III OSK 383/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Artur Kuś (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant: starszy asystent sędziego Edyta Kuczkowska po rozpoznaniu w dniu 20 stycznia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z 16 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 69/22 w sprawie ze skargi Przedsiębiorstwa "[...]" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...]., Przedsiębiorstwa "[...]" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...], [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...]., A. O., A. B., A. R., B. F., B. S., D. G., E. B., E. L., I. K., J. B., J. M., J. P., K. B., K. R., L. O., M. J., M. K., M. L., M. K., M. L., M. K., P. O., P. K., R. C., R. S., T. B., T. B., T. J., W. B. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 15 czerwca 2021 r. nr GD.RUZ.4231.11.2.2021.IG w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie solidarnie na rzecz skarżących Przedsiębiorstwa "[...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...]., Przedsiębiorstwa "[...]" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...]., [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...]., A. O., A. B., A. R., B. F., B. S., D. G., E. B., E. L., I. K., J. B., J. M., J. P., K. B., K. R., L. O., M. J., M. K., M. L., M. K., M. L., M. K., P. O., P. K., R. C., R. S., T. B., T. B., T. J., W. B. kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z 16 listopada 2022 r. sygn. akt II SA/Gd 69/22 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Przedsiębiorstwa "[...]" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...]., Przedsiębiorstwa "[...]" Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...]., [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...]., A. O., A. B., A. R., B. F., B. S., D. G., E. B., E. L., I. K., J. B., J. M., J. P., K. B., K. R., L. O., M. J., M. K., M. L., M. K., M. L., M. K., P. O., P. K., R. C., R. S., T. B., T. B., T. J., W. B. na decyzję Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 15 czerwca 2021 r. nr GD.RUZ.4231.11.2.2021.IG w przedmiocie pozwolenia wodnoprawnego w pkt 1 uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 26 stycznia 2021 r., nr GD.ZUZ.2.4210.174.2019.ZŚ, w pkt 2 zasądził od Dyrektora Regionalnego Zarządu solidarnie na rzecz skarżących kwotę 1804 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne. Wnioskiem z 5 lipca 2019 r. S. M. ([...] Sp. z o.o.) działający w imieniu Przedsiębiorstwa "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w [...]., [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...], Przedsiębiorstwa "[...]" Sp. z o.o. z siedzibą w [...]., W. B., P. O., T. B., J. M., M. L., M. L., E. L. i P. L. wystąpił do Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wód Polskich o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na: 1. pobór wody powierzchniowej z rzeki [...] do nawodnień upraw rolniczych w miejscowości [...], [...], [...], [...] w ilości Qmax=0,267 m3/s, Qśr=3412 m3/d, Qmax=960 m3/h, Qdop=1238780 m3/rok za pomocą: a) istniejących lewobrzeżnych ujęć: nr 2 w km 4+910 dla gruntów położonych we wsi [...], nr 3 w km 5+575 i nr 7 w km 7+572 dla gruntów we wsi [...], [...]; b) istniejących prawobrzeżnych ujęć: nr 13 w km 0+845, nr 14 w km 1+755, nr 15 w km 2+275 i nr 16 w km 2+849 dla gruntów wsi [...]; 2. piętrzenie wody na istniejących zastawkach położonych w korytach kanałów i rowów melioracyjnych i nawadnianie sposobem podsiąkowym i przy pomocy ruchomych deszczowni szpulowych. W toku postępowania rozszerzono wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego oraz dołączono nowy operat wodnoprawny. Mając na uwadze zmieniony zakres wniosku w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na usługi wodne polegające na poborze wód powierzchniowych z rzeki [...] do nawodnień upraw rolniczych w miejscowości [...], [...], [...], [...] w ilości Qmax=1,79 m3/s, Qśr=23941 m3/d, Qdop=2020213 m3/rok, piętrzenie wody na istniejących zastawkach położonych w korytach kanałów i rowów melioracyjnych oraz nawadnianie sposobem podsiąkowym i przy pomocy ruchomych deszczowni szpulowych Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wód Polskich ustalił nowy krąg stron postępowania i na podstawie art. 61 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm.; dalej: "k.p.a.") w związku z art. 10 k.p.a. zawiadomił strony ponownie o wszczęciu postępowania i poinformował o możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Decyzją z 26 stycznia 2021 r., nr GD.ZUZ.2.4210.174.2019.ZŚ, Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie odmówił [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...]