III OSK 3919/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Arkadiusz Windak (spr.) Protokolant asystent sędziego Przemysław Iżycki po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej A.J.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 22 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 509/20 w sprawie ze skargi A.J.P. na decyzję Rektora Akademii [...] w K. z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżony wyrok, 2. stwierdza nieważność decyzji Rektora Akademii [...] w K. z dnia [...] marca 2020 r. nr [...], 3. zasądza od Rektora Akademii [...] w K. na rzecz A.J.P. kwotę 777 (siedemset siedemdziesiąt siedem) zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z dnia 22 lipca 2020 r., sygn. akt II SA/Kr 509/20 oddalił skargę A.J.P. na decyzję Rektora Akademii [...] w K. z dnia [...] marca 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. Mocą zaskarżonej decyzji organ odmówił skarżącemu udostępnienia informacji o treści wszystkich egzaminów pisemnych zorganizowanych w ramach przedmiotów prowadzonych przez Wydział [...] w semestrze i sesji zimowej, wyjaśniając, że jej pozyskanie na ww. Wydziale prowadzącym zajęcia z 287 przedmiotów, z których 91 kończy się egzaminem, wymaga dokonania stosownych zestawień informacji, samodzielnego ich zredagowania związanego z koniecznością przeprowadzenia czynności analitycznych, zaangażowania pracowników naukowych oraz administracyjnych. Tym samym żądana informacja pozostaje informacją przetworzoną, natomiast skarżący pomimo wezwania organu, nie wykazał, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. W ocenie Sądu I instancji, mając na uwadze wypracowane stanowisko orzecznictwa sądowoadministracyjnego oraz poglądów doktryny, prawidłowo organ uznał, że żądana informacja publiczna ma charakter przetworzony, a skarżący na jego wezwanie nie wykazał szczególnie istotnego interesu publicznego. Organ szczegółowo wyjaśnił, że treść żądania będzie wymagała od pracowników organu wytworzenia, na potrzeby załatwienia wniosku, nieistniejącego dotychczas dokumentu. Twierdzenie organu poparte zostało wyczerpującym uzasadnieniem, wskazującym konkretne czynności jakie musiałby organ wykonać czyniąc zadość wnioskowi. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł, reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, A.J.P. zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie: 1) prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2019 r., poz. 1429 ze zm.), dalej określanej też jako "u.d.i.p." przez uznanie, że żądanie skarżącego udostępnienia informacji o "treści wszystkich egzaminów pisemnych zorganizowanych w ramach przedmiotów prowadzonych przez Wydział w semestrze i sesji zimowej – w formie komputerowych plików lub skanów, jeżeli pliki źródłowe nie są dostępne" stanowi informację publiczną przetworzoną i w konsekwencji uznanie, że skarżący jest zobowiązany do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego celem jej uzyskania, podczas gdy żądanie skarżącego stanowi wniosek o udostępnienie informacji publicznej prostej i powinno zostać udostępnione przez organ bez konieczności wzywania do wykazania szczególnej istotności dla interesu publicznego; - prawa materialnego w postaci art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. przez jego niewłaściwe zastosowanie jako podstawy odmowy udostępnienia żądanej informacji uznanej za przetworzoną w sytuacji, w której: a) stosownie do interpretacji przedstawionej w zarzucie pierwszym, żądana informacja nie stanowi informacji przetworzonej tylko prostą, b) nie wykazano w sprawie w sposób należyty, aby żądana informacja stanowiła informację przetworzoną; 2) przepisów postępowania: a) art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. polegające na powieleniu w uzasadnieniu ogólnikowej argumentacji organu, opatrzonej ogólnym uzupełnieniem, "Sąd pogląd ten podziela", "wiarygodne są wyjaśnienia" etc., co w ocenie skarżącego miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ nie pozwala na weryfikację istotnych ustaleń faktycznych i prawnych Sądu I instancji (a wcześniej organu) pod kątem prawidłowej interpretacji i zastosowania prawa materialnego stosownie do wcześniejszych zarzutów, a w szczególności w kontekście przywoływanych okoliczności prawnych i faktycznych, które są istotne dla rozstrzygnięcia – co uniemożliwia rzetelną kontrolę instancyjną; b) mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy – bo uzasadniające lub mogące