III OSK 40/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: Sędzia NSA Artur Kuś Sędzia del. WSA Sławomir Pauter (sprawozdawca) Protokolant starszy asystent sędziego Artur Bełczewski po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej X. Sp. z o.o. w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 września 2024 r., sygn. akt II SA/Gl 491/24 w sprawie ze skargi X. Sp. z o.o. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2024 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za nieosiągnięcie wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych oddala skargę kasacyjną.

Przedmiotem skargi kasacyjnej wniesionej w niniejszej sprawie przez X. Sp. z o.o. w [...] (dalej "spółka", "skarżąca kasacyjnie") jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 18 września 2024 roku, sygn. akt II SA/Gl 491/24,, którym oddalono skargę spółki na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2024 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za nieosiągnięcie wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych. Powyższy wyrok został wydany w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne: Wójt Gminy [...] (dalej: "organ I instancji") decyzją z dnia [...] grudnia 2023 r., nr [...], działając z urzędu na podstawie art. 104 § 1 i art. 107 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (aktualny publikator: Dz. U. z 2024 r. poz. 572, dalej w skrócie: "k.p.a."), art. 9g pkt 1, art. 9x ust. 2 pkt 1 i ust. 3, art. 9zb ust. 1 oraz art. 9zd ust. 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn.: Dz. U. z 2023 r. poz. 1469 z późn. zm., dalej: "ustawa"), § 2 ust. 1 i § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 3 sierpnia 2021 r. w sprawie sposobu obliczania poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1530) oraz § 3 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 grudnia 2017 r. w sprawie jednostkowych stawek opłat za korzystanie ze środowiska (Dz. U. z 2017 r. poz. 2490 z późn. zm.), nałożył na spółkę karę pieniężną w wysokości [...] zł. za nieosiągnięcie wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych za 2021 rok. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji przytoczył podstawy prawne rozstrzygnięcia i podał, że w złożonym za 2021 rok sprawozdaniu spółki osiągnięty poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych wyniósł 1,92 %. Tymczasem w art. 3b ust. 1 pkt 1 ustawy określono, że za 2021 rok poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych ma wynosić co najmniej 20 % wagowo. W wyniku weryfikacji sprawozdania spółki organ I instancji ustalił, że nie osiągnęła poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych, co zgodnie z przepisami powołanymi w decyzji uzasadniało nałożenie na spółkę karę pieniężna. Odwołaniem z dnia 18 stycznia 2024 r. spółka nie zgodziła się z powyższym rozstrzygnięciem i zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 10 i art. 11 ustawy prawo przedsiębiorców. Decyzją z dnia [...] lutego 2024 roku Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało rozstrzygnięcie organu I instancji w mocy. W jego ocenie nie ulega wątpliwości, w świetle materiału dowodowego zebranego przez organ I instancji, że strona będąc do tego ustawowo zobowiązana, nie osiągnęła w 2021 r. wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia odpadów komunalnych i recyklingu wbrew obowiązkowi nałożonemu przez art. 9g ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Spółka osiągnęła w 2021 r. poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych w wysokości 1,92, podczas gdy wymagany poziom wynosił 20 %. Organ I instancji prawidłowo zatem ustalił, iż w sprawie został popełniony delikt administracyjny określony w art. 9x ust. 2 pkt 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, który podlega karze obliczanej zgodnie z art. 9 x ust. 3 ustawy jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku, określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 290 ust. 2 ustawy Prawo ochrony środowiska i brakującej masy odpadów komunalnych wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podzieliło także stanowisko organu I instancji co do braku podstaw do zastosowania w niniejszej sprawie instytucji odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej na podstawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. W ocenie organu odwoławczego należy podzielić pogląd organu I instancji, że waga naruszenia prawa nie jest znikoma. Nie można bowiem uznać, że waga naruszenia prawa jest znikoma, skoro osiągnięty poziom wyniósł niecałe 2 % zamiast prawem określonych 20 %. Do przedsiębiorstwa prowadzącego działalność w zakresie gospodarki odpadami należy tak jej zorganizowanie, aby osiągnąć wymagane przez ustawodawcę wyniki, tym w zakresie osiągnięcia określonego poziomu ich recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami. Kolegium stwierdziło także w brak możliwości zastosowania w odniesieniu do spółki art. 182f § 2 i 3 k.p.a. Skargę na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach złożyła spółka, domagając się uchylenia rozstrzygnięć organów obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania. Odpowiadając na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie podtrzymując swe dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zaskarżonym wyrokiem oddalił skargę, uznając, że nie zawiera ona usprawiedliwionych podstaw. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji stwierdził, że spór nie dotyczy wyliczenia samej wysokości kary pieniężnej, której spółka nie kwestionuje, ale zaistnienia podstaw do wymierzenia jej kary, wskazując na braki w analizie przesłanek odpowiedzialności administracyjnej, w tym w szczególności okoliczności, że brak osiągnięcia wymaganych poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów wynikał z przyczyn od niej niezależnych. Spółka uznała, że podjęła wszelkie dostępne jej działania w celu zrealizowania w 2021 r. wymagań wynikających z art. 9g pkt 1 ustawy. Nie ma natomiast wpływu na to, jakie frakcje odpadów są jej przekazywane przez właścicieli nieruchomości. Zdaniem spółki, w tych okolicznościach, zaistniały również podstawy z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. do odstąpienia od nakładania kary, bowiem waga stwierdzonego naruszenia ma charakter znikomy. Dalej Sąd I instancji stwierdził, że zgodnie z art. 9g pkt 1 ustawy podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości jest obowiązany do osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu określonych w przepisach ustawy. W niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości, że na spółce jako podmiocie odbierającym odpady komunalne na podstawie umów z właścicielami nieruchomości ciążył m.in. obowiązek osiągnięcia w 2021 r., w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych - odpowiednich poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu, przy czym poziom ten został określony w ustawie i przepisach wykonawczych. Nieosiągnięcie wymaganych poziomów przez przedsiębiorcę jest deliktem administracyjnym zagrożonym karą, o której mowa w art. 9x ust. 2 pkt 1 ustawy, obliczanej zgodnie z art. 9x ust. 3, czyli jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku, określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 290 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska, i brakującej masy odpadów komunalnych wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych lub ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania. W świetle treści przywołanych przepisów nie może ulegać wątpliwości, że obowiązek osiągnięcia wynikających z przepisów poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych, obciąża przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości niezależnie od takiego samego obowiązku ciążącego na gminie czy innych przedsiębiorcach również odbierających odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości. Odpowiedzialność spółki za osiągnięcie wynikających z przywołanych przepisów poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych jest jej indywidualną odpowiedzialnością, niezależną od tego, czy wymagany poziom udało się ostatecznie w danej gminie osiągnąć. W sprawie niniejszej nie jest sporne, że spółka nie osiągnęła wymaganego ustawą poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych za rok 2021, stąd nałożenie na nią kary było uzasadnione. Przesłanką jej wymierzenia jest obiektywnie pojęta bezprawność