meritum sprawy Sąd ten zauważył, że kwestia czy kuratorowi ustanowionemu dla strony postępowania administracyjnego przysługuje z tytułu pełnionej przez niego funkcji wynagrodzenie nie budzi już wątpliwości w judykaturze, czego wyrazem są: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 grudnia 2013 r., sygn. akt I OSK 2748/12 i uchwała Sądu Najwyższego z 9 lutego 1989 r., sygn. akt III CZP 117/88 (OSNC z 1990 r. nr 1, poz. 11). Zgodnie z powołaną uchwałą wyznaczenie przez sąd przedstawiciela dla nieobecnej strony postępowania administracyjnego na wniosek organu zgłoszony na podstawie art. 34 § 1 k.p.a. następuje na podstawie art. 184 ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz. U. z 2019 r., poz. 2086 ze zm.; zwanej dalej "k.r.o."), zaś wynagrodzenie takiego przedstawiciela należy do kosztów postępowania administracyjnego. W uchwale tej stwierdzono również, że kurator wyznaczony przez sąd na podstawie art. 184 § 1 k.r.o. do zastępowania strony w postępowaniu administracyjnym nie jest kuratorem prawa materialnego. Jest on kuratorem w danym postępowaniu. O charakterze kuratora decyduje cel ustanowienia, nie zaś jego podstawa prawna. Zatem wynagrodzenie za sprawowanie kurateli przez przedstawiciela strony postępowania administracyjnego, ze względu na jej charakter, jest ściśle związane z konkretnym postępowaniem administracyjnym. Zdaniem Sądu pierwszej instancji poza sporem pozostaje także fakt, że w obowiązujących przepisach k.p.a., jak też przepisach szczególnych, brak jest regulacji określających wprost wysokość tego wynagrodzenia i tryb jego przyznawania. Mając na uwadze, że w demokratycznym państwie prawnym jednostka nie może ponosić konsekwencji ewidentnych błędów i zaniedbań prawodawcy, przyjąć należy, że koniecznym jest odszukanie w systemie prawa przepisów, których zastosowanie w drodze analogii pozwoliłoby na wypełnienie zaistniałej luki prawnej, nieuzupełnionej przez ustawodawcę. Takimi przepisami, w ocenie sądu, mogą być przepisy odpowiedniego rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości wydane w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej, z uwzględnieniem stawek minimalnych przewidzianych przepisami określającymi opłaty za czynności adwokackie, a w przypadku gdy kuratorem jest radca prawny, przepisami określającymi opłaty za czynności radców prawnych, których to stawek owo wynagrodzenie nie może przekraczać. W rozpoznawanej sprawie może to dotyczyć rozporządzenia z 13 listopada 2013 r. lub 9 marca 2018 r. Do organu należy ustalenie, biorąc pod uwagę § 3 rozporządzenia z 2018 r., które przepisy będą miały zastosowanie. Sąd ten podzielił pogląd wyrażony m. in. w wyroku WSA w Gliwicach z 6 grudnia 2012 r., sygn. akt IV SA/Gl 200/12, zgodne z którym wysokość wynagrodzenia winna uwzględniać między innymi nakład pracy i poniesione wydatki. W przedmiotowej sprawie skarżąca we wniosku zawarła informacje na temat wykonanych przez nią czynności. O części z nich, np. udziale w oględzinach, organ powinien wiedzieć z urzędu, gdyż dokumenty powinny znajdować się w aktach sprawy administracyjnej. Negując jednak samą zasadę, tj. podstawę do przyznania kuratorowi wynagrodzenia, nie rozważył kwestii wysokości ewentualnego wynagrodzenia. Wobec powyższego Sąd pierwszej instancji uchylił zaskarżony akt na podstawie art. 146 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 a i c p.p.s.a., jako podjęty z naruszeniem przepisu art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. oraz w związku niezastosowaniem przepisów materialnych regulujących zasady i wysokość wynagrodzenia kuratora w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. O kosztach orzekł na podstawie art. 200 i 205 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1800 ze zm.). Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ reprezentowany przez radcę prawnego, zaskarżając wyrok w całości. Wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi, względnie przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji. Nadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania oraz zrzekł się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił: I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 34 § 1 k.p.a. w zw. z art. 184 k.r.o. i rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z 13 listopada 2013 r. oraz rozporządzeniem Ministra Sprawiedliwości z 9 marca 2018 r. poprzez ich błędną wykładnię, tj. pomimo uznania przez WSA w Gliwicach, że wysokość wynagrodzenia