III OSK 390/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Arkadiusz Windak po rozpoznaniu w dniu 25 września 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Marszałka Województwa Wielkopolskiego od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 listopada 2025 r., sygn. akt IV SAB/Po 154/25 w sprawie ze skargi (...) Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Marszałka Województwa Wielkopolskiego w przedmiocie wydania pozwolenia na wytwarzanie odpadów 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Marszałka Województwa Wielkopolskiego na rzecz (...) Spółki Akcyjnej z siedzibą w W. kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 19 listopada 2025 r., sygn. akt IV SAB/Po 154/25, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym, sprawy ze skargi (...) S.A. z siedzibą w W. (dalej także jako: "Spółka", "strona skarżąca", (...)) na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Marszałka Województwa Wielkopolskiego (dalej także jako: "Marszałek Województwa", "organ", "skarżący kasacyjnie") w przedmiocie wydania pozwolenia na wytwarzanie odpadów: w punkcie pierwszym – zobowiązał Marszałka Województwa Wielkopolskiego do rozpatrzenia sprawy znak DSK-IV.7243.111.2024 z wniosku skarżącej (...) S.A. z siedzibą w W. z dnia 28 października 2024 r. i to w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi; w punkcie drugim – stwierdził, że Marszałek Województwa Wielkopolskiego dopuścił się bezczynności; w punkcie trzecim – stwierdził, że bezczynność nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; w punkcie czwartym – w pozostałym zakresie skargę oddalił; w punkcie piątym – zasądził od Marszałka Województwa Wielkopolskiego na rzecz skarżącej (...) S.A. z siedzibą w Warszawie kwotę 597 zł (pięćset dziewięćdziesiąt siedem złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powyższy wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu wydał w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i prawne: W przedmiotowej sprawie, przed wniesieniem skargi (13 czerwca 2025 r.) skarżąca Spółka wniosła wymagane ponaglenie, na co wskazuje fakt złożenia pisma z dnia 10 czerwca 2025 r. stanowiącego ponaglenie na "bezczynność i przewlekłość" Marszałka w załatwienia sprawy, znak DSK-IV.7243.111.2024, dotyczącej wniosku P. S.A. z dnia 28 października 2024 r. W takich warunkach WSA w Poznaniu stwierdził, że skarga w niniejszej sprawie została wniesiona z zachowaniem wymogów formalnych, co umożliwiało jej merytoryczne rozpoznanie przez sąd administracyjny. WSA w Poznaniu wskazał, że z akt sprawy wynika, że w dniu 28 października 2024 r. (data wpływu do organu) (...) S.A. Z. w O. wystąpiła do Marszałka Województwa Wielkopolskiego z wnioskiem w sprawie wydania pozwolenia na wytwarzanie odpadów w związku z eksploatacją przez stronę instalacji w postaci linii kolejowych. Pismem z dnia 8 stycznia 2025 r. organ na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. zawiadomił stronę o niezałatwieniu sprawy w ustawowym terminie, wskazując nowy termin załatwienia sprawy. Następnie, pismem z dnia 25 lutego 2025 r. organ na podstawie art. 66 § 1 k.p.a. zawiadomił spółkę, że podanie z dnia 28 października 2024 r. dotyczy spraw podlegających załatwieniu przez różne organy administracji publicznej, wobec czego organ, do którego podanie wniesiono, uczyni przedmiotem rozpoznania sprawę należącą do jego właściwości, a w sprawach innych strona powinna wnieść odrębne podania do właściwych organów. Pismem z dnia 26 lutego 2025 r. organ na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. i art. 50 § 1 k.p.a. wezwał stronę do uzupełnienia braków podania z dnia 28 października 2024 r. i do złożenia wyjaśnień pouczając przy tym, że nieusunięcie wskazanych w piśmie organu braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania. Następnie, pomimo uzupełnienia przez skarżącą braków podania oraz udzielenia wyjaśnień, pismem z dnia 9 maja 2025 r. organ na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. zawiadomił stronę o pozostawieniu podania z dnia 28 października 2024 r. bez