administracyjna polegająca na braku realizacji obowiązków wynikających z obowiązku wynikającego z art. 9g ustawy. Potwierdza to treść art. 9zc ust. 1 ustawy, który przy nakładaniu kar pieniężnych nakazuje uwzględniać stopień szkodliwości czynu, zakres naruszenia oraz dotychczasową działalność podmiotu - z tym jednak, że nie ma on zastosowania do kar wymierzanych na podstawie art. 9x ust. 3 ustawy. Analizując akta administracyjne Sąd uznał, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji prawidłowo wskazano, że łączna masa wytworzonych przez spółkę odpadów komunalnych w 2021 r., wyrażona w Mg, obliczona została zgodnie z § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 3 sierpnia 2021 r. w sprawie obliczania poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych wynosi 288,8000 Mg (symbol Mw). Z kolei łączna masa odpadów komunalnych przygotowanych do ponownego użycia i poddanych recyklingowi, wyrażona w Mg, obliczona zgodnie z § 3 ust. 3 rozporządzenia Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 3 sierpnia 2021 r. w sprawie obliczania poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych wynosi 5,6235 Mg (symbol Mr), a poziom przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych, wyrażony w %, obliczony według wzoru określonego w rozporządzeniu Ministra Klimatu i Środowiska z dnia 3 sierpnia 2021 r. w sprawie obliczania poziomów przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych wynosi 1,95 % (symbol P). Sąd I instancji podzielił także stanowisko Kolegium co do braku podstaw do zastosowania w odniesieniu do skarżącej spółki instytucji odstąpienia od wymierzenia kary określonej w art. 189f k.p.a. Zdaniem Sądu nie ulega wątpliwości, że ocena znikomej wagi naruszenia ustawowego obowiązku, związana jest również z wolą podmiotu, charakterem prowadzonej działalności, dochowaniem poszczególnych aktów staranności oraz postawą naruszającego w toku sprawy czy czasie zadośćuczynienia obowiązkowi. Należy zaznaczyć, że przepis art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. nie może być stosowany w celu obchodzenia przepisów ustawy, a do takiej sytuacji mogłoby doprowadzić skupienie się przy ewentualnym odstąpieniu od wymierzenia kary, wyłącznie na charakterze tego obowiązku. Podstawy prawnej dla miarkowania wymierzonej kary pieniężnej nie można poszukiwać też w treści art. 189d k.p.a., jak tego domaga się spółka. Zgodnie z art. 189a § 2 pkt 1 k.p.a. przepisy działu IVa nie mają zastosowania w przypadku uregulowania przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej w przepisach odrębnych. Taka sytuacja ma miejsce w tej sprawie. Zasady wymiaru będącej przedmiotem postępowania kary wynikają z ustępu trzeciego art. 9x ustawy., który stanowi, że karę pieniężną oblicza się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych na składowisku, określonej w przepisach wydanych na podstawie art. 290 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska i brakującej masy odpadów komunalnych wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych lub ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania. Ustawa jednocześnie wyłącza możliwość uwzględniania przy wymiarze kary nakładanej na podstawie powyższego przepisu innych okoliczności, takich jak stopień szkodliwości czynu, zakres naruszenia oraz dotychczasowa działalność podmiotu. Nie zachodzi zatem sytuacja braku uregulowania w ustawie szczególnej przesłanek wymiary kary pieniężnej, która uzasadniałaby sięgnięcie do przepisów art. 189d k.p.a. Dalej Sąd I instancji odwołał się także do art. 6ka ust. 1 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach stanowiącego, że w przypadku niedopełnienia przez właściciela nieruchomości obowiązku selektywnego zbierania odpadów komunalnych, podmiot odbierający odpady komunalne przyjmuje je jako niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne i powiadamia o tym wójta, burmistrza lub prezydenta miasta oraz właściciela nieruchomości. W rozpatrywanej sprawie takie zawiadomienie do organu I instancji nie wpłynęło. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożyła spółka wnosząc na podstawie art. 185 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania oraz na podstawie art. 203 p.p.s.a. o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono: 1) na podstawie w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: art. 145 § 1 pkt 1 lit A p.p.s.a. w zw. z: – a) art. 9g pkt 1 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, (dalej jako: "u.c.p.g."), poprzez jego błędne zastosowanie i uznanie, że skarżąca nie wypełniła nałożonych na nią obowiązków z własnej winy, – b) art. 9x ust. 2 i 3 u.c.p.g., poprzez jego błędne zastosowanie, które miało wpływ na wynik sprawy, a to poprzez uznanie, że skarżąca nie dopełniła obowiązku wskazanego w art. 9g pkt 1u.c.p.g. i uznaniu za słuszne nałożenie administracyjnej kary pieniężnej za nieosiągnięcie wymaganego poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu podczas gdy skarżąca nie miała wpływu na ich nie osiągnięcie, zatem nałożenie kary administracyjnej było bezpodstawne, – c) art. 9x ust. 2 i 3 u.c.p.g. w zw. z art. art. 2, art. 22, art. 45 ust. 1 i art. 65 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP poprzez błędne ich zastosowanie i uznanie, że w sprawie nie mają znaczenia okoliczności dotyczące braku możliwości realizacji obowiązku, osiągnięcie przez samą gminę wymaganego poziomy odzysku czy też winę przedsiębiorcy, przez co zarówno Sąd I instancji, jak i wcześniej organy administracji, oddalały wnioski dowodowe skarżącej kasacyjnie uznając, że nie mają one znaczenia w niniejszej sprawie, – d) art. 9g pkt 1 i art. 9x ust. 2 i 3 u.c.p.g. w zw. z art. oraz art. 8a ust. 1, ust. 4 lit. a) i ust. 5) oraz art. 14 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylająca niektóre dyrektywy, wobec przeniesienia kosztów zagospodarowania odpadów w części odnoszącej się do kar za brak osiągnięcia poziomów odzysku, na przedsiębiorcę świadczącego usługę odbioru odpadów, co stoi w sprzeczności z unijną zasadą "zanieczyszczający płaci" oraz wobec braku wprowadzenia rozszerzonej odpowiedzialności producenta (w tym finansowej), zgodnie z którą podmiotami odpowiedzialnymi powinni być wytwórcy odpadów lub producenci produktów i opakowań, z których następnie powstają odpady - a zatem podmioty, od których skarżąca kasacyjnie odpady odbiera oraz podmioty wprowadzające produkty i produkty w opakowaniach do obrotu, a regulacje zgodne z treści dyrektywy winny były zostać wprowadzone w tym zakresie nie później niż do 1 lipca 2020 roku zgodnie z art. 2 Dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2018/851 z dnia 30 maja 2018 r. zmieniająca dyrektywę 2008/98/WE w sprawie odpadów, 2) na podstawie w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa postępowania, które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.: – a) art. 134 § 1 p.p.s.a. oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na nierozpoznaniu przez Sąd I instancji wszystkich elementów sprawy, w tym w szczególności zarzutów przedstawionych w treści skargi, które mieściły się w jej granicach, a rozpoznanie których związane było z możliwością nałożenia administracyjnej kary pieniężnej na skarżącą; – b) art. 145 §1 pkt 1) lit c) w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez jego nieprawidłowe zastosowanie i oddalenie skargi w całości, podczas gdy zarówno organ I jak i II instancji naruszyły normy art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 77 §1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 10 i art. 11 ustawy prawo przedsiębiorców, a to poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego polegające na: – niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego niniejszej sprawy, a w szczególności niewyjaśnieniu czy skarżąca miała jakikolwiek wpływ na wykonanie obowiązku, o którym mowa w art. 9g u.c.p.g w kontekście funkcjonujących na terenie Miasta [...] punktów skupu surowców wtórnych (miejsc magazynowania odpadów), w szczególności punktu funkcjonującego pod marką [...], a także czy podjęcie jakichkolwiek działań przez skarżącą w tym kontekście dawałby możliwość osiągnięcia wymaganych poziomów recyklingu, podczas gdy organ ograniczył się wyłącznie do ogólnej konstatacji, że skarżąca ma wpływ na właścicieli nieruchomości przez zawierane umowy, przy czym Gmina w tym zakresie nawet nie dokonała weryfikacji tych umów, ich treści i zapisanych w nich frakcji, jakie