za sprawowanie kurateli ani zasady i tryb jego przyznawania nie zostały unormowane w przepisach k.p.a. ani w przepisach szczególnych oraz uznania, że przepisy k.p.a. nie stanowią wprost o tym, że wynagrodzenie przysługuje przedstawicielowi za konkretne czynności – w drodze tzw. analogii, tj. w celu uzupełnienia luki prawnej, nakazał stosować przepisy ww. rozporządzeń Ministra Sprawiedliwości, pomimo że: - przepisy "niniejszego" rozporządzenia mają zastosowanie do opłat za czynności adwokackie i radców prawnych przed organami wymiaru sprawiedliwości – zaś skarżąca działała jako kurator/przedstawiciel dla osoby nieobecnej w postępowaniu administracyjnym, a nie przedstawiciel wykonujący czynności adwokackie; - ww. rozporządzenie dotyczy kuratorów procesowych, a nie kuratorów ustanowionych w postępowaniu administracyjnym. Powyższe uchybienia ostatecznie doprowadziły do uchylenia aktu Prezydenta Miasta Jaworzna. II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na: 1) naruszeniu art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a., poprzez błędną ocenę zebranego w sprawie materiału, tj. błędne przyjęcie, że przedmiotem kontroli sądu w niniejszej sprawie jest akt - pismo Prezydenta Miasta Jaworzna z [...] listopada 2019 r., doręczone stronie przeciwnej 21 listopada 2019 r. - podczas gdy przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie jest akt pismo Prezydenta Miasta Jaworzna z [...] listopada 2018 r., doręczone stronie przeciwnej 21 listopada 2018 r. - czym naruszono zasadę kontroli wszystkich aktów lub czynności wydanych lub podjętych w granicach sprawy, której dotyczy skarga i co w konsekwencji uniemożliwia zbadanie słuszności stanowiska WSA w Gliwicach i zgodności z prawem wydanego orzeczenia; 2) naruszeniu przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżanego wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach i jej należytego uzasadnienia; 3) naruszenie przepisów art. 146 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. poprzez uznanie, iż akt Prezydenta Miasta Jaworzna został wydany z naruszeniem przepisów z art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a., a co za tym idzie niezasadne uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego aktu - w sytuacji, gdy nie zachodziły podstawy do uchylenia aktu, bowiem nie doszło do naruszenia prawa a organ w oparciu o zasady postępowania administracyjnego, w tym zasadę praworządności, kompleksowo rozpoznał sprawę i uzasadnił swoje stanowisko. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ odniósł się do powyższych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżąca wniosła o jej oddalenie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do zbadania zarzutów kasacyjnych. Skarga kasacyjna jest bezzasadna. Skarżący kasacyjnie zarzucił zaskarżonemu orzeczeniu naruszenie, zarówno przepisów prawa materialnego, jak też przepisów postępowania. W takiej sytuacji, co do zasady, jako pierwsze podlegają rozpatrzeniu zarzuty naruszenia przepisów postępowania, gdyż weryfikacja prawidłowości wykładni lub zastosowania przepisów prawa materialnego, dokonanej przez Sąd pierwszej instancji, jest możliwa jedynie w przypadku stwierdzenia braku uchybień natury procesowej, mogących mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Zarzut pierwszy oparty na podstawie z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. jest nieuzasadniony. Z treści sentencji zaskarżonego wyroku wynika, iż przedmiotem kontroli i orzekania był akt Prezydenta Miasta Jaworzno z dnia [...] listopada 2018 r., nr [...] . Brak jest więc wątpliwości, iż wskazanie w uzasadnieniu wyroku, które co należy podkreślić ma charakter wtórny względem samego wyroku, iż przedmiotem kontroli jest akt z [...] listopada 2019 r. należy rozpatrywać wyłącznie w kategoriach oczywistej omyłki pisarskiej. Sama treść uzasadnienia nie pozostawia także najmniejszych wątpliwości, iż przedmiotem kontroli Sądu pierwszej instancji był akt wydany przez Prezydenta Miasta Jaworzno w dniu [...] listopada 2018 r. Sąd ten odnosi się bowiem w nim do treści właśnie tego aktu. Zarzut naruszenia przepisu art. 134 § 1 p.p.s.a. nie mógł okazać się skuteczny, gdyż z jego treści oraz uzasadnienia skargi kasacyjnej nie sposób wywieść w jaki sposób miałoby dojść do naruszenia tego przepisu przez Sąd pierwszej instancji. Z tych względów zarzut ten nie mógł okazać się skuteczny. Zarzut naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. przez brak wskazania w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku podstawy prawnej rozstrzygnięcia WSA w Gliwicach i jej należytego uzasadnienia, nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie spełnia jednego z ustawowych, wymienionych w jego treści warunków. Wyrok sądu pierwszej instancji nie będzie tym samym poddawał się kontroli sądowoadministracyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki NSA z dnia 15 czerwca 2010 r., II OSK 986/09; z dnia 12 marca 2015 r., I OSK 2338/13, publik. CBOSA). Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Z wywodów Sądu wynika, dlaczego w jego ocenie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze. Sąd pierwszej instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia. Przy ocenie podstawy prawnej orzekania należy mieć na uwadze to, iż podstawa prawna określona została w drodze analogii. Istotne jest także to, iż organ nie poczynił w sprawie koniecznych ustaleń faktycznych, które pozwalałby na niewątpliwe ustalenie, czy podstawą prawną orzekania ma być odpowiednio rozporządzenie z 13.11 2013 r. albo z 9.3.2018 r. Ministra Sprawiedliwości wydane w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej. Z rozważań Sądu pierwszej instancji wynika jednak jakie akty normatywne mają znaleźć w sprawie zastosowanie oraz motywy ich zastosowania w sprawie w drodze analogii. Polemika z ustaleniami Sądu pierwszej instancji w tym zakresie nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia powołanego przepisu. Tym samym zarzut w zakresie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należało uznać za niezasadny. Zarzut trzeci naruszenia przepisów art. 146 § 1 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i "c" p.p.s.a. w związku z art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a. przez uznanie, iż akt Prezydenta Miasta Jaworzna został wydany z naruszeniem przepisów z art. 7, 77 i 107 § 3 k.p.a., a co za tym idzie niezasadne uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonego aktu - w sytuacji, gdy nie zachodziły podstawy do uchylenia aktu, bowiem nie doszło do naruszenia prawa, a organ w oparciu o zasady postępowania administracyjnego, w tym zasadę praworządności, kompleksowo rozpoznał sprawę i uzasadnił swoje stanowisko, jest nieuzasadniony. Autor skargi kasacyjnej stoi tym samym na stanowisku, iż nie doszło do naruszenia przepisów wskazanych w zarzucie, a organ kompleksowo rozpoznał sprawę uzasadnił swoje stanowisko. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzut ten jest bezzasadny z dwóch względów. Po pierwsze należy pamiętać, że skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem odwoławczym wnoszonym w konkretnej sprawie, co obliguje kasatora do powiązania zarzutu naruszenia wskazanej normy generalno-abstrakcyjnej z konkretnym działaniem bądź zaniechaniem sądu pierwszej instancji w danej sprawie. Oznacza to, że w skardze kasacyjnej winny być sprecyzowane zarzuty kasacyjne w taki sposób, by możliwe było odniesienie się przez ich treść do zaskarżonego orzeczenia. Tym samym nieskuteczne okazać się muszą zarzuty abstrakcyjne, z których nie sposób wywieść jakie konkretnie działanie sądu naruszyło dany przepis. Przypadek taki zachodzi w rozpoznawanej sprawie, gdyż autor skargi kasacyjnej uważa uchylenie poddanego kontroli aktu za nieuzasadnione, w sytuacji gdy nie zachodziły podstawy do uchylenia aktu, bowiem nie doszło do naruszenia prawa. Nie wskazuje jednak jaki konkretnie przepis prawa nie została jego zdaniem naruszony przez organ, a którego naruszenia dopatrzył się błędnie Sąd pierwszej instancji. Nie wyjaśnił również dlaczego uważa, że nie doszło do naruszenia każdego ze wskazanych przepisów przez organ, a tym samym z jakiego powodu stanowisko Sądu pierwszej instancji jest błędne. Autor skargi kasacyjnej nie podjął tym samym próby powiązania naruszenia zarzuconej normy generalno-abstrakcyjnej z konkretnym działaniem lub zaniechaniem Sądu pierwszej instancji. Podobne uwagi odnieść można do twierdzenia kompleksowego rozpoznania sprawy i uzasadnienia stanowiska. W skardze kasacyjnej nie zostały przytoczone jakiekolwiek argumenty, które jego zdaniem wskazują, że sprawa została przez organ rozpoznana kompleksowo, a uzasadnienie aktu odpowiada przepisom prawa. Ograniczenie zarzutu skargi kasacyjnej do przywołania przepisu prawa bez połączenia go z konkretnymi czynnościami Sądu, które te przepisy miały naruszyć lub konkretnymi działaniami organu, które z tymi przepisami miały być