uzasadniać wyrok odmienny, przynajmniej uchylający skarżoną decyzję – naruszenie przepisów postępowania, które doprowadziło do niekorzystnych dla skarżącego ustaleń faktycznych w oparciu o które prawdopodobnie wydano skarżony wyrok, a wcześniej decyzję, tj. naruszenie przez niewłaściwą kontrolę skarżonej decyzji art. 3 § 1 p.p.s.a. i art. 151 p.p.s.a. w zw. art. 16 u.d.i.p. oraz: - art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. przez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, w szczególności wykazania w uzasadnieniu decyzji konkretnych i odnoszących się do realiów niniejszej sprawy czynności niezbędnych do wytworzenia informacji (w ocenie organu) o charakterze przetworzonym oraz ograniczenie się w uzasadnieniu decyzji do przytaczania przepisów i orzecznictwa niezwiązanych ze stanem faktycznym. W oparciu o wskazane podstawy kasacyjne skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie skarżący kasacyjnie oświadczył, że wnosi o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.; dalej określanej jako "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa materialnego jak i przepisów postępowania zmierzają do podważenia stanowiska Sądu I instancji, że żądana przez skarżącego informacja publiczna stanowi informację publiczną przetworzoną. W pierwszej kolejności odnosząc się do zarzutów naruszenia przepisów postępowania, stwierdzić należy, że zamierzonego skutku nie mógł odnieść zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. Naruszenie określonej w art. 133 § 1 p.p.s.a. zasady orzekania na podstawie akt sprawy mogłoby stanowić skuteczną podstawę kasacyjną, np. w sytuacji oddalenia skargi mimo niekompletnych akt sprawy, pominięcia istotnej części tych akt, czy oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy. Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy, od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach. Przywołany przepis nie może służyć kwestionowaniu ustaleń i oceny przyjętego w sprawie stanu faktycznego. Nie służy on również zwalczaniu wniosków, jakie zostały wyprowadzone przez sąd z materiału dowodowego sprawy (por. wyroki NSA: z 2 czerwca 2022 r., sygn. akt III OSK 5337/21, z 5 października 2022 r. sygn. akt I OSK 62/21). Tym samym niezasadny okazał się także, powiązany z powyższym przepisem, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że w przedmiotowej sprawie Sąd I instancji swoje stanowisko zawarł w uzasadnieniu orzeczenia odpowiadającym wymogom art. 141 § 4 p.p.s.a. Wyjaśnić przy tym należy, iż za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska Sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sądu I instancji pozwala na stwierdzenie, że zawiera ono wszystkie niezbędne elementy, o których mowa w art. 141 § 4 p.p.s.a., a przedstawiony w nim wywód prawny pozwala na kontrolę instancyjną zaskarżonego rozstrzygnięcia. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku przedstawił dostatecznie szczegółowo stan faktyczny sprawy, który znajduje odzwierciedlenie w aktach sprawy oraz dokonał wykładni art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. wyjaśniając dlaczego uznał żądaną informację za przetworzoną. Niezasadny okazał się również zarzut naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a, który stanowi, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Sąd administracyjny może naruszyć ww. przepis wyłącznie wówczas, gdy rozpozna sprawę inną niż sądowoadministracyjna, oceni działalność podmiotu spoza administracji publicznej lub zastosuje środki prawne nieznane przepisom p.p.s.a. W skardze kasacyjnej brak jest informacji wskazujących na tego rodzaju przekroczenie prawa przez Sąd I instancji. W doktrynie oraz orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zgodnie przyjmuje się, że to, czy ocena legalności zaskarżonego aktu była prawidłowa, czy też błędna nie może być utożsamiane z naruszeniem powyższej regulacji (por. R. Hauser, A. Kabat Właściwość sądów administracyjnych, RPEiS 2004/25). Uwzględnić natomiast należało zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 3 ust. 1 u.d.i.p. Pomimo prawidłowo ocenionego w sprawie stanu faktycznego, wbrew stanowisku Sądu Wojewódzkiego, charakter i zakres żądanej w sprawie informacji nie pozwala przyjąć, że stanowi ona w ogóle informację publiczną. W myśl art. 1 i art. 2 u.d.i.p., każda informacja o sprawach publicznych stanowi informację publiczną i podlega udostępnieniu, a każdy jest uprawniony do uzyskania informacji