., [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...]., [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...]., W. B., P. O., T. B., J. M., M. L., M. L., E. L., E. L., M. J., T. J., M. K., I. K., R. S., J. B., D. G., K. R., A. O., A. O., A. B., B. F., J. P., B. S., P. K., T. K., M. K., E. B., K. B., M. K., R. C., A. R. udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na pobór wody powierzchniowej z rzeki [...] do nawodnień upraw rolniczych na należących do nich działkach, zlokalizowanych w obrębie miejscowości [...], [...], [...] oraz [...]. Jako zasadniczy powód odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego organ wskazał brak sformułowania szczegółowych zasad uzupełnienia wody w rzece [...] wodą z rzeki [...] poprzez przegrodę dolną. Organ I instancji stwierdził także, że żaden przepis prawa materialnego nie zobowiązuje Wód Polskich do określenia zasad uzupełnienia wody w rzece [...] wodą z rzeki [...]. Organ wskazał dodatkowo, że przegroda dolna jest budowlą przeciwpowodziową, zabezpieczającą tereny położone po obu stronach rzeki [...], przed napływem wód cofkowych od rzeki [...]. Urządzenie to działa samoczynnie, a zablokowanie możliwości samoczynnej pracy wrót w przegrodzie dolnej stwarzałoby zagrożenie powodziowe dla terenów położonych po obu stronach rzeki [...] przy zbyt wysokim poziomie wody w tej rzece. Istnieje także ryzyko, w niekorzystnych warunkach atmosferycznych braku możliwości poboru wody do nawodnień. Jednak podstawowym zadaniem Wód Polskich jest zabezpieczenie przeciwpowodziowe, co należy przede wszystkim uwzględnić. Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie decyzją z 15 czerwca 2021 r. uchylił decyzję organu I instancji, jednocześnie odmówił [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...]., [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...]., [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...]., W. B., P. O., T. B., J. M., M. L., M. L., M. J., T. J., M. K., I. K., R. S., J. B., D. G., K. R., A. O., A. O., A. B., B. F., J. P., B. S., P. K., T. K., M. K., E. B., K. B., M. K., R. C., A. R., J. W., A. K. oraz Z. B. wnioskowanego pozwolenia wodnoprawnego. Organ II instancji, mimo że stwierdził liczne uchybienia w postępowaniu prowadzonym przed organem I instancji oraz w samej decyzji, rozstrzygnął tak samo jak organ I instancji, odmawiając udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 399 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 2233 ze zm. dalej: "p.w."), wydania pozwolenia wodnoprawnego odmawia się, jeżeli projektowany sposób korzystania z wód narusza ustalenia dokumentów, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 1-7, lub nie spełnia wymagań, o których mowa w art. 396 ust. 1 pkt 8. Organ wyjaśnił, że przegroda dolna jest budowlą przeciwpowodziową wykonaną w celu zabezpieczenia terenów położonych wzdłuż rzeki [...] przed wodami cofkowymi od rzeki [...]. Budowla ta działa samoczynnie, tj. w czasie rosnących poziomów wody w rzece [...] wrota przeciwpowodziowe samoczynnie się zamykają. Organ II instancji uznał, że niedopuszczalnym byłoby wyrażenie zgody na pozostawienie przegrody dolnej na rzece [...] otwartej podczas całego sezonu nawodnień, ponieważ byłoby to sprzeczne z celem dla jakiego urządzenie zostało wykonane i mogłoby powodować poważne zagrożenie powodziowe w przypadku nagłego podniesienia się poziomu wody w rzece [...]