podlegają odbiorowi, a jeśli właściciel przekazuje skarżącej odpady tylko w zakresie frakcji zmieszanej, to czy właściciel nieruchomości zawarł analogiczną umowę z innym podmiotem, który odbiera odpady frakcji surowcowych lub czy przekazuje te odpady do punktów skupu – np. wskazanego wyżej [...], podczas gdy po stronie Gminy należy także wskazać na niewystarczające działania podejmowane przez samą gminę, między innymi w zakresie edukacji ekologicznej, przez co mieszańcy gminy w sposób nieprawidłowy segregują odpady, a w przypadku nawet odpadów segregowanych - są to odpady wytwarzane z produktów, w przypadku których utrudnione jest lub niemożliwe wręcz przeprowadzenie recyklingu odpadów, – niezebraniu w sposób wyczerpujący i błędnym rozpatrzeniu całego materiału dowodowego zebranego w sprawie, co skutkowało błędnym ustaleniem stanu faktycznego, a w konsekwencji nieuzasadnionym przyjęciem, że skarżąca miała jakikolwiek wpływ na osiągnięcie wymaganego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami, a jego nieosiągnięcie nastąpiło z przyczyn zależnych od spółki, podczas gdy spółka podjęła wszelkie dostępne jej działania w celu zrealizowania wymagań wynikających z art. 9g u.c.p.g., i przekazała wszystkie odebrane odpady komunalne, o niedokonaniu na podstawie całokształtu materiału dowodowego oceny czy udowodniono okoliczność polegającą na tym, że brak osiągnięcia wymaganych poziomów recyklingu wynika wyłącznie z przyczyn niezależnych od spółki, w konsekwencji uznaniu, że skarżąca powinna osiągnąć poziomy przygotowania do ponownego użycia i recyklingu na podstawie art. 9g pkt 1 u.c.p.g., podczas gdy kwestią istotną w sprawie pozostaje to, jaki poziom odzysku uzyskuje się z poszczególnych frakcji odpadów oraz w jakich ilościach poszczególne frakcje odpadów były przekazywane przez właścicieli nieruchomości skarżącej, co wprost wpływa na możliwość osiągnięcia tzw. poziomów odzysku, o niezastosowaniu przez organ I instancji przyjaznego stosowania przepisów prawa i rozstrzygania wszelkich wątpliwości na korzyść skarżącej, zgodnie z zasadami wynikającymi z art. 7a k.p.a., w tym także w art. 10 i art. 11 ustawy prawo przedsiębiorców, będącego w istocie małą konstytucją dla przedsiębiorców i organów administracyjnych w rozstrzyganiu spraw względem przedsiębiorcy, o nieprawidłowym ustaleniu, że w przedmiotowej sprawie nie zaistniały przesłanki do odstąpienia od nałożenia kary administracyjnej i poprzestania na pouczeniu, pomimo faktu, że skarżąca spełniła wszystkie przesłanki do zastosowania wobec niej instytucji odstąpienia od kary administracyjnej, – braku wyjaśnienia, czy Gmina [...] wywiązuje się z obowiązku prowadzenia działań informacyjnych i edukacyjnych w zakresie prawidłowego gospodarowania odpadami komunalnymi, w szczególności w zakresie selektywnego zbierania odpadów komunalnych, 3) art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez nieuchylenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zaskarżonej decyzji, pomimo, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem: – art. 7, art. 7a, art. 8, art. 10, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w związku z art. 8 ustawy prawo przedsiębiorców - poprzez pominięcie słusznego interesu skarżącej, a w konsekwencji wydanie decyzji w oparciu o fragmentaryczny materiał dowodowy oceniony jednostronnie, selektywnie i nieobiektywnie. – art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w związku z art. 8 ustawy prawo przedsiębiorców - polegającym na dowolnym i niepełnym uzasadnieniu zaskarżonej decyzji przejawiającej się w braku precyzyjnego wyjaśnienia podstawy faktycznej i prawnej tej decyzji, w szczególności brak konsekwencji organu II instancji, poprzez nieuwzględnienie okoliczności wskazanych w pierwszym myślniku, – art. 189d pkt 1,2 i 5 w zw. z art. 189f § 1 ust. 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, jeśli uznać, że faktycznie należało nałożyć administracyjną karę pieniężną na skarżącą, – art. 189f § 2 ust.2 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, jeśli uznać, że faktycznie należało nałożyć administracyjną karę pieniężną na Skarżącą i braku rozważenia możliwości zobowiązania X. do powiadomienia podmiotów o stwierdzonym naruszeniu prawa. Jednocześnie na podstawie art. 106 § 3 w zw. art. 193 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o przeprowadzenie i dopuszczenie dowodu z opinii biegłego z zakresu gospodarki odpadami, na potwierdzenie, jakie są przeciętne poziomy recyklingu uzyskiwane z poszczególnych frakcji odpadów komunalnych odbieranych od właścicieli nieruchomości, a w konsekwencji, mając na uwadze dane ze sprawozdania złożonego przez skarżącą, czy skarżąca miała możliwość osiągnięcia tych poziomów w roku 2021. Ponadto, na podstawie art. 267 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej skarżąca kasacyjnie wnosiła o skierowanie do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (dalej jako: "TSUE") następującego pytania prejudycjalnego dotyczącego wykładni przepisów prawa unijnego: "Czy mając na względzie treść art. 14 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającą niektóre dyrektywy, w którym to przepisie została zawarta zasada "zanieczyszczający płaci", do której wprowadzenia do przepisów prawa krajowego Rzeczpospolita Polska była zobowiązana do dnia 1 lipca 2020 roku, jak również mając na względzie art. 8a ust. 1, ust 4 lii a) l ust. 5), na mocy których Rzeczpospolita Polska była zobowiązana w tym samym terminie do wprowadzenia przepisów prawa krajowego odnoszącego się do rozszerzonej odpowiedzialności producenta, w tym w zakresie odpowiedzialności finansowej za odbiór, transport i zagospodarowanie odpadów powstałych z takich produktów - zgodne z postanowieniami Dyrektywy są art. 9g pkt 1 i art. 9x ust, 2 i 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach w brzmieniu obowiązującym w roku 2020, zgodnie z którymi podmioty odbierając odpady komunalne na podstawie umów z właścicielami nieruchomości jest zobowiązany do osiągnięcia przewidzianych w przepisach prawa krajowego poziomów recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i recyklingu odpadów komunalnych odpadów papieru, metalu, szkła i tworzyw sztucznych, a w przypadku braku osiągnięcia tych poziomów, pomimo przekazania odpadów do właściwych instalacji komunalnych (w przypadku zmieszanych odpadów komunalnych) - wyznaczonych przez właściwych Marszałków Województw - oraz do sortowni odpadów komunalnych - posiadających wymagane przepisami prawa decyzje zezwalające na przetwarzanie odpadów selektywnie gromadzonych - podmiot ten jest zobowiązany do zapłaty na rzecz gminy, z której odpady odbierał w danym roku kalendarzowym, administracyjnej kary pieniężnej za brak osiągnięcia tych poziomów i tym samym poniesienia dodatkowych kosztów wynikających z przekazania temu podmiotowi od odbioru i zagospodarowania przez właścicieli nieruchomości odpadów o takim składzie lub takim zanieczyszczeniu innymi odpadami lub substancjami, że instalacje - wyznaczone przez organy administracji lub które uzyskały niezbędne decyzje administracyjne- po przeprowadzeniu ich sortowania Ne przekazały w większości do procesu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i recyklingu". W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację, która zdaniem skarżącej kasacyjnej miała uzasadniać podniesione , a wyżej przedstawione zarzuty kasacyjne. W złożonej odpowiedzi na skargę kasacyjna Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wnosiło o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2026 r. poz. 143 dalej: "p.p.s.a."), rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skardze zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej. Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Podkreślić także należy, że skarga kasacyjna jest ściśle sformalizowanym środkiem zaskarżenia, a sformalizowanie to związane jest ściśle z charakterem tego środka zaskarżenia. Skarga kasacyjna stanowi samodzielne pismo procesowe i sformalizowany środek zaskarżenia. W skardze kasacyjnej sporządzonej przez profesjonalnego pełnomocnika musi być precyzyjnie określona podstawa kasacyjna ze wskazaniem naruszonych przepisów prawa i sposobu ich naruszenia i w tak oznaczonych granicach sąd kasacyjny kontroluje zaskarżone orzeczenie. Kasacja nie ma za zadanie doprowadzić do ponownej kontroli aktu administracyjnego w jego całokształcie, lecz do weryfikacji przez Naczelny Sąd Administracyjny prawidłowości wyroku sądowego I instancji i to tylko w zakresie ściśle wytyczonym przez kasatora, a określonym podstawami kasacyjnymi (art. 174 p.p.s.a. w zw. z art. 183 § 1 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie tylko nie ma obowiązku, ale przede wszystkim prawa domyślania się i uzupełniania zarzutów skargi kasacyjnej oraz argumentacji służącej ich uzasadnieniu (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 maja 2025 r., sygn. akt III FSK 1056/23 i z dnia 6 maja 2025 r., sygn. akt I OSK 1310/23). W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie podniosła w złożonej skardze kasacyjnej zarzuty dotyczące naruszenia zarówno przepisów postępowania jak i prawa materialnego. Zasadniczo w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Dokonując analizy treści zarzutów kasacyjnych dotyczących naruszenia przepisów postępowania oraz prawa materialnego stwierdzić należy wzajemne ich powiązanie. Wykładnia przepisów prawa materialnego, a w szczególności art. 9g, 9x ust. 2 i 3 u.c.p.g. w zakresie ustawowych przesłanek ich zastosowania ma niewątpliwe wpływ na zakres istotnych okoliczności faktycznych jakie winny zostać ustalone w toku postępowania administracyjnego przez organy administracji publicznej. Istota odpowiedzialności za delikt administracyjny o którym mowa w art. 9x ust. 2 decyduje o zakresie w jakim musi być przeprowadzone postępowanie wyjaśniające odnośnie okoliczności faktycznych istotnych do rozstrzygnięcia sprawy. Stąd w niniejszej sprawie ocena przez Naczelny Sąd Administracyjny zarzutów naruszenia przepisów postępowania wymaga uprzedniego odniesienia się do istoty problemu w niniejszej sprawie, tj. do poprawności zastosowania, w realiach sprawy, przepisu art. 9g pkt 1 9x ust. 2 i 3 u.c.p.g. Zgodnie z art. 9g u.c.p.g. podmiot odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości jest obowiązany do osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu do masy odebranych przez siebie odpadów komunalnych poziomów: 1) przygotowania do ponownego użycia i recyklingu określonych w art. 3aa albo art. 3b ust. 1; 2) ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania określonych w przepisach wydanych na podstawie art. 3c ust. 2 pkt 1; 3) nieprzekraczających poziomów składowania określonych w art. 3b ust. 2a. Niedopełnienie powyższych obowiązków skutkuje nałożeniem sankcji finansowej, o której mowa w art. 9x ww. ustawy. Zgodnie z ust. 2 tego artykułu (który odnosi się do rozpatrywanej sprawy), przedsiębiorca odbierający odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości, który nie wykonuje obowiązku określonego w art. 9g - podlega karze pieniężnej, obliczonej odrębnie dla wymaganego poziomu: 1) przygotowania do ponownego użycia i recyklingu; 2) ograniczenia masy odpadów komunalnych ulegających biodegradacji przekazywanych do składowania; 3) składowania. Metodę ustalania wysokości tej kary określają postanowienia ust. 3 i 4 art. 9x u.c.p.g. Jak wynika z powyższego kara pieniężna za nie wykonanie obowiązku określonego w art. 9g u.c.p.g. polegającego na osiągnięciu odpowiedniego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła przewidziana w art. 9x ust. 2, a obliczona według zasad określonych w ust. 3 powołanego artykułu należy do kategorii bezwzględnie określanych, a jej wysokość zależy m.in. od brakującej masy odpadów komunalnych, wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami. Przesłanką jej wymierzenia jest obiektywnie pojęta bezprawność administracyjna polegająca na braku realizacji obowiązku wynikającego z art. 9g u.c.p.g. Przepis art. 9x ust. 2 cytowanej ustawy, będący podstawą wymierzenia skarżącej kasacyjnie spornej kary pieniężnej nie uzależnia odpowiedzialności podmiotu od stopnia zawinienia przez co odpowiedzialność ta ma charakter obiektywny. Należy również podkreślić, iż z treści art. 9g u.c.p.g. wynika, że obowiązek uzyskania w danym roku kalendarzowym odpowiednich poziomów przygotowania odbieranych odpadów komunalnych do ponownego użycia i recyklingu określonych w art. 3aa albo 3b ust. 1 został nałożony na podmioty odbierające odpady komunalne na podstawie umów z właścicielami nieruchomości czyli w niniejszej sprawie na skarżącą kasacyjnie spółkę. Jest to obowiązek ściśle zindywidualizowany, którego realizacja jest związana z wynikami osiąganymi w tym zakresie przez dany podmiot. Odpowiedzialność wynikająca z powyższego przepisu nie jest powiązana z elementem subiektywnym jaki jest przypisanie stronie winy w braku osiągnięcia wymaganego za dany rok poziomu recyklingu. Kara pieniężna za niewykonanie obowiązku określonego w art. 9g u.c.p.g. należy do kategorii bezwzględnie określanych, a jej wysokość zależy m.in. od brakującej masy odpadów komunalnych, wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami. Przesłanką jej wymierzenia jest obiektywnie pojęta bezprawność administracyjna polegająca na braku realizacji obowiązków wynikających z obowiązku wynikającego z art. 9g u.c.p.g. (por. wyrok NSA z 17 października 2023 r., sygn. akt III OSK 2849/21). Jest to obowiązek ściśle zindywidualizowany, którego realizacja jest związana z wynikami osiąganymi w tym zakresie przez dany podmiot (por. wyrok NSA z 23 lipca 2025 r., sygn. akt III OSK 3455/23). Przypomnieć należy, że skarżąca spółka jest profesjonalistą w danej branży i powinna być świadoma obowiązujących w tym względzie regulacji prawnych i innych okoliczności faktycznych związanych z taką działalnością. Skoro zatem spółka zdecydowała się na prowadzenie na terenie danej gminy działalności gospodarczej polegającej na odbieraniu odpadów komunalnych na podstawie umowy z właścicielami, czyli w warunkach, w których zgodnie z art. 9g u.c.p.g. - to właśnie na niej spoczywał obowiązek osiągnięcia w danym roku kalendarzowym w odniesieniu masy odbieranych przez siebie w takich warunkach odpadów komunalnych, odpowiednich poziomów przygotowania ich do ponownego użycia i recyklingu. Przedsiębiorca taki powinien podjąć zatem we własnym zakresie wszelkie działania umożliwiające mu osiągnięcie wymaganych poziomów odpadów i realizację nałożonych przez prawo obowiązków. Skarżąca, jako podmiot profesjonalny, wiedziała jakie zasady obowiązują przy prowadzeniu tego rodzaju działalności oraz jakie wiążą się z tym konsekwencje. Planując swoją działalność powinna czynić to w taki sposób, aby wypełnić wymagania przewidziane powszechnie obowiązującym prawem. Jeśli bowiem podmiot profesjonalny chce wykonywać określoną działalność gospodarczą, czyli zarobkową, przyjmuje na siebie zobowiązania wynikające z przepisów i ponosi odpowiedzialność za ich niewypełnienie. Powinien zatem w pełni rozważnych czy tego typu działalność będzie uzasadniona ze względu na jego zdolności ekonomiczne, organizacyjne czy techniczne (wyrok NSA z dnia 7 stycznia 2026 r., sygn. akt III OSK 166/25). Przypisane danemu podmiotowi deliktu administracyjnego dotyczącego braku osiągnięcia wymaganego w danym roku poziomu recyklingu nie zostało przez ustawodawcę powiązane z konieczności ustalenia okoliczności dotyczących braku możliwości realizacji obowiązku wynikającego z art. 9g pkt 1 u.c.p.g. Nie jest powiązane z osiągnięciem tego poziomu przez samą gminę na terenie której podmiot odbiera odpady na podstawie umowy z właścicielami nieruchomości, czy też osiągniętego poziomu recyklingu przez inne podmioty odbierające odpady na terenie tej gminy. Wykładnia powołanych ww. przepisów u.c.p.g. dokonana przez Sąd I instancji jest zgodna z prawem UE, w szczególności z przepisami dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylająca niektóre dyrektywy (Dz.U.UE.L z 2008 r. Nr 312, str. 3 z późn. zm., dalej: dyrektywa 2008/98/WE). Jednym z kierunkowych celów przepisów dyrektywy 2008/98/WE jest dążenie do stworzenia modelu prawnego "społeczeństwa recyklingu". Realizacja wyznaczonych celów kierunkowych koncepcji "społeczeństwa recyklingu" w prawie gospodarki odpadami polega na: 1) zapewnieniu segregacji odpadów u źródła oraz 2) zbieraniu i recyklingu priorytetowych strumieni odpadów (zob. M. Duczmal, Nowa dyrektywa ramowa w sprawie odpadów 2008/98/WE, OiŚ 2008, nr 6, s. 28-37). Zgodnie z hierarchią postępowania z odpadami zapewniającą realizację celu w postaci utworzenia "społeczeństwa recyklingu" państwa członkowskie powinny popierać stosowanie odpadów posegregowanych w wyniku recyklingu, takich jak papier z odzysku. Procesy składowania lub spalania takich odpadów powinny być traktowane jako ostateczność. Z