rozpoznania. WSA w Poznaniu doszedł do przekonania, że istotne dla sprawy było zatem rozstrzygnięcie, czy zarzucana w skardze zwłoka organu rzeczywiście istniała – tak w dacie wniesienia skargi, jak i w dacie wyrokowania – a jeśli tak, to czy miała ona charakter rażący. WSA w Poznaniu uznał, że w okolicznościach kontrolowanej sprawy zaszły podstawy do stwierdzenia bezczynności organu. W pierwszej kolejności Sąd pierwszej instancji zauważył, że od dnia złożenia przez PKP podania, czyli 28 października 2024 r. do dnia 8 stycznia 2025 r. tj. zawiadomienia strony o niezałatwieniu sprawy w ustawowym terminie, organ nie podjął żadnej czynności w sprawie. Natomiast od dnia 8 stycznia 2025 r. kilkukrotnie przedłużał termin do załatwienia sprawy, by finalnie pozostawić podanie skarżącej bez rozpoznania, kończąc postepowanie 8 maja 2025 r. WSA w Poznaniu wskazał, że w przedmiotowej sprawie należało wyjaśnić dwie kwestie. Pierwsza dotyczy właściwości organu w załatwieniu podania skarżącej. Mianowicie, czy po stronie Marszałka zachodziła powinność procedowania w sprawie. Druga zaś odnosi się do podstaw zastosowania art. 64 § 2 oraz art. 66 § 1 k.p.a. WSA w Poznaniu doszedł do przekonania, że skoro skarżąca Spółka zarządza zakładem, na terenie którego eksploatowana instalacja kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, to w sprawie zastosowanie znajduje przepis art. 378 ust. 2a pkt 1 p.o.ś. Jak wynika bowiem z akt sprawy (tabela nr 1 wniosku, str. 7-8), na terenie Zakładu są eksploatowane linie kolejowe które należą do transeuropejskiej sieci transportowej, co stanowi przedsięwzięcie, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 29 rozporządzenia. Natomiast to, czy wytwarzanie odpadów na terenie działalności Zakładu, powyższego kryterium nie spełnia, nie ma rozstrzygającego znaczenia w sprawie. W konsekwencji, o ile wezwanie skarżącej na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. do uzupełnienia braków formalnych wniosku, wynikających z przepisów szczególnych (przede wszystkim art. 181 p.o.ś.) było czynnością zasadną, to zawiadomienie na podstawie art. 66 § 1 k.p.a., informujące skarżącą w stosunku do jakich terenów wniosek o pozwolenie na wytwarzanie odpadów powinien zostać złożony do innych organów (właściwych miejscowo) już nie. WSA w Poznaniu podkreślił, że pismem z dnia 25 marca 2025 r. Spółka przedstawiła wyjaśnienia w zakresie weryfikacji wniosku i uzupełniła braki formalne wniosku, o które była wzywana pismem z dnia 26.02.2025 r. Pomimo uzupełnienia braków formalnych wniosku przez skarżącą organ nie dokonał jakiejkolwiek czynności przez ponad 2 miesiące, aż do dnia 9 maja 2025 r., kiedy to pozostawił wniosek bez rozpoznania. Co prawda wcześniej, przy piśmie z dnia 11 marca 2025 r. organ kolejny raz przedłużył termin do rozpoznania sprawy do 9 maja 2025 r., jednakże skarżąca braki uzupełniała w wyznaczonym 30 dniowym terminie, tj. 25 marca 2025 r. zatem nie było przeszkód by organ mógł w tej sprawie procedować. W ocenie WSA w Poznaniu organ bezsprzecznie pozostawał zatem w bezczynności. WSA w Poznaniu wskazał, że w niniejszej sprawie Marszałek był właściwy w sprawie z wniosku Spółki o wydanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów na terenie działalności Z. w O. Przy tym, pomimo niezasadnego powołania się na art. 66 § 1 k.p.a., organ nie załatwił sprawy w terminie nawet w tej części, w jakiej uznawał swoją właściwość. Wszystko to wskazuje na zaistnienie po stronie organu stanu bezczynności w załatwieniu sprawy. Pozostawienie wniosku bez rozpoznania było nieuprawnione. Zdaniem Sądu, organ powinien był przystąpić do merytorycznego rozpatrzenia sprawy i jej rozstrzygnięcia w drodze wydania decyzji załatwiającej sprawę (poprzez wydanie żądanego pozwolenia, odmowę jego wydania czy też ewentualnie tzw. merytoryczne umorzenie postępowania). WSA w Poznaniu podniósł również, że stanowisko zajęte przez Ministra Klimatu i Środowiska w postanowieniu znak DIŚ-III.411.103.2025.JK z dnia 4 lipca 2025 r. nie mogło stanowić podstawy oceny, czy organ pozostawał w zwłoce w załatwieniu