. Organ zaznaczył, że w pozwoleniu wodnoprawnym na pobór wód z rzeki określa się m.in. zakres korzystania z wód mając na uwadze ograniczenia wynikające z konieczności zachowania przepływu nienaruszalnego w rzece. Nie ulega zatem wątpliwości, że przepływ nienaruszalny podlega szczególnej ochronie. W ocenie organu odwoławczego, w niniejszej sprawie przy nawodnieniu gruntów we wnioskowanej ilości istnieje obawa, iż zostanie naruszony przepływ nienaruszalny, który ma zapewnić ochronę środowiska przyrodniczego i życia biologicznego wód. W pkt 22 operatu wodnoprawnego opisano stany wód w tym rejonie (nie wskazując na problemy suszy), ale nie określono minimalnego stanu wody w rzece, do którego możliwy będzie wnioskowany pobór wód. W związku z powyższym niemożliwym jest udzielenie wnioskowanego pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód, gdyż na podstawie zgromadzonej dokumentacji nie można ustalić, jakie będą skutki w środowisku tak dużego poboru wód z rzeki [...]. Organ odwoławczy zwrócił uwagę na nieprawidłowe ustalenie kręgu wnioskodawców w decyzji organu I instancji, co uzasadniało jej uchylenie i orzeczenie w tym zakresie przez organ II instancji. Ponadto, organ II instancji, dostrzegając liczne nieprawidłowości w postępowaniu prowadzonym przez organ I instancji uznał, że nie mają one wpływu na samo rozstrzygnięcie. W ocenie organu odwoławczego, projektowany sposób korzystania z wód spowodowałby poważne zagrożenie powodziowe, tym samym zagrożenie życia ludzi. W związku z tym, wnioskowane korzystanie z wód nie spełnia wymagań, o których mowa art. 396 ust. 1 pkt 8 p.w. tj. wymagań ochrony zdrowia ludzi, środowiska, ochrony przyrody i dóbr kultury wpisanych do rejestru zabytków oraz wynikających z przepisów ustawy oraz przepisów odrębnych. Organ wskazując na przegrodę dolną jako urządzenie przeciwpowodziowe uznał, że jego trwałe otwarcie w okresie nawodnień spowodowałoby poważne zagrożenie powodziowe. Organ uznał, że nawadnianie nie jest przeciwdziałaniem skutkom suszy. Dodatkowo wskazał, że przy wnioskowanej ilości nawadniania istnieje obawa, że zostanie naruszony przepływ nienaruszalny. W punkcie 22 operatu wodnoprawnego opisano stan wód w tym rejonie, jednak nie określono minimalnego stanu wody w rzece, do którego możliwy będzie wnioskowany pobór wód. W związku z tym uznano za niemożliwe udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na pobór wód, gdyż na podstawie zgromadzonej dokumentacji nie jest możliwe ustalenie skutków w środowisku tak dużego poboru wód. Pomimo wielokrotnych wezwań pełnomocnik wnioskodawców nie wyjaśnił, w jaki sposób pobór wód we wnioskowanej ilości wpłynie na stan wód w rzece [...] ze względu na brak szczegółowych zasad uzupełniania wody w tej rzece. Organ wyjaśnił również potrzebę wydania orzeczenia co do wnioskodawców, których pominięto w decyzji organu I instancji, tj. A. K., J. W. i Z. B.. Wskazał natomiast na brak uzasadnienia co do skierowania rozstrzygnięcia do E. L. i E. L.. Wyjaśnił nadto uznanie za stronę postepowania użytkownika rybackiego na rzece [...] M. T. w zamian za Okręg Polskiego Związku Wędkarskiego w [...]. Organ odwoławczy zwrócił uwagę, że wniosek dotyczył również piętrzenia wody na istniejących zastawkach położonych w korytach kanałów i rowów melioracyjnych. Mając na uwadze art. 34 pkt 2 p.w. wskazał, że użytkowanie wody znajdującej się w stawach i rowach jest szczególnym korzystaniem z wód. Rowy lokalizowane są na terenie płaskim, zatem w rowie nie można piętrzyć wody, można ją wyłącznie zatrzymać. Piętrzenie wody jest możliwe w cieku naturalnym, który płynie doliną, ale wówczas nie będzie to rów, nawet gdyby w wyniku wykonanych robót utracił wygląd cieku naturalnego i nosił nazwę rowu. W związku z tym nie można wnioskować o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego na piętrzenie wody w rowie. W skardze na powyższą decyzję skarżący wnieśli o jej uchylenie w zakresie pkt 2 i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności: a) art. 7 k.p.a., art. 28 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 6 k.p.a. oraz art. 8 § 1 k.p.a., mające istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na wadliwym i chaotycznym prowadzeniu postępowania, w szczególności niepodjęciu wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy w sposób niebudzący zaufania stron do władzy publicznej, skutkującym niewłaściwym ustaleniem katalogu adresatów decyzji, a także niewłaściwym oznaczeniem ich danych, a nadto, braku odzwierciedlenia zajętego stanowiska w uzasadnieniu decyzji spełniającym wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a., b) art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. oraz art. 400 ust. 8 p.w. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez zaniechanie podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego, a w konsekwencji niedostateczne wyjaśnienie okoliczności sprawy, jak również brak wyczerpującego zebrania oraz rozpatrzenia całego materiału dowodowego, co skutkowało ustaleniem błędnych okoliczności faktycznych sprawy leżących u podstaw zaskarżonego rozstrzygnięcia, w tym w szczególności nieprawidłowym ustaleniem adresatów decyzji, błędnym ustaleniem, że udzielenie pozwolenia wodnoprawnego skarżącym skutkować będzie ryzykiem powodziowym oraz suszowym na terenie objętym operatem wodnoprawnym, błędnym ustaleniem, że nie jest możliwe piętrzenie wody w rowach melioracyjnych, niezgodnym z prawdą twierdzeniem o brakach w operacie wodnoprawnym skarżących, a także nieprawidłowym i niepełnym oznaczeniem funkcji przegrody dolnej na rzece [...], c) art. 136 § 1 i § 2 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez jego niezastosowanie i nieprzeprowadzenie uzupełniającego postępowania dowodowego pomimo niewłaściwego ustalenia przez organ I instancji stanu faktycznego oraz licznych uchybień w toku postępowania przed organem I instancji, świadczących o niepełnym i chaotycznym prowadzeniu postępowania przez organ I instancji, d) art. 11 k.p.a. w związku z art. 6 k.p.a. oraz art. 8 § i § 2 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez zaniechanie wyczerpującego wyjaśnienia swojego stanowiska przez organ II instancji i ograniczenia się do nieuzasadnionych twierdzeń nie znajdujących poparcia w materiale dowodowym, a także niewyjaśnienia stronom zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy, e) art. 10 § 1 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niezapewnienie skarżącym czynnego udziału w postępowaniu przed organem II instancji, a także nieumożliwienie skarżącym przed wydaniem decyzji wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, f) art. 84 § 1 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 i § 4 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niezwrócenie się przez organ z urzędu do biegłego o wydanie opinii w sytuacji, gdy wymagane były wiadomości specjalne, a organ nie dysponował tymi wiadomościami we własnym zakresie, w tym jako faktami znanymi organowi z urzędu, w szczególności co do oceny ryzyka przeciwpowodziowego, czy też informacji specjalistycznych z zakresu melioracji, a ze stanowiska organu wynika, że okoliczności te miały istotne znaczenie dla sprawy, przesądzając o jej wyniku, g) art. 104 § 1 i § 2 k.p.a. i art. 107 § 1 ust. 5 k.p.a. w związku z art. 8 k.p.a. mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez nierozpoznanie sprawy co do istoty i nierozstrzygnięcie wniosku o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego w zakresie wskazanym w punkcie 27. B operatu wodnoprawnego, tj. o piętrzenie wód powierzchniowych na istniejących zastawkach położonych w korytach rowów melioracyjnych dla potrzeb prowadzenia nawodnień gruntów rolnych i bezpodstawne stwierdzenie, że "nie można orzekać w tym zakresie"; 2. prawa materialnego: a) art. 409 ust. 1 p.w. w zw. z art. 400 ust. 8 p.w., które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez jego niewłaściwą wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że operat wodnoprawny stanowiący dowód w sprawie, jest sporządzony niewłaściwie, podczas gdy spełnia on wszystkie elementy operatu wodnoprawnego wskazane w ustawie Prawo wodne i nie może być on zakwestionowany przez organ odwoławczy na podstawie stanowiska organu bez przeprowadzenia w tym zakresie właściwego postępowania dowodowego, b) art. 396 ust. 1 pkt 8 p.w. w związku z art. 399 ust. 1 pkt 1 p.w., które miało istotny wpływ na wynik sprawy poprzez jego niewłaściwą wykładnię i zastosowanie polegające na uznaniu, że wydanie pozwolenia wodnoprawnego prowadziłoby do ryzyka powodziowego, bez jednoczesnego uwzględnienia, czy chociażby rozważenia interesów różnych użytkowników wód (również w kontekście związanych z tym zagrożeń), w szczególności nie uwzględniając i oceniając w jakikolwiek sposób interesów skarżących. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej w Gdańsku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wniósł o jej oddalenie. Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uwzględnił skargę. W uzasadnieniu Sąd I instancji stwierdził, że stanowisko organów obu instancji w zakresie zasadniczych motywów orzeczonej odmowy jest nieprawidłowe i przedwczesne, albowiem oparte o ustalenia wadliwie przeprowadzonego postępowania wyjaśniającego, które nie mogło w konsekwencji dostarczyć kompletnego materiału dowodowego do sformułowania ostatecznych wniosków i właściwego zastosowania przepisów prawa materialnego. Sąd zwrócił uwagę, że planowany przez skarżących pobór wód z rzeki [...] służyć miał prowadzeniu nawodnień użytków rolnych metodą podsiąkową oraz deszczownianą przy pomocy ruchomych deszczowni szpulowych. W założeniach wnioskodawców zapewnienie odpowiedniej ilości wód do nawodnień nastąpić miało poprzez otwarcie ujęcia w przegrodzie dolnej, powodując dopływ wód z rzeki [...]. Elementem powyższego założenia było wykorzystanie urządzenia wodnego w postaci przegrody dolnej umiejscowionej pomiędzy rzeką [...] a rzeką [...] poprzez umożliwienie zasilenia rzeki [...] wodami rzeki [...]. Sąd I instancji stwierdził, że analiza projektu technicznego przegrody dolnej (Osłony przeciwpowodziowej rzeki [...]) oraz projektu technicznego przegrody dolnej potwierdza zarzuty skargi odnośnie pominięcia przez organy w toku procedowania wniosku o pozwolenie wodnoprawne tej funkcji przegrody dolnej, która odnosi się do nawodnień. Podkreślił, że z dokumentów wynika, że w przegrodzie dolnej istnieją dwa zamknięcia – jedno służące do odpływu wody składające się z wrót przeciwpowodziowych z zasuwą awaryjną oraz drugie w postaci zasuwy służącej do wprowadzania wody do nawodnień z dolnego stanowiska z rzeki [...] do rzeki [...]. Z opisu zasad eksploatacji i użytkowania przegrody zawartych w instrukcji wynika, że powyższa budowla upustowa posiada wrota sztormowe, których zadanie polega na jednokierunkowym odpływie wody z górnego odcinka rzeki w okresie niskich stanów wody poniżej budowli. W przypadku spiętrzenia wód cofkowych rzeki [...] przewyższających stan wody powyżej budowli – wrota samoczynnie zamykają się. Budowla dodatkowo wyposażona jest w jazowe zamknięcie zasuwowe służące do zamknięcia budowli w przypadku awarii wrót. Ponadto, budowla posiada ujęcie do nawodnień. W instrukcji wskazano, że "podczas okresu nawodnień, tj. dużego zapotrzebowania na wodę otwierane są liczne ujęcia wody do nawodnień rolniczych w lewym i prawym wale rzeki [...] na odcinku powyżej przegrody. Poziom zwierciadła wody w rzece [...] na tym odcinku obniża się i przy niskim poziomie wody w rzece [...] samoczynnie zamykają się wrota. Zachodzi konieczność uzupełnienia wody w rzece [...] celem dostarczenia wody do nawodnień i przeciwdziałania zamarciu życia biologicznego w korycie rzeki. W okresie tym zasuwa ujęcia powinna być otwarta. Natomiast w przypadku niepomyślnych prognoz hydrometeorologicznych (wzrost poziomów wody w rzece [...]) zasuwa powinna być bezwzględnie zamknięta". W pkt 5.4. instrukcji wskazano, że "podczas zamknięcia się wrót sztormowych przy niskich stanach wody w rzece [...] należy otworzyć zasuwę do nawodnień i wyrównać poziomy wody w celu zachowania życia biologicznego w korycie rzeki powyżej przegrody i dostarczania wody do nawodnień". Zdaniem Sądu I instancji powyższe podważa stanowisko organów odnośnie braku możliwości wykorzystania przegrody w celu dopływu wody do rzeki [...] dla nawodnień rolniczych i ujawnia braki w ustaleniach faktycznych. Organy wbrew dokumentacji technicznej przegrody dolnej, którą powinny dysponować bądź w razie potrzeby pozyskać od nadzoru wodnego, stwierdziły błędnie, że budowla ta pełni wyłącznie funkcję przeciwpowodziową. W ocenie Sądu I instancji, organy wykluczając wykorzystanie funkcji przegrody dolnej do planowanych nawodnień doprowadziły do sytuacji, w której nie rozważyły istoty sprawy objętej wnioskiem skarżących. Zadaniem organów w kontrolowanej sprawie było bowiem