zgodne, pozbawia go skuteczności i czyni zarzut jako abstrakcyjny za nie nadający się do merytorycznego rozpoznania, a tym samym niezasadny. Po drugie należy także zauważyć, iż autor skargi kasacyjnej zarzuca Sądowi pierwszej instancji naruszenia powyższych przepisów postępowania w sytuacji, gdy z uchylonego aktu wynika, iż organ nie przeprowadził żadnego postępowania wyjaśniającego, odmówił wypłaty wynagrodzenia bez wskazania jakiejkolwiek podstawy prawnej i nie przywołał jakiegokolwiek uzasadnienia swojego aktu. Zaskarżony akt ogranicza się wyłącznie do imperatywnego zakomunikowania woli organu. Treść tego aktu jest tak oczywista, iż nie sposób było oczekiwać wyjaśnienia Sądu pierwszej instancji naruszenia wskazanych w zarzucie przepisów. Z tych przyczyn zarzut ten jest pozbawiony podstaw. Zarzut oparty na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. jest nieuzasadniony. Wysokość wynagrodzenia kuratora ustanowionego przez sąd powszechny dla osoby nieobecnej w trybie art. 34 § 1 k.p.a., jak również zasady i tryb jego przyznawania nie zostały unormowane w przepisach Kodeksu postępowania administracyjnego, ani w przepisach szczególnych, jak np. w art. 184 k.r.o. W tym zakresie istnieje luka prawna, która powinna być uzupełniona. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego (czy Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego) nie stanowią wprost o tym, że wynagrodzenie przysługuje przedstawicielowi za wykonane czynności. Wywiedzenie jednak z tego wniosku, jak czyni to autor skargi kasacyjnej, że w takim przypadku wynagrodzenie nie należy się w ogóle, jest nie do pogodzenia z założeniami aksjologicznymi polskiego systemu prawa, w tym z konstytucyjnymi zasadami, na czele z zasadami wyrażonymi w art. 2 Konstytucji RP. Rola przedstawiciela wyznaczonego przez sąd nie jest rolą dobrowolną, lecz obowiązkiem nakładanym na daną osobą w drodze orzeczenia sądu powszechnego, a przez to nie może być bezinteresowną działalnością społeczną. Kurator ma obowiązek wykonania niezbędnych czynności o charakterze przedstawiciela osoby nieobecnej. Obowiązkowi temu musi odpowiadać uprawnienie do ekwiwalentnego wynagrodzenia. Istniejąca w tym zakresie luka prawna, ze względu na system rudymentarnych wartości konstytucyjnych musi być uzupełniona w procesach stosowania prawa. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 października 2006 r., sygn. akt I FSK 93/06, wskazał, że w demokratycznym państwie prawa, jednostka nie może ponosić konsekwencji błędów i zaniedbań prawodawcy. Z kolei w wyroku z dnia 19 grudnia 2013 r. Naczelny Sąd Administracyjny sygn. akt I OSK 2748/12 ( publ. CBOSA), powołują się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 października 2006 r., sygn. akt I FSK 93/06 (publ. CBOSA) wskazał, że lukę taką w wyjątkowych przypadkach wypełnić można w drodze analogii znajdując w systemie prawa przepisy, które mogą stanowić oparcie dla rozstrzygnięcia wniosku o wynagrodzenie dla kuratora ustanowionego na podstawie art. 34 k.p.a. Należy pamiętać także, iż kurator ustanowiony na podstawie art. 34 k.p.a. znajduje się w roli jednostki w stosunku do aparatu państwa działając w ramach swoich praw i wolności. Zasada życzliwej interpretacji praw i wolności obywatelskich uzasadnia zastosowanie do tego przypadku analogii legis (vide L. Morawski, Zasady wykładni prawa, Toruń 2014, s. 236). Trafnie Sąd pierwszej instancji uznał, że w niniejszej sprawie należy odwołać się do przepisów odpowiedniego rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości wydanego w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej (albo rozporządzenie z 13.11.2013 r. albo rozporządzenie z 9.3.2018 r. – rolą organu będzie ustalenie które z nich) z uwzględnieniem odpowiedniego rozporządzenia przyjętego dla adwokatów lub radców prawnych określającego stawki minimalne opłat za czynności adwokacie lub radcowskie w przypadku, gdy kuratorem jest odpowiednio adwokat lub radca prawny, których to stawek owo wynagrodzenie przekraczać nie może. Bez wątpienia argumentem przemawiającym za zastosowaniem powyższych aktów prawnych jest podobieństwo faktyczne uregulowanych w nich sytuacji z sytuacją nieuregulowaną, jak również podobieństwo celów regulacji. Z tych względów zarzut ten uznać należy za pozbawiony podstaw. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a., ponieważ strona skarżąca kasacyjnie zrzekła się rozprawy, natomiast druga strona postępowania nie zażądała jej przeprowadzenia.