sprawy, jaką przybrała postać i jaki miała charakter. Nie wiążą one sądu administracyjnego oceniającego opieszałość organu w załatwieniu sprawy. Sąd dodatkowo wyjaśnia, że według orzecznictwa skardze podlega zaniechanie przez organ wykonania obowiązku procesowego, nie zaś rozstrzygnięcie załatwiające ponaglenie na podstawie art. 37 § 6 k.p.a. (por. wyroki NSA z dnia 30 stycznia 2020 r. sygn. akt II OSK 3092/19 i 29 października 2019 r. sygn. akt II OSK 2011/19). Dla swej skuteczności ponaglenie musi zostać wniesione w toku postępowania, którego dotyczy zarzucana organowi opieszałość. Natomiast to, czy w ogóle, a jeśli tak, to w jaki sposób ponaglenie zostało rozpatrzone przez właściwy organ nie ma znaczenia dla dopuszczalności skargi ani dla jej skuteczności. Skarga jest dopuszczalna zatem niezależnie od tego, czy organ wyższego stopnia rozpatrzy ponaglenie oraz niezależnie od tego, czy jego stanowisko będzie pozytywne lub negatywne (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia 20 kwietnia 2023 r. i wyrok WSA w Warszawie z dnia 7 lipca 2020 r. sygn. akt I SAB/Wa 27/20). W konsekwencji, w okolicznościach niniejszej sprawy, WSA w Poznaniu stwierdził, że Marszałek Województwa Wielkopolskiego dopuścił się bezczynności w wyżej opisanej sprawie, o czym na podstawie art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. orzeczono w punkcie 2 sentencji wyroku. Jednocześnie, WSA w Poznaniu, w pkt 1 sentencji na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a., zobowiązał organ do rozpatrzenia sprawy znak DSK-IV.7243.111.2024 z wniosku skarżącej z dnia 28 października 2024 r. w terminie 2 miesięcy od dnia doręczenia odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami administracyjnymi sprawy. Termin ten koresponduje z terminami na załatwienie sprawy określonymi w art. 35 § 3 k.p.a., z uwzględnieniem treści art. 286 § 2 p.p.s.a. Nie narusza to dyspozycji art. 35 § 5 k.p.a. Sąd wziął również pod uwagę dotychczasowy okres trwania postępowania i stan zaawansowania czynności nakierowanych na zgromadzenie materiału procesowego. Oceniając wagę stwierdzonej zwłoki w załatwieniu sprawy, WSA w Poznaniu uznał, że bezczynność w przedmiotowym postępowaniu administracyjnym nie miała charakteru rażącego, o czym rozstrzygnięto na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. w punkcie 3 sentencji. W zakresie przewlekłego prowadzenia postępowania WSA w Poznaniu skargę oddalił, o czym orzekł jak w punkcie 4 wyroku. Sąd miał na względzie, że orzeczenie o kwalifikowanej (rażącej) formie zwłoki organu winno być zarezerwowane dla sytuacji szczególnych, oczywistych i niedających się w żaden sposób usprawiedliwić. Stąd też samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy musi być szczególnie znaczące i niezaprzeczalne, a rażące opóźnienie w podejmowanych czynnościach musi być pozbawione racjonalnego uzasadnienia (por. np. wyrok NSA z dnia 6 sierpnia 2019 r. sygn. akt II OSK 1802/19). W okolicznościach kontrolowanej sprawy taki stan rzeczy nie wystąpił. Sam okres trwania postępowania, licząc od daty wpływu podania do organu (28 października 2024 r.) do wniesienia skargi (13 czerwca 2025 r.), nie mógł w prosty sposób świadczyć o tym, że bezczynność, w którą organ finalnie popadł, miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Zwłoka nie była skutkiem złej woli organu (intencjonalnego działania na szkodę strony), lecz odmiennym rozumieniem przepisów co do właściwości organu, znajdujących zastosowanie w sprawie, wzmocnionym stanowiskiem zajmowanym przez Ministra Klimatu i Środowiska. Sąd miał na uwadze, że w sprawie – z uwagi na jej specyfikę i złożoność – początkowo zachodziła konieczność prowadzenia postępowania wyjaśniającego, w tym co do kwestii wstępnych (formalnych), jak i merytorycznych. Poza tym w zawiadomieniach w trybie art. 36 k.p.a. sygnalizowane było przez organ obciążenie pracą, wynikające z realizowania nowych zadań cedowanych na samorząd województwa na skutek zmiany stanu prawego, w szczególności z zakresu gospodarki odpadami. O kosztach postępowania WSA w Poznaniu rozstrzygnął w