sprawdzenie możliwości prawnych udzielenia pozwolenia wodnoprawnego, na warunkach określonych we wniosku i w towarzyszącej mu dokumentacji. Organ zatem zobowiązany był do weryfikacji danych zawartych w operacie wodnoprawnym, przy uwzględnieniu zakresu dopuszczalnego korzystania z przegrody dolnej i jej możliwości technicznych. Eliminując możliwość wykorzystania wód rzeki [...] do nawodnień poprzez zasilanie nimi rzeki [...] przez przegrodę dolną organy uniemożliwiły określenie zasadniczego parametru, który należało wziąć pod uwagę przy udzielaniu pozwolenia na pobór wód do nawodnień, czyli dopuszczalnej ilości wód rzeki [...], która mogłaby zasilić rzekę [...]. Organ nie zweryfikował wniosku skarżących w taki sposób, co było konsekwencją błędnego założenia wyjściowego o braku możliwości uzupełnienia rzeki [...] wodami z rzeki [...]. W tej sytuacji nieścisłości operatu wodnoprawnego polegające na niewskazaniu w sposób niewątpliwy, wymaganych przez przepis art. 409 ust. 1 pkt 8 p.w., wielkości przepływu nienaruszalnego, sposobu jego obliczania oraz odczytywania jego wartości w miejscu korzystania z wód, nie mogły zaważyć na bycie prawnym zaskarżonej decyzji, albowiem w obliczu innych uchybień nie miały wpływu na wynik sprawy. Sąd I instancji za błędne uznał postępowanie organów administracji wodnej przerzucających ciężar poczynienia w sprawie ustaleń niezbędnych do jej rozstrzygnięcia w zakresie sposobu uzupełnienia wód rzeki [...] z rzeki [...], na wnioskodawców. Stwierdził, że skoro pozwolenie wodnoprawne na pobór wód powierzchniowych do nawodnień rolniczych, procedowane przez dyrektora zlewni, wiąże się z wykorzystaniem urządzenia wodnego administrowanego przez nadzór wodny, to na organie właściwym w sprawie pozwolenia wodnoprawnego ciąży obowiązek pozyskania wszystkich niezbędnych informacji odnośnie zasad funkcjonowania tego urządzenia wodnego po to, aby zweryfikować dopuszczalność zaproponowanych we wniosku rozwiązań i planowanego sposobu korzystania z wód. W ocenie Sądu I instancji tylko takie podejście czyni zadość wymogom zasady wspólnych interesów i współdziałania uregulowanej w art. 9 ust. 2 p.w. oraz zasady współdziałania organów administracji publicznej wyrażonej w art. 7b k.p.a. Sąd I instancji stwierdził, że zarówno brak możliwości ustalenia skutków środowiskowych planowanego przedsięwzięcia, jak i obawa przed zagrożeniem powodziowym, które może spowodować realizacja przedsięwzięcia planowanego przez wnioskodawców, jako nieuzasadnione i niewiarygodne nie mogły stanowić podstawy odmowy udzielenia wnioskowanego pozwolenia wodnoprawnego. Dodać przy tym należy, że odmowa udzielenia pozwolenia wodnoprawnego z uwagi na ogólnikowo sformułowaną obawę przed powodzią bez powołania się na jakiekolwiek urzędowe dokumenty wskazane w art. 396 ust. 1 Prawa wodnego oraz bez szczegółowego odniesienia się do przesłanki z art. 396 ust. 1 pkt 8 Prawa wodnego, stanowi naruszenie art. 399 ust. 1 Prawa wodnego, z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Ponadto Sąd uznał odstąpienie organów od rozstrzygnięcia części wniosku skarżących odnoszącego się do udzielenie pozwolenia na piętrzenie wód na istniejących zastawkach w rowach i kanałach za nieprawidłowe. Wskazał, że objęty tą częścią wniosku element przedsięwzięcia polegający na konieczności podpiętrzania i zatrzymywania na określonym poziomie pobranych z rzeki wód w rowach i kanałach określony został jako niezbędny dla skuteczności nawadniania. Zdaniem Sadu działania te wpisują się w promowaną przez Wody Polskie retencję korytową polegającą na zatrzymaniu wody w ciekach wodnych, kanałach i rowach melioracyjnych poprzez urządzenia piętrzące spowalniające spływ wód i zwiększające retencję. Następuje wówczas wzrost poziomu wód gruntowych, poprawa mikroklimatu i bioróżnorodności przy zachowaniu przepływów środowiskowych w okresach niskich poziomów wód w ciekach. Działania z zakresu retencji korytowej pozwalają na skuteczne przeciwdziałanie skutkom suszy rolniczej, zwiększanie retencji glebowej na gruntach ornych i przyczyniają się do zwiększenia plonów. Dzięki nim możliwe jest podniesienie poziomu wód gruntowych na okolicznych terenach, zaś zatrzymanie wody