analizy przepisów dyrektywy 2008/98/WE wynika, że hierarchia postępowania z odpadami wyznacza kolejność działań priorytetowych w zakresie tego, co stanowi najlepsze kompleksowe rozwiązania dla środowiska w prawodawstwie i polityce gospodarki odpadami. Odstępstwo od ustalonej w dyrektywie hierarchii zasad postępowania z odpadami może być dopuszczalne w przypadku określonych strumieni odpadów, jeżeli jest to uzasadnione m.in. wykonalnością techniczną, opłacalnością ekonomiczną i ochroną środowiska (por. M. Jabłoński, Administracyjne podstawy kompetencji Unii Europejskiej i państw członkowskich w zakresie problematyki odpadów. W stronę spójnej polityki w gospodarce odpadami, OiŚ 2011, nr 6, s. 24-33). Dla osiągnięcia celu kierunkowego, jakim jest europejskie społeczeństwo recyklingu o wysokiej wydajności zasobów, w dyrektywie 2008/98/WE określono cele szczegółowe związane z przygotowaniem do ponownego wykorzystania i recyklingu odpadów (art. 11 tego aktu prawnego). W myśl art. 11 ust. 1 tej dyrektywy 2008/98/WE, państwa członkowskie podejmują środki w celu promocji przygotowywania do ponownego użycia, zwłaszcza przez zachęcanie do tworzenia i wspierania sieci przygotowywania do ponownego użycia i napraw, przez ułatwianie im - jeżeli jest to zgodne z właściwym gospodarowaniem odpadami - dostępu do odpadów znajdujących się w systemach lub punktach zbierania i nadających się do przygotowania do ponownego użycia, ale nieprzeznaczonych do przygotowania do ponownego użycia przez te systemy lub punkty zbierania, oraz przez wspieranie wykorzystania instrumentów ekonomicznych, kryteriów udzielania zamówień, celów ilościowych lub innych środków. Zgodnie z art. 11 ust. 2 dyrektywy 2008/98/WE, aby zapewnić zgodność z celami niniejszej dyrektywy oraz przejść na europejską gospodarkę o obiegu zamkniętym o wysokim poziomie efektywnego wykorzystania zasobów, państwa członkowskie przyjmują środki służące do osiągnięcia następujących celów: a) do 2020 r. przygotowanie do ponownego wykorzystania i recyklingu materiałów odpadowych, przynajmniej takich jak papier, metal, plastik i szkło z gospodarstw domowych i w miarę możliwości innego pochodzenia, pod warunkiem, że te strumienie odpadów są podobne do odpadów z gospodarstw domowych, zostanie zwiększone wagowo do minimum 50%; b) do 2020 r. przygotowanie do ponownego wykorzystania, recyklingu i innych sposobów odzyskiwania materiałów, w tym wypełniania wyrobisk, gdzie odpady zastępują inne materiały, w odniesieniu do innych niż niebezpieczne odpadów budowlanych i rozbiórkowych, z wyjątkiem materiału występującego w stanie naturalnym zgodnie z definicją zawartą w kategorii 17 05 04 Europejskiego katalogu odpadów, zostanie zwiększone wagowo do minimum 70%. c) do 2025 r. przygotowanie do ponownego użycia i recykling odpadów komunalnych zostaną zwiększone wagowo do minimum 55%; d) do 2030 r. przygotowanie do ponownego użycia i recykling odpadów komunalnych zostaną zwiększone wagowo do minimum 60%; e) do 2035 r. przygotowanie do ponownego użycia i recykling odpadów komunalnych zostaną zwiększone wagowo do minimum 65%. W celu zrozumienia znaczenia art. 11 dyrektywy 2008/98/WE należy uwzględnić, że dyrektywa 2008/98/WE jest częścią systemu regulacji prawnych dotyczących gospodarki o zamkniętym obiegu, który tworzą następujące dyrektywy: dyrektywa Rady 1999/31/WE z dnia 26 kwietnia 1999 r. w sprawie składowania odpadów (Dz.U.UE.L z 1999 r. Nr 182, str. 1 z późn. zm.); dyrektywa 94/62/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 20 grudnia 1994 r. w sprawie opakowań i odpadów opakowaniowych (Dz.U.UE.L z 1994 r. Nr 365, str. 10 z późn. zm.); dyrektywa Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) 2019/904 z dnia 5 czerwca 2019 r. w sprawie zmniejszenia wpływu niektórych produktów z tworzyw sztucznych na środowisko (Dz.U.UE.L z 2019 r. Nr 155, str. 1, dalej: dyrektywa 2019/904/WE). Wszystkie państwa członkowskie miały obowiązek dokonać transpozycji ww. dyrektyw do prawa krajowego do lipca 2020 r. Od prawidłowo wykonanego obowiązku selektywnego zbierania odpadów zależy prawidłowe wykonanie obowiązków recyklingu i przygotowania do ponownego użycia. Selektywne zbieranie odpadów zapobiega przedostawaniu się odpadów do środowiska i realizuje założenia modelu gospodarki o obiegu zamkniętym. Dyrektywa 2019/904/WE realizuje założenia wspomagające gospodarkę o obiegu zamkniętym, które dają pierwszeństwo zrównoważonym i nietoksycznym produktom wielokrotnego użytku i systemom ponownego użycia zamiast produktom jednorazowego użytku, które mają przede wszystkim na celu zmniejszenie ilości generowanych odpadów. Takie zapobieganie powstawaniu odpadów znajduje się na szczycie hierarchii postępowania z odpadami zapisanej w dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE. Dyrektywa 2019/904/WE ma przyczynić się do osiągnięcia celu zrównoważonego rozwoju Organizacji Narodów Zjednoczonych (ONZ) nr 12 dotyczącego zapewnienia zrównoważonych wzorców konsumpcji i produkcji, który stanowi część Agendy na rzecz zrównoważonego rozwoju 2030 przyjętej przez Zgromadzenie Ogólne ONZ w dniu 25 września 2015 r. Dzięki utrzymywaniu wartości produktów i materiałów przez jak najdłuższy czas i wytwarzaniu mniejszej ilości odpadów gospodarka Unii może stać się bardziej konkurencyjna i bardziej odporna, a jednocześnie w mniejszym stopniu eksploatować cenne zasoby i środowisko naturalne (motyw 2 dyrektywy 2019/904/WE). Obowiązek selektywnej zbiórki odpadów komunalnych reguluje art. 10 dyrektywy 2008/98/WE. W sprawozdaniu Komisji dla Parlamentu Europejskiego, Rady, Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego i Komitetu Regionów z wdrażania planu działania dotyczącego gospodarki o obiegu zamkniętym (Bruksela, z dnia 4 marca 2019 r. COM (2019) 190 final) wskazano, że solidne i wydajne systemy gospodarowania odpadami stanowią niezbędny element gospodarki o obiegu zamkniętym. W lipcu 2018 r. weszły w życie zmienione ramy legislacyjne dotyczące gospodarowania odpadami, które mają na celu zmodernizowanie systemów gospodarowania odpadami w Unii i skonsolidowanie europejskiego modelu jako jednego z najskuteczniejszych na świecie. Obejmują one: nowe ambitne, ale realistyczne, współczynniki recyklingu; uproszczenie i ujednolicenie definicji oraz metod obliczeniowych i jasny status prawny recyklatów oraz produktów ubocznych; zaostrzone przepisy i nowe zobowiązania dotyczące selektywnego zbierania (bioodpadów, wyrobów włókienniczych i odpadów niebezpiecznych wytwarzanych przez gospodarstwa domowe, odpadów z budowy i rozbiórki); minimalne wymagania dotyczące rozszerzonej odpowiedzialności producenta; skuteczniejsze zapobieganie powstawaniu odpadów i wzmocnienie środków gospodarowania odpadami, w tym odpadami morskimi, odpadami spożywczymi i produktami zawierającymi surowce krytyczne. Według art. 14 ust. 1 dyrektywy 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów (dalej: dyrektywa 2008/98/WE), "Zgodnie z zasadą »zanieczyszczający płaci» koszty gospodarowania odpadami, w tym koszty związane z niezbędną infrastrukturą i jej eksploatacją, ponosi pierwotny wytwórca odpadów lub obecny lub poprzedni posiadacz odpadów". W myśl art. 14 ust. 2 dyrektywy 2008/98/WE "Bez uszczerbku dla art. 8 i 8a państwa członkowskie mogą postanowić, że koszty gospodarowania odpadami mają być ponoszone częściowo lub w całości przez producenta produktu, z którego powstają odpady, oraz że dystrybutorzy tych produktów mogą częściowo ponosić te koszty". Art. 14 został zmieniony przez art. 1 pkt 15 dyrektywy nr 2018/851 z dnia 30 maja 2018 r. (Dz. U.UE L2018.150.109) zmieniającej nin. dyrektywę z dniem 4 lipca 2018 r. Odpowiednikiem art. 14 ust. 1 dyrektywy 2008/98/WE w prawie polskim jest art. 22 ust. 1 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach, dalej: "u.o.". W myśl art. 22 ust. 1 u.o., "Koszty gospodarowania odpadami, w tym koszty związane z niezbędną infrastrukturą i jej eksploatacją, są ponoszone przez pierwotnego wytwórcę odpadów lub przez obecnego lub poprzedniego posiadacza odpadów". Według art. 6 ust. 1 dyrektywy 2008/98/WE, państwa członkowskie podejmują odpowiednie środki w celu zapewnienia, by odpady, które zostały poddane recyklingowi lub innemu procesowi odzysku, przestawały być uznawane za odpady, jeżeli spełniają następujące warunki: a) dana substancja lub przedmiot mają być wykorzystywane do konkretnych celów; b) istnieje rynek takich substancji lub przedmiotów bądź popyt na