publicznej bez potrzeby wykazywania interesu prawnego lub faktycznego. Skład orzekający w niniejszej sprawie podziela prezentowany w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, że pytania egzaminacyjne z egzaminów semestralnych nie stanowią informacji publicznej. Informację taką stanowią informacje dotyczące kierunków studiów na uczelni, programu studiów, w tym przedmiotów na danym kierunku, efektów uczenia się przyjętych dla danego kierunku i przedmiotu oraz metod i form weryfikacji tych efektów. Wszystkie te elementy są objęte przepisami ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce jako odnoszące się do funkcjonowania systemu szkolnictwa wyższego i nauki. Nieobjęcie przez ustawodawcę regulacją prawną materii związanej z tworzeniem pytań egzaminacyjnych świadczy o tym, że mieści się ona w sferze gwarantowanej konstytucyjnie autonomii uczelni – art. 70 ust. 5 Konstytucji RP, z której uczelnia korzysta na zasadach określonych w przepisach przywołanej ustawy. Uczelnia wyższa jako jednostka organizacyjna jest zobowiązana do udostępnienia informacji publicznej wyłącznie w takim zakresie, w jakim wykonuje zadania publiczne – art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Brak objęcia zasad i trybu układania pytań egzaminacyjnych z zaliczanych na uczelni wyższej przedmiotów przepisami prawa oznacza, że ustawodawca nie identyfikuje tej sfery działalności uczelni z wykonywaniem zadań publicznych. Z przepisów prawa można wywieść obowiązek weryfikowania efektów uczenia się studenta oraz obowiązek podania przez uczelnię metod i form tej weryfikacji i w tym zakresie uczelnia realizując nałożone na nią zadania publiczne, zobowiązana będzie udostępnić informacje publiczne. Same pytania egzaminacyjne stanowią element wewnętrznej sfery działalności uczelni, nie są kierowane na zewnątrz i nie kształtują bezpośrednio sytuacji prawnej studentów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lutego 2023 r. sygn. akt III OSK 7096/23, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 20 października 2023 r. sygn. akt II SAB/Wa 76/23, wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lipca 2011 r. sygn. akt I OSK 678/11). Taką cechę można przypisać jedynie pytaniom, czy testom przygotowywanym i wykorzystywanym na egzaminie, którego zdanie skutkować będzie państwowym certyfikowaniem kompetencji zawodowych, jednakże w niniejszej sprawie taka sytuacja nie występuje. Tym samym skoro żądana w niniejszej sprawie informacja nie stanowiła informacji publicznej, to nie było podstaw do prowadzenia rozważań, czy stanowi ona informację prostą, czy też ma charakter informacji publicznej przetworzonej. Sąd I instancji oraz organ nie dostrzegli, że w sprawie nie wystąpiły okoliczności uzasadniające wydanie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej w oparciu o art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Odmowa udostępnienia informacji publicznej wymaga wydania decyzji administracyjnej tylko, gdy chodzi o informację publiczną w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej (por. P. Szustakiewicz w: Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, wyd. z 2023 r., s. 218-219). Oznacza to, że decyzja Rektora Akademii [...] w K. z dnia [...] marca 2020 r., nr [...] została wydana bez podstawy prawnej. Wydanie decyzji w sferze regulowanej prawem administracyjnym, dającym upoważnienie do zastosowania decyzji jako prawnej formy działania, ale w odniesieniu do innych stanów faktycznych niż występujące w danej sprawie lub gdy przewidziana jest inna forma działania wyczerpuje przesłankę stwierdzenia jej nieważności o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., jako wydanej bez podstawy prawnej. W przypadku gdy żądana w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej informacja nie jest informacją publiczną, wnioskodawcę informuję się o tym pismem. Zgodnie z art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny w razie uwzględnienia skargi kasacyjnej, uchylając zaskarżone orzeczenie, rozpoznaje skargę, jeżeli uzna, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona. Taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Wobec uznania skargi kasacyjnej za usprawiedliwioną Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżony wyrok oraz stwierdził nieważność objętej skargą decyzji Rektora Akademii [...] w K. z dnia [...] marca 2020 r., nr [...]. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200 oraz art. 205 § 1 p.p.s.a.