punkcie 5. wyroku na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wywiódł, reprezentowany przez zawodowego pełnomocnika w osobie radcy prawnego, zaskarżając go w części, tj. w zakresie pkt 1., 2., 3. oraz 5. i zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 378 ust. 2a pkt 1 w zw. z art. 3 pkt 48 i w zw. z art. 382 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, poprzez błędną wykładnię tych przepisów prowadzącą do ich niewłaściwego zastosowania, poprzez przyjęcie, że wszystkie linie kolejowe zarządzane przez Wnioskodawcę, również ich odcinki położone poza obszarem województwa wielkopolskiego (na terenie województw: dolnośląskiego, łódzkiego i opolskiego) stanowią teren jednego zakładu w rozumieniu p.o.ś., a w konsekwencji uznanie Marszałka Województwa za organ właściwy do rozpoznania złożonego wniosku o wydanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów w pełnym jego zakresie; 2) przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie: a. art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 i art. 66 § 1 k.p.a., poprzez stwierdzenie bezczynności organu administracji w sytuacji, gdy organ administracji nie był właściwy do rozpoznania sprawy w pełnym zakresie, a pomimo otrzymanego wezwania, skarżąca nie usunęła braków formalnych wniosku i tym samym zachodziły przesłanki do pozostawienia tego wniosku bez rozpoznania; b. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób uniemożliwiający ustalenie przesłanek, w oparciu o które wszystkie linie zarządzane przez skarżącą uznano za wchodzące w skład jednego zakładu w rozumieniu art. 3 pkt 48 p.o.ś., w stosunku do którego właściwy pozostaje Marszałek Województwa, mimo iż nie wszystkie odcinki położone są na terenie województwa wielkopolskiego, a tym samym nie zawarcie w uzasadnieniu wyroku pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Wskazując na powyższe zarzuty kasacyjne skarżący kasacyjnie Marszałek Województwa wniósł o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w części, tj. w zakresie punktu 1., 2., 3. i 5. oraz rozpoznanie skargi na bezczynność poprzez jej oddalenie, ewentualnie o: 2) uchylenie zaskarżonego wyroku w części, tj. w zakresie punktu 1., 2., 3. i 5. oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu. Ponadto, skarżący kasacyjnie wniósł o zwrot na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie, skarżący kasacyjnie organ oświadczył, iż zrzeka się rozprawy. W uzasadnieniu przedstawiono argumentację przemawiającą za zasadnością skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną, reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika w osobie adwokata, Spółka wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie od organu na rzecz strony skarżącej (przed WSA) kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r. poz. 143; dalej jako: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia Sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne. Innymi słowy, badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Jak już wyżej wskazano z przytoczonych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności co do zasady rozpoznaniu podlega ostatnio wymieniony zarzut (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumpcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego, chyba, że postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego. W takiej sytuacji uzasadnione jest dokonanie jego oceny w ramach analizy tych właśnie zarzutów (materialnych). Rozpoznawszy skargę kasacyjną, w tak zakreślonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu. Odnosząc się do najdalej idącego z podniesionych zarzutów naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a., wskazać należy, że skarżący kasacyjnie organ upatruje się naruszenia przedmiotowego przepisu: "poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób uniemożliwiający ustalenie przesłanek, w oparciu o które wszystkie linie zarządzane przez skarżącą Spółkę uznano za wchodzące w skład jednego zakładu w rozumieniu art. 3 pkt 48 p.o.