nie; c) dana substancja lub przedmiot spełniają wymagania techniczne dla konkretnych celów oraz wymagania obowiązujących przepisów i norm mających zastosowanie do produktów; oraz d) zastosowanie danej substancji lub przedmiotu nie prowadzi do ogólnych niekorzystnych skutków dla środowiska lub zdrowia ludzkiego. W wyroku TS z 30 marca 2017 r., C-335/16, VG ČISTOĆA D.O.O. v. ĐURO VLADIKA I LJUBICA VLADIKA, ZOTSiS 2017, Nr 3, poz. I-242 dokonano wykładni zasady "zanieczyszczający płaci" oraz art. 14 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy (Dz. U. 2008, L 312, s. 3). Według TS, "Artykuł 14 i art. 15 ust. 1 dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z dnia 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy należy interpretować w ten sposób, że na obecnym etapie rozwoju prawa Unii przepisy te nie stoją na przeszkodzie uregulowaniu krajowemu, takiemu jak uregulowanie będące przedmiotem sporu w postępowaniu głównym, które w celu finansowania usługi gospodarowania odpadami miejskimi i ich unieszkodliwiania przewiduje cenę obliczaną na podstawie szacunkowej objętości odpadów wygenerowanej przez użytkowników tej usługi, a nie na podstawie ilości odpadów rzeczywiście wytworzonych i przekazanych przez nich do punktu zbioru, jak również uiszczenie przez użytkowników, występujących jako posiadacze odpadów, opłaty dodatkowej, z której przychód jest przeznaczony na finansowanie inwestycji kapitałowych niezbędnych do przetwarzania odpadów, w tym ich recyklingu. Do sądu odsyłającego należy jednak sprawdzenie, na podstawie okoliczności faktycznych i prawnych, które zostały mu przedstawione, czy nie prowadzi to do obciążenia niektórych 'posiadaczy' kosztami ewidentnie nieproporcjonalnymi do objętości lub rodzaju odpadów, które mogą oni wytworzyć. W tym celu sąd krajowy będzie mógł w szczególności uwzględnić kryteria związane z rodzajem nieruchomości zajmowanych przez użytkowników, z powierzchnią tych nieruchomości oraz ich przeznaczeniem, ze zdolnością "posiadaczy" do wytwarzania odpadów, z objętością pojemników udostępnionych użytkownikom, jak również z częstotliwością zbiórki w zakresie, w jakim parametry te mogą wpływać bezpośrednio na kwotę kosztów gospodarowania odpadami". Skarżąca kasacyjnie z chwilą odebrania odpadów od właścicieli nieruchomości staje się ich posiadaczem i ponosi koszty gospodarowania odpadami zgodnie z zasadą "zanieczyszczający płaci", do której odwołuje się art. 14 ust. 1 dyrektywy 2008/98/WE oraz art. 22 ust. 1 u.o. W piśmiennictwie wyrażono pogląd, który należy podzielić, że "Zasada zanieczyszczający płaci oparta jest na koncepcji odpowiedzialności sprawczej za sam skutek, oderwano ją od jakiejkolwiek postaci winy. Lege non distinguente wynika stąd, że (co do zasady) obowiązek poniesienia kosztów usunięcia zanieczyszczeń ma mieć charakter powszechny i powinien obciążać każdego, kto korzysta ze środowiska, bez względu na to, czy jest to korzystanie zgodne z prawem, czy nie. Z tego punktu widzenia problem winy korzystającego ze środowiska (bezprawności jego zachowania się) nie ma znaczenia". (zob. A. Lipiński, Z problematyki zasady "zanieczyszczający płaci", (w:) H. Lisicka (red.), Prawo ochrony środowiska i prawo karne. Książka jubileuszowa z okazji 40-lecia pracy naukowej, Wrocław 2008, s. 145). Zasada "zanieczyszczający płaci" w gospodarowaniu odpadami łączy się z zasadą prewencji i zasadą likwidacji zagrożeń dla środowiska spowodowanymi przez odpady u źródeł ich powstawania. Skarżąca kasacyjnie jest podmiotem korzystającym ze środowiska rozumieniu art. 3 pkt 20 lit.a ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska. Zgodnie z treścią tego przepisu, przez podmiot korzystający ze środowiska - rozumie się przez to: "a) przedsiębiorcę w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (Dz. U. z 2024 r. poz. 236, 1222 i 1871 oraz z 2025 r. poz. 222) oraz przedsiębiorcę zagranicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 6 marca 2018 r. o zasadach uczestnictwa przedsiębiorców zagranicznych i innych osób zagranicznych w obrocie gospodarczym na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2025 r. poz. 89), a także osoby prowadzące działalność wytwórczą w rolnictwie w zakresie upraw rolnych, chowu lub hodowli zwierząt, ogrodnictwa, warzywnictwa, leśnictwa i rybactwa śródlądowego". Zasada "zanieczyszczający płaci" dotyczy wszystkich kosztów zanieczyszczenia w tym również kar pieniężnych za niewykonanie obowiązku osiągnięcia w danym roku w odniesieniu do masy odebranych przez siebie, na podstawie umowy z właścicielem nieruchomości, odpadów komunalnych poziomu przygotowania do ponownego użycia i recyklingu. Zasada ta ma charakter bezwzględny w szczególności w odniesieniu do podmiotów korzystających ze środowiska. Zasada "zanieczyszczający płaci" jest jedną z najważniejszych podstaw systemu gospodarowania odpadami komunalnymi przez podmioty odbierające odpady komunalne. Zasada ta nie wymaga, aby właściciele niezamieszkałych nieruchomości, byli jedynymi adresatami ponoszenia kosztów związanych z odpadami komunalnymi. Skarżąca kasacyjnie prowadzi działalność związaną z postępowaniem z odpadami komunalnymi, która jest jednocześnie gospodarowaniem odpadami. W konsekwencji skarżąca kasacyjnie ma obowiązek spełniać odpowiednie wymagania związane z gospodarowaniem odpadami. Zasada "zanieczyszczający płaci" jest jedną z podstawowych zasad gospodarowania odpadami". Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 2 u.o. przez gospodarowanie odpadami - rozumie się przez to zbieranie, transport lub przetwarzanie odpadów, w tym sortowanie, wraz z nadzorem nad wymienionymi działaniami, a także późniejsze postępowanie z miejscami unieszkodliwiania odpadów oraz działania wykonywane w charakterze sprzedawcy odpadów lub pośrednika w obrocie odpadami. Skarżąca kasacyjnie po odebraniu odpadów komunalnych od właścicieli nieruchomości prowadzi transport odpadów. Zgodnie z art. 1a u.c.p.g., w sprawach dotyczących postępowania z odpadami komunalnymi w zakresie nieuregulowanym w niniejszej ustawie stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Oznacza to, że u.c.p.g. jest aktem szczególnym (lex specialis) w stosunku do u.o. Pamiętać należy, że u.c.p.g, nie jest aktem prawnym kompletnym w zakresie regulacji zagadnień dotyczących postępowania z odpadami komunalnymi. Kara pieniężna za niewykonanie obowiązku określonego w art. 9g u.c.p.g. polegającego na osiągnięciu odpowiedniego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami papieru, metali, tworzyw sztucznych i szkła przewidziana w art. 9x ust. 2, a obliczona według zasad określonych w ust. 3 powołanego artykułu należy do kategorii bezwzględnie określanych, a jej wysokość zależy m.in. od brakującej masy odpadów komunalnych, wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami. Przesłanką jej wymierzenia jest obiektywnie pojęta bezprawność administracyjna polegająca na braku realizacji obowiązku wynikającego z art. 9g ustawy o u.c.p.g. Przepis art. 9x ust. 2 cytowanej ustawy, będący podstawą wymierzenia skarżącej kasacyjnie spornej kary pieniężnej nie uzależnia odpowiedzialności podmiotu od stopnia zawinienia przez co odpowiedzialność ta ma charakter obiektywny. Należy również podkreślić, iż z treści art. 9g u.c.p.g. wynika, że obowiązek uzyskania w danym roku kalendarzowym odpowiednich poziomów przygotowania odbieranych odpadów komunalnych do ponownego użycia i recyklingu określonych w art. 3aa albo 3b ust. 1 został nałożony na podmioty odbierające odpady komunalne na podstawie umów z właścicielami nieruchomości czyli w niniejszej sprawie na skarżącą kasacyjnie. Jest to obowiązek ściśle zindywidualizowany, którego realizacja jest związana z wynikami osiąganymi w tym zakresie przez dany podmiot (zob. wyrok NSA z 20 stycznia 2026 r., sygn. akt III OSK 2183/24). Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że nie zasługują na uwzględnienie zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 9g pkt 1 oraz 9x ust. 2 i 3 u.c.p.g. Delikt administracyjny opisany w art. 9x ust. 2 powołanej ustawy jest przypisywany z chwilą braku osiągnięcia wymaganego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia i odzysku innymi metodami niezależnie od zawinienia przez skarżąca kasacyjnie. Jest to odpowiedzialność obiektywna. Nie zasługuje na uwzględnienie zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 141 § 1 p.p.s.a. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić skuteczną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie kontrolowanego wyroku nie zawiera obligatoryjnych elementów, wskazanych w tym przepisie albo zostało sporządzone w ten sposób, że nie pozwala na kasacyjną kontrolę orzeczenia (wyrok NSA z dnia 11 października 2022 r. sygn. akt II OSK 1462/21). Równocześnie należy podkreślić, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować ocen prawnych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku. W szczególności, okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd I instancji jest odmienne od prezentowanego przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną, nie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy oraz nie poddaje się kontroli kasacyjnej (por. np. wyrok NSA z dnia 20 grudnia 2022 r. sygn. akt II OSK 2315/21). W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach zawiera wszystkie obligatoryjne elementy, wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. Na podstawie uzasadnienia tego wyroku można ustalić, czym kierował się Sąd I instancji oddalając skargę i stwierdzając, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Spełniona została zatem podstawowa funkcja, jaką ma pełnić uzasadnienie wyroku Sądu I instancji. To, że skarżący kasacyjnie nie jest przekonany o trafności stanowiska Sądu I instancji, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku (wyrok NSA z 30 listopada 2011 r., I OSK 1451/11). Brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym co do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa, czy też oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, która nie koresponduje z oczekiwaniami skarżącej kasacyjnie, nie oznacza wadliwości uzasadnienia wyroku. Polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu I instancji nie może czynić skutecznym zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (wyrok NSA z 12 listopada 2025 r., sygn. akt III OSK 741/23). Jeszcze raz należy podkreślić, że Sąd I instancji w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku stwierdził, że kara pieniężna za niewykonanie obowiązku określonego w art. 9g u.c.p.g. należy do kategorii bezwzględnie określonych, a jej wysokość zależy m.in. od brakującej masy odpadów komunalnych, wyrażonej w Mg, wymaganej do osiągnięcia odpowiedniego poziomu recyklingu, przygotowania do ponownego użycia, i odzysku innymi metodami. Przesłanką jej wymierzenia jest natomiast obiektywnie pojęta bezprawność administracyjna polegająca na braku realizacji obowiązku wynikającego z art. 9g u.c.p.g. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że powyższe stanowisko wykluczało konieczność ustosunkowania się do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, które miały zdaniem skarżącej spółki zwolnić ją z odpowiedzialności za brak osiągnięcia wymaganego poziomu recyklingu odpadów z związanych z brakiem zawinienia ze strony spółki. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Brak związania granicami skargi oznacza, że sąd rozpatrujący skargę ma prawo, a jednocześnie i obowiązek dokonania oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji nawet wówczas, gdy w skardze dany zarzut nie został podniesiony. Nie jest przy tym skrępowany sposobem sformułowania skargi, użytymi argumentami, a także zgłoszonymi wnioskami, zarzutami i żądaniami. Przyjmuje się, że dla skuteczności zarzutu kasacyjnego opartego na tym przepisie należy wykazać, że Sąd I instancji dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym) lub z przekroczeniem granic danej sprawy, a także w przypadku gdy powinien wyjść poza granice zakreślone zarzutami i wnioskami skargi praz powołaną w niej podstawą prawną, a tego nie uczynił, i że owo zaniechanie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ale również wtedy, gdy strona w postępowaniu sądowym wskazywała na istotne dla sprawy uchybienia popełnione na etapie postępowania administracyjnego bądź powołała w postępowaniu sądowym dowody, które zostały przez sąd pominięte, względnie, gdy w postępowaniu administracyjnym popełniono uchybienia na tyle istotne, a przy tym oczywiste, że ze względu na treść zarzutów sąd pierwszej instancji nie powinien był przechodzić nad nimi do porządku (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 grudnia 2025 roku , sygn. akt III OSK 2869/22). Nadmienić także należy, że na podstawie art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można skutecznie kwestionować dokonanej przez sąd oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowaniem w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących dany organ (wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2011 roku, sygn. akt I FSK 1862/09, 11 kwietnia 2007 roku sygn. akt II OSK 610/06). Powołując się na art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można też skutecznie podważać zajętego przez sąd stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów, ani prawidłowości oceny materiału dowodowego, co bezpośrednio ma związek z omawianym wyżej zarzutem naruszenia art. 141 § 1 p.p.s.a. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest także podstaw do uwzględnienia zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez jego błędne zastosowanie i oddalenie skargi, podczas gdy zarówno organy I jak i II instancji naruszyły normy art. 6, art. 7, art. 7a, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 10 i art. 11 ustawy o prawo przedsiębiorców, a to przez błędne ustalenie stanu faktycznego. Naruszenie art. 7 k.p.a. w postaci mogącej mieć istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia danej sprawy mogłoby mieć miejsce wtedy, gdyby organ administracyjny nie ustalił stanu faktycznego sprawy. W niniejszej sprawie są to te wszystkie okoliczności faktyczne, które pozwalają obliczyć osiągnięty przez skarżąca spółkę poziom recyklingu w 2021 r., jeżeli chodzi o przypisanie jej deliktu administracyjnego o którym mowa w art. 9x ust. 2 u.c.p.g. Zasadnie zatem Sąd I instancji, stwierdził, że stan faktyczny został przez organy ustalony w zakresie wszystkich istotnych do rozstrzygnięcia sprawy okoliczności w oparciu o dostępne dla organów dowody, a w szczególności sprawozdanie złożone przez samą skarżącą spółkę. Zarówno w toku postępowania administracyjnego jak i postępowania przed sądem I instancji skarżąca spółka nie kwestionowała danych z których wynikało, że w 2021 r. nie osiągnęła wymaganego przez ustawodawcę poziomu recyklingu, w tym ustalenia dotyczącego faktycznie osiągniętego poziomu recyklingu jak i ilości masy odpadów komunalnych jakiej brakowało do osiągnięcia wymaganego poziomu. Istota deliktu administracyjnego przypisanego skarżącej spółce tym zakresie nie wymagała dokonywania innych ustaleń. Dotyczy to również sposobu wyliczenia wysokości kary pieniężnej. Nie było istotne zatem ustalenie przyczyn, które legły u podstaw braku osiągnięcia za dany rok kalendarzowy wymaganego poziomu recyklingu, analizy osiąganego poziomu recyklingu w poszczególnych frakcjach odpadów oraz analizy ilości poszczególnych frakcji odpadów przekazywanych przez właścicieli nieruchomości skarżącej spółce. Dotyczy to także, zdaniem skarżącej oparcia podstaw do obliczania kary na przestarzałych badaniach morfologicznych przeprowadzonych jeszcze w 2008 r. Nie ma wpływu także na przypisanie danemu podmiotowi popełnienie deliktu administracyjnego opisanego w art. 9x ust. 2 u.c.p.g. okoliczności dotyczące osiągnięcia czy to przez gminę, czy też inne podmioty odbierające odpady komunalne na podstawie umowy z właścicielami nieruchomości. Nie jest także istotne w niniejszej sprawie ustalenie czy skarżącej spółce można przypisać winę w braku osiągnięcia wymaganego poziomu recyklingu. Nie zasługuje także na uwzględnienie zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia art. 7a k.p.a. Artykuł 7a k.p.a. składa się z dwóch jednostek redakcyjnych w postaci paragrafów o zróżnicowanej treści normatywnej. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela pogląd, że w art. 7a § 1 k.p.a. nie chodzi o sytuacje, w których pojawiają się wątpliwości interpretacyjne przepisów mających zastosowanie w danej sprawie. Zastosowanie art. 7a § 1 k.p.a. i rozstrzyganie na jego podstawie na korzyść strony może mieć miejsce tylko wówczas, gdy wystąpią niedające się usunąć wątpliwości, co do wykładni przepisów stosowanego prawa, tzw. "pat interpretacyjny" (por. np. wyroki NSA: z dnia 23 lutego 2021 r., III OSK 3286/21, z dnia 14 września 2021 r., III OSK 582/21 - cbois.nsa.gov.pl). Taki stan rzeczy w rozpoznawanej sprawie nie ma miejsca. Także zarzut naruszenia przez organy art. 107 § 3 k.p.a. nie jest zasadny. Przepis ten określa co ma zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji administracyjnej. Strona skarżąca kasacyjne nie wykazała, jakich elementów objętych tym przepisem nie zawiera zaskarżona do Sądu I instancji decyzja. W decyzji tej wskazano na wszystkie istotne do rozstrzygnięcia sprawy okoliczności, a o których mowa w art. 9g oraz 9x ust. 2 i 3 u.c.p.g. Ocena zgromadzonego materiału dowodowego koncentruje się na znamionach deliktu przypisanego skarżącej spółce. Organ zasadnie pominął okoliczności na które powołuje się skarżąca spółka, stwierdzając, iż nie mają one znaczenia do rozstrzygnięcia sprawy. To stanowisko jak już wyżej wskazano należy uznać za zasadne, a tym samym zbędne było poddawanie okoliczności wskazanych przez stronę dokładnej analizie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest także podstaw do uwzględnienia zarzutu kasacyjnego dotyczącego naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 7a, art. 8, art. 11, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. w zw. z art. 8 ustawy Prawo przedsiębiorców, których naruszenia strona skarżąca kasacyjnie upatruje w pominięciu słusznego jej interesu, w konsekwencji wydanie decyzji w oparciu o fragmentaryczny materiał dowodowy oceniany jednostronnie i nieobiektywnie. Co do kompletności zgromadzonego materiału dowodowego Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się już przy ocenie uprzednio analizowanych zarzutów kasacyjnych. Zgodnie natomiast z art. 8 ustawy Prawo przedsiębiorców przedsiębiorca może podejmować wszelkie działania, z wyjątkiem tych, których zakazuje prawo. Przedsiębiorca może być obowiązany do określonego zachowania tylko na podstawie przepisów prawa. Obowiązek uzyskania określonego poziomu recyklingu odbieranych odpadów komunalnych został nałożony na skarżącą w ustawie. W uzasadnieniu zarówno zaskarżonej decyzji jak i wyroku Sądu I instancji wskazano z jakich konkretnych przepisów ustawowych wynika obowiązek uzyskania w danym roku określonego poziomu recyklingu. Wyraźnie wskazano, że przesłanki na które powołuje się skarżąca nie mają oparcia w obowiązujących przepisach, które pozwalałyby na zwolnienie jej z odpowiedzialności za przypisany jej delikt administracyjny. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie zasługują także na uwzględnienie zarzuty kasacyjne dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. poprzez bezzasadne stwierdzenie braku podstaw do zastosowania w realiach niniejszej sprawy instytucji odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej. Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że organy w niniejszej sprawie w sposób właściwy obliczyły wysokość kary pieniężnej oraz zasadnie nie zastosowały w sprawie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a., czyli "odstąpienia" od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Aby można było odstąpić, w trybie art. 189f k.p.a., od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej i poprzestać na pouczeniu, waga naruszenia prawa musi być "znikoma", a strona musiałaby zaprzestać naruszenia prawa, zaś obie te przesłanki muszą zostać spełnione łącznie (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2024 r., sygn. akt II GSK 1614/23). Przesłanka "znikomości" uchybienia nie może być rozstrzygnięta przez sąd administracyjny, bowiem ocena ta należy do organu. To organ powinien zatem ocenić, czy w sprawie zaszły przesłanki do odstąpienia od wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej (por. wyrok NSA z dnia 6 czerwca 2023 r., sygn. akt III OSK 2411/21). Sąd I instancji słusznie wskazał, że organy prawidłowo stwierdziły, iż w niniejszej sprawie nie została spełniona przesłanka "znikomości" naruszenia. Za takim stanowiskiem przemawia uzyskany przez skarżącą spółkę w 2021 r. bardzo niski w odniesieniu do wymaganego poziom recyklingu. W 2021 r. ustawodawca określił ten poziom na 20%, a strona skarżąca uzyskała 4,97%. Zatem skarżącej spółce brakowało 16,4% do osiągnięcia wymaganego 20% poziomu recyklingu. Spółka nie osiągnęła nawet połowy wymaganego poziomu recyklingu. Powyższa wartość nie świadczy w ocenie Sądu o znikomej wadze naruszenia. Nadto przy ocenie naruszenia jako znikome należy także uwzględnić wartości jakim służą wprowadzone obowiązki. Biorąc pod uwagę znaczenie segregacji odpadów dla dobra chronionego, jakim jest środowisko, nie sposób mówić o "znikomości" naruszenia prawa w przypadku osiągnięcia przez spółkę wyniku przygotowania odpadów do recyklingu i ponownego użycia dużo niższego od ustalonego w normie sankcjonowanej. Już zatem taka konstatacja wyklucza zastosowanie art. 189f § 1 pkt 1 k.p.a. i nie było potrzeby analizowania, czy spełniona została przesłanka "zaprzestania" naruszania prawa. Nadmienić także należy, że z akt sprawy wynika, że nie jest to pierwsza sytuacja, kiedy strona skarżąca nie realizuje nałożonego na nią w tym przedmiocie obowiązek. Nie może stanowić usprawiedliwienia dla strony skarżącej fakt, że Gmina nałożony na nią obowiązek osiągnięcia wymaganego poziomu recyklingu osiągnęła lub nie, podobnie jak większość przedsiębiorców odbierających odpady na terenie tej gminy. Skarżąca nie wykazała, aby podejmowała określone kroki w danym roku rozliczeniowym mającym na celu zapewnienie osiągnięcia określonego na dany rok przez ustawodawcę poziomu recyklingu. Zgodzić należy się także ze stanowiskiem organów, podzielonym także przez Sąd I instancji, że okoliczności sprawy przemawiają przeciwko zastosowaniu w stosunku do skarżącej kasacyjnie art. 189f § 2 k.p.a. Przepis ten wymaga ustalenia przez organ nakładający karę, że odstąpienie od jej nałożenia pozwoli na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona. Mając na uwadze fakt, że spółka nie osiągała wymaganych poziomów recyklingu od 2019 r., podzielić należy stanowisko zgodnie z którym wysoce wątpliwym byłoby uznanie, że odstąpienie od nałożenia kary pieniężnej pozwoliłoby na spełnienie celów, dla których miałaby być nałożona. Naczelny Sąd Administracyjny nie uwzględnił wniosku dowodowego zawartego w skardze kasacyjnej. Zgodnie z art. 106 § 3 p.p.s.a., sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Kluczową przesłanką przeprowadzenia ww. dowodu jest wyjaśnienie istotnych wątpliwości związanych ze stanem faktycznym sprawy. Należy jednak mieć na uwadze, że przeprowadzenie dowodu na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a. w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjny, który jest związany granicami skargi kasacyjnej, jest dopuszczalne jeżeli zostaną uwzględnione zarzuty procesowe dotyczące wadliwego ustalenia stanu faktycznego przez organ administracyjny lub wadliwej oceny ustalenia tego stanu faktycznego przez sąd pierwszej instancji. Tylko w takim przypadku mogą pojawić się ww. istotne wątpliwości, które należy wyjaśnić (zob. wyrok NSA z 5 lipca 2023 r., sygn. akt I GSK 338/23). W tej sprawie sytuacja taka nie zaistniała. W skardze kasacyjnej nie kwestionowano skutecznie ustaleń faktycznych organu administracyjnego oraz oceny ustaleń faktycznych sądu administracyjnego. W konsekwencji skarga kasacyjna została oparta na nieusprawiedliwionych podstawach kasacyjnych. Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej kasacyjnie o wystąpienie do TSUE z pytaniem prejudycjalnym. Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem NSA i TSUE, ocena potrzeby wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym dotyczącym wykładni lub ważności aktu prawa unijnego należy do sądu krajowego, w tym sądu ostatniej instancji. Określone zagadnienie, aby mogło być przedmiotem pytania prejudycjalnego, powinno dotyczyć kwestii interpretacji prawa unijnego znajdującego zastosowanie w sprawie zawisłej przed sądem krajowym. Samo jednak podniesienie kwestii dotyczącej prawa unijnego przez stronę postępowania nie przesądza o potrzebie skierowania takiego pytania (por. wyrok NSA z dnia 27 listopada 2025 r., II GSK 888/22). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uwzględniając powyższe stanowisko składu orzekającego, w niniejszej sprawie nie zachodziła uzasadniona wątpliwość co do wykładni przepisów prawa unijnego, toteż nie było potrzeby wystąpienia z pytaniem prejudycjalnym do TSUE. Mając powyższe na uwadze, uznając, że skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w wyroku.