ś., w stosunku do którego właściwy pozostaje Marszałek Województwa Wielkopolskiego, mimo iż nie wszystkie odcinki położone są na terenie województwa wielkopolskiego, a tym samym nie zawarcie w uzasadnieniu wyroku pełnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia". Przede wszystkim wyjaśnić należy, że w zaskarżonym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu nie występuje teza, według której wszystkie linie zarządzane przez skarżącą Spółkę uznano za stanowiące teren jednego zakładu w rozumieniu art. 3 pkt 48 p.o.ś., zaś uzasadnienie wyroku zawiera pełne wyjaśnienie przyjętej podstawy prawnej. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. W orzecznictwie przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., jeżeli nie wiadomo, jaki stan faktyczny Sąd pierwszej instancji przyjął, jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdy wada uzasadnienia nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się, bowiem w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to, więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (zob. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, wyrok NSA z 12 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1620/10 oraz wyrok NSA z 19 grudnia 2024 r., sygn. akt III OSK 2718/23). Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem, dlaczego nie stwierdził czy stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, czy też przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 4 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 1985/09). W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podnosi się między innymi, że: 1) wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku; funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok NSA z 20 lipca 2023 r., sygn. akt III OSK 1047/22); 2) uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie; jest to norma prima facie o charakterze głównie technicznym (wskazuje konieczne elementy uzasadnienia orzeczenia), obowiązki sądu płynące z tej regulacji są jednak niezwykle istotne; choć uzasadnienie wyroku jest w istocie rzeczy instytucją wtórną w stosunku do postępowania przeprowadzonego przed sądem administracyjnym – sprowadza się ono bowiem do rekapitulacji jego przebiegu i prezentacji stanowiska sądu – art. 141 § 4 p.p.s.a. tworzy po stronie sądu obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi zapoznanie się z tokiem rozumowania, który doprowadził sąd do określonego rozstrzygnięcia sprawy; zarówno strony postępowania - jak i inne zainteresowane osoby i podmioty – powinny być w stanie na podstawie uzasadnienia jednoznacznie zrekonstruować podstawę rozstrzygnięcia, a także przyczyny zajęcia danego stanowiska przez sąd; z treści uzasadnienia wyroku powinno wynikać, że sąd przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze, konfrontując je z ustaleniami poczynionymi przez organy i z materiałem dowodowym sprawy; motywy wyroku muszą być przy tym jasne oraz przekonujące, stanowić konsekwentną i logiczną całość; przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. wymaga, aby sąd pierwszej instancji wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tej regulacji, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (lub – alternatywnie – stwierdził takie naruszenie); wywody sądu nie mogą być przy tym wewnętrznie sprzeczne, niespójne i niekonsekwentne, gdyż uniemożliwia to jednoznaczne odczytanie intencji sądu, które przemawiały za podjęciem określonego rozstrzygnięcia; przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej przede wszystkim wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia (wyrok NSA z 8 marca 2023 r., sygn. akt I FSK 1398/19). Uwzględniając powyższe, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie nie pojawiły się wątpliwości prowadzące do stwierdzenia, że zaskarżony wyrok został wydany w sytuacji, w której nie zawiera pełnego wyjaśnienia przyjętej podstawy prawnej rozstrzygnięcia, a to przez niewskazanie przesłanek, w oparciu o które wszystkie linie zarządzane przez skarżącą Spółkę uznano za stanowiące teren jednego zakładu w rozumieniu art. 3 pkt 48 p.o.ś. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tym składzie, wszystkie kwestie stanowiące istotę sporu w tej sprawie, zostały dogłębnie wyjaśnione w uzasadnieniu wyroku. To czyni nieuzasadnionym zarzuty skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Nie zasługuje również na uwzględnienie zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, tj. art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. i art. 66 § 1 k.p.a., poprzez stwierdzenie bezczynności organu administracji w sytuacji, gdy organ administracji nie był właściwy do rozpoznania sprawy w pełnym zakresie. Wskazując na powyższy zarzut oraz jego uzasadnienie w skardze kasacyjnej zgodzić się należy z Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Poznaniu, że w niniejszej sprawie Marszałek Województwa był właściwy w sprawie z wniosku Spółki o wydanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów na terenie działalności Z. w O. Przy tym, pomimo niezasadnego powołania się na art. 66 § 1 k.p.a., organ nie załatwił sprawy w terminie nawet w tej części, w jakiej uznawał swoją właściwość. Wszystko to wskazuje na zaistnienie po stronie organu stanu bezczynności w załatwieniu sprawy. Pozostawienie wniosku bez rozpoznania było nieuprawnione. W trafnej ocenie Sądu I instancji, organ powinien przystąpić do merytorycznego rozpatrzenia sprawy i jej rozstrzygnięcia w drodze wydania decyzji załatwiającej sprawę (przez wydanie żądanego pozwolenia, odmowę jego wydania czy też ewentualnie tzw. merytoryczne umorzenie postępowania). W orzecznictwie administracyjnym wyrażono pogląd, który podziela Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tym składzie, według którego: "Organ administracji publicznej, do którego wpłynęło podanie, powinien był wszcząć postępowanie w sprawie, w której jest właściwy. W sprawach pozostałych powinien był zawiadomić stronę, że powinna wnieść do właściwych organów administracji publicznej odrębne podania. Nie ma więc organ obowiązku sporządzenia np. odpisu podania i przekazania go do organów właściwych do rozpatrzenia w pozostałym zakresie spraw objętych podaniem. Obowiązki organu niewłaściwego ograniczone są zatem do zawiadomienia, że w innych sprawach wnoszący podanie powinien złożyć odrębne podanie do właściwego organu" (zob. wyrok NSA z 31 stycznia 2018 r., sygn. akt II OSK 912/16). Dalej, stosownie do art. 66 § 1 k.p.a., jeżeli podanie dotyczy kilku spraw podlegających załatwieniu przez różne organy, organ administracji publicznej, do którego podanie wniesiono, uczyni przedmiotem rozpoznania sprawy należące do jego właściwości. Równocześnie zawiadomi wnoszącego podanie, że w sprawach innych powinien wnieść odrębne podanie do właściwego organu. Oznacza to, że Marszałek Województwa, po ustaleniu, że przedmiotem postępowania jest sprawa objęta jego właściwością, powinien prowadzić postępowanie i podjąć stosowne rozstrzygniecie. Natomiast w zakresie w jakim podanie może dotyczyć innych spraw podlegających załatwieniu przez inny organ, Marszałek Województwa, jeżeli okaże się, że nie jest właściwy do ich załatwienia, powinien zawiadomić wnoszącego podanie, że w tych sprawach należy wnieść odrębne podanie do właściwego organu (zob. postanowienie NSA z 9 maja 2012 r., sygn. akt II OW 30/12). Dlatego przedmiotowe zarzuty naruszenia przepisów postępowania nie są zasadne i nie mogły przynieść oczekiwanego rezultatu. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny pragnie dostrzec, że autor skargi kasacyjnej nie zakwestionował w sposób skuteczny ustaleń stanu faktycznego, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania służą m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że brak zarzutów naruszenia przepisów postępowania czy też ich nieskuteczność powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje, jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez Sąd pierwszej instancji. Nieskuteczny okazały się również zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. art. 378 ust. 2a pkt 1 p.o.ś. w zw. z art. 3 pkt 48 p.o.ś. i w zw. z art. 382 p.o.ś., którym to zarzutem skarżący kasacyjnie organ upatruje się naruszenia przepisów: "poprzez błędną wykładnię tych przepisów prowadzącą do ich niewłaściwego zastosowania, poprzez przyjęcie, że wszystkie linie kolejowe zarządzane przez wnioskodawcę, również ich odcinki położone poza obszarem województwa wielkopolskiego (na terenie województw: dolnośląskiego, łódzkiego i opolskiego) stanowią teren jednego zakładu w rozumieniu p.o.ś., a w konsekwencji uznanie Marszałka Województwa Wielkopolskiego za organ właściwy do rozpoznania złożonego wniosku o wydanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów w pełnym jego zakresie". Przede wszystkim podkreślić należy, co już wyżej wskazano, że w żadnym miejscu uzasadnienia zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu nie wskazano, że wszystkie linie kolejowe zarządzane przez wnioskodawcę stanowią teren jednego zakładu w rozumieniu p.o.ś. Takiej tezy nie można też wyprowadzić z argumentacji Sądu I instancji, jak również nie wynika ona z wyjaśnienia przez Sąd I instancji podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Odnosząc się dalej do tego zarzutu wskazać należy, że w pełni podzielić należy stanowisko wyrażone w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. postanowienia z: 24 kwietnia 2025 r. sygn. akt III OW 9/25, 28 lutego 2025 r. sygn. akt III OW 90/24 i 28 maja 2024 r. sygn. akt III OW 155/23), dotyczące wykładni przepisów art. 378 ust. 1 i 2a p.o.ś. regulujących właściwość organów ochrony środowisk. Według art. 376 p.o.ś., organami ochrony środowiska, z zastrzeżeniem art. 377, są m.in. starosta (pkt 2) i marszałek województwa (pkt 2b). Zgodzić należy się z Sądem I instancji, który stwierdził, że: "w świetle art. 378 ust. 2a p.o.ś. marszałek województwa będzie organem właściwym w przedmiotowej sprawie. Skoro skarżąca Spółka zarządza zakładem, na terenie którego eksploatowana instalacja kwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, to w sprawie zastosowanie znajduje przepis art. 378 ust. 2a pkt 1 p.o.ś." (str. 11 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Dalej, Sąd I instancji prawidłowo wyjaśnił, że: "Jak wynika bowiem z akt sprawy (tabela nr 1 wniosku, str. 7 – 8), na terenie Zakładu są eksploatowane linie kolejowe które należą do transeuropejskiej sieci transportowej, co stanowi przedsięwzięcie, o którym mowa w § 2 ust. 1 pkt 29 rozporządzenia. Natomiast to, czy wytwarzanie odpadów na terenie działalności Zakładu, powyższego kryterium nie spełnia, nie ma rozstrzygającego znaczenia w sprawie" (str. 11 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zasadnie zwrócił uwagę, że: "(...) pismem z dnia 25 marca 2025 r. Spółka przedstawiła wyjaśnienia w zakresie weryfikacji wniosku i uzupełniła braki formalne wniosku, o które była wzywana pismem z dnia 26.02.2025 r. Pomimo uzupełnienia braków formalnych wniosku przez skarżącą organ nie dokonał jakiejkolwiek czynności przez ponad 2 miesiące, aż do dnia 9 maja 2025 r., kiedy to pozostawił wniosek bez rozpoznania" (str. 12 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Powyższa argumentacja zasadnie doprowadziła Sąd I instancji do stwierdzenia, że: "W niniejszej sprawie Marszałek był właściwy w sprawie z wniosku Spółki o wydanie pozwolenia na wytwarzanie odpadów na terenie działalności Z. w O." (str. 13 uzasadnienia zaskarżonego wyroku). Dlatego przedmiotowy zarzut naruszenia prawa materialnego nie jest zasadny i nie mógł przynieść oczekiwanego rezultatu. Jak wskazano na wstępie, przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych we wniesionym środku odwoławczym. W rekapitulacji przedstawionych argumentów należało więc stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, albowiem nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie została oparta na uzasadnionych podstawach, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Sprawa niniejsza podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, ponieważ strona wnosząca skargę kasacyjną zrzekła się rozprawy, a strona przeciwna po doręczeniu skargi kasacyjnej nie zażądała, stosownie do art. 182 § 2 p.p.s.a., przeprowadzenia rozprawy.