w górnych partiach zlewni zapobiega nadmiernemu spływowi z gruntów rolniczych i leśnych, co ma kluczowe znaczenie w zmniejszaniu kosztów związanych z wypłatami rekompensat spowodowanych skutkami suszy rolniczej. W takiej sytuacji główną rolą Wód Polskich jest zapewnienie zasobów wód z rzek i kanałów, które będą kierowane do nawodnień. Lokalna retencja i działania nawadniające winny być wspierane przez organy powołane do gospodarowania wodami w zgodzie z zasadą zrównoważonego rozwoju w celu m.in. zapewnienia wody dla potrzeb rolnictwa. Sąd I instancji stwierdził, że skoro piętrzenie wód powierzchniowych, zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 2 p.w. w zw. z art. 389 pkt 1 p.w., wymaga pozwolenia wodnoprawnego, a wodami takimi są wody w kanałach (art. 22 pkt 4), to organ nie mógł uzasadnić odstąpienia od rozpoznania wniosku w tym zakresie argumentacją odnoszącą się do rowów, a do takiej tylko się ograniczył, która i tak nie okazała się skuteczna. Jeśli bowiem chodzi o piętrzenie wód wprowadzanych do rowów, to należało rozważyć, czy tego rodzaju korzystanie z wód nie stanowi szczególnego korzystania z wód polegającego na użytkowaniu wody znajdującej się w stawach i rowach (art. 34 pkt 2 Prawa wodnego), które zasadniczo jako szczególne korzystanie z wód podlega obowiązkowi uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, z wyjątkami przewidzianymi przez ustawę. Zgodnie bowiem z art. 395 Prawa wodnego, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania zaskarżonej decyzji, pozwolenia wodnoprawnego albo zgłoszenia wodnoprawnego nie wymagało zatrzymywanie wody w rowach, jeżeli zasięg oddziaływania nie wykracza poza granice terenu, którego zakład jest właścicielem (pkt 11) i hamowanie odpływu wody z obiektów drenarskich, jeżeli zasięg oddziaływania nie wykracza poza granice terenu, którego zakład jest właścicielem (pkt 12). Dla prawidłowego określenia formy reglamentacji administracyjnoprawnej korzystania z wód należało zweryfikować okoliczności, od których zależało zwolnienie z obowiązku uzyskania pozwolenia wodnoprawnego, czego organ nie uczynił. W ocenie Sądu I instancji, zgromadzony w toku postępowania administracyjnego materiał dowodowy nie pozwalał na wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz na podstawie art. 399 ust. 1 pkt 1 p.w. i art. 396 ust. 1 pkt 8 p.w. Zasadne są zarzuty dotyczące naruszenia przez orzekające w sprawie organy art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a., albowiem nie zgromadzono w sposób wyczerpujący kompletnego materiału dowodowego, który umożliwiłby sformułowanie wiarygodnych wniosków i prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego. Zdaniem Sądu I instancji, pomimo ciążącego na organach Wód Polskich obowiązku gospodarowania i zarządzania wodami, obejmującego m.in. zapewnienie wody na potrzeby rolnictwa, ale również ochronę przed powodzią i suszą (w tym suszą w rolnictwie), nie współdziałały one z wnioskodawcami w celu realizacji ich słusznego interesu wyrażającego się wolą podjęcia działań zmierzających do nawadniania gruntów uprawnych w zgodzie z zasadą zrównoważonego rozwoju. Sąd uznał działanie organów za nieprawidłowe, bo sprzeczne z ustawowymi ich obowiązkami. Wykluczenie a limine planowanego przez skarżących korzystania z wód, zmierzającego w istocie do przeciwdziałania skutkom zmian klimatycznych, w tym pogłębiającej się suszy, bez wiarygodnego wyjaśnienia funkcji przegrody dolnej jest wyrazem niewykonywania swoich funkcji i tworzenia barier dozwolonemu prawnie i pożądanemu środowiskowo korzystaniu z wód. W konsekwencji Sąd I instancji stwierdził, że odmowa udzielenia pozwolenia wodnoprawnego stanowi naruszenie art. 399 ust. 1 p.w., które miało wpływ na wynik sprawy. Organ wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku, zarzucając naruszenie: I. prawa materialnego: 1. art. 407 ust. 3 p.w. poprzez jego niezastosowanie i uznanie, że organ bezpodstawnie żądał od wnioskodawcy przedłożenia prawidłowej instrukcji gospodarowania wodą, podczas gdy obowiązek ten wnioskodawcy wynika wprost z treści przepisu art. 407 ust. 3 p.w.; 2. art. 35 ust. 3 pkt 2 p.w. w zw. z art. 389 pkt 1 p.w. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd, że organ winien wydać pozwolenie wodnoprawne na piętrzenie wody w rowach, podczas gdy prawo wodne nie przewiduje takiej podstawy prawnej. II. przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 8 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 80 k.p.a. poprzez uznanie, że nie zgromadzono w sposób wyczerpujący kompletnego materiału dowodowego, który umożliwiłby sformułowanie wiarygodnych wniosków i prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego, podczas gdy działanie i czynności podjęte w sprawie przez organy obu instancji były prawidłowe, a postępowanie prowadzone było zgodnie z zasadami określonymi w przepisach prawa. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku do ponownego rozpatrzenia oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Skarżący kasacyjnie organ wniósł o przeprowadzenie rozprawy. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wnieśli o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna organu jest niezasadna. 1. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną wyroku. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu I instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. 2. Istota sprawy sprowadza się do oceny zgodności z prawem wyroku Sądu I instancji, który uchylił decyzje organów obu instancji w których odmówiono skarżącym udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na pobór wody powierzchniowej z rzeki [...] do nawodnień upraw rolniczych na należących do nich działkach, zlokalizowanych w obrębie miejscowości [...], [...], [...] oraz [...] oraz piętrzenia wody na istniejących zastawkach położonych w korytach kanałów i rowów melioracyjnych i nawadnienia sposobem podsiąkowym i przy pomocy ruchomych deszczowni szpulowych. Skarżący kasacyjnie organ wskazał na naruszenie: a) art. 407 ust. 3 p.w. "poprzez jego niezastosowanie" i art. 35 ust. 3 pkt 2 p.w. w zw. z art. 389 pkt 1 p.w. poprzez błędne przyjęcie przez Sąd jakoby organ winien wydać pozwolenie wodnoprawne na piętrzenie wody w rowach, podczas gdy prawo wodne nie przewiduje takiej podstawy prawnej; b) szczegółowo wskazanych przepisów postępowania poprzez uznanie, że nie zgromadzono w sprawie w sposób wyczerpujący kompletnego materiału dowodowego. 3. W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że nie jest dopuszczalne w świetle brzmienia art. 174 p.p.s.a. formułowanie zarzutu skargi kasacyjnej jako naruszenie przepisu prawa "poprzez jego niezastosowanie" czy "pominięcie". Niemniej jednak zarzutu takiego nie dyskwalifikuje wskazanie na niezastosowanie określonego przepisu, jeżeli strona skarżąca kasacyjnie jednocześnie wskaże przepis, który w jej przekonaniu został wadliwie zastosowany zamiast przepisu przez nią wskazywanego - wraz z podaniem uzasadnienia tego stanowiska (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2021 r., sygn. akt I OSK 2310/20). W ocenie NSA zarzuty zawarte w skardze kasacyjnej są niezasadne. Ze względu na sposób ich sformułowania można się do nich odnieść w sposób łączny. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wskazał na szereg uchybień, zarówno w zakresie prawa materialnego jak i procesowego, które uzasadniały uchylenie decyzji zarówno organu II instancji, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji o odmowie udzielenia wnioskowanego pozwolenia wodnoprawnego. NSA w pełni zgadza się z argumentami zawartymi w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sądu I instancji. Prawidłowo Sąd I instancji przyjął, że zasadniczym motywem odmowy udzielenia wnioskowanego pozwolenia wodnoprawnego było wyłącznie przypuszczenie organu ("spowodowałby"), że projektowany sposób korzystania z wód spowoduje poważne zagrożenie powodziowe, w tym zagrożenie dla życia ludzi oraz obawa, że naruszony zostanie przepływ nienaruszalny w rzece [...], a zgromadzone dokumenty nie pozwoliły ustalić, jakie będą skutki w środowisku tak dużego poboru wód z rzeki [...]. NSA zgadza się z twierdzeniem Sądu I instancji, że stanowisko organów obu instancji w zakresie zasadniczych motywów decyzji odmownych jest nieprawidłowe i zdecydowanie przedwczesne. Przede wszystkim oparte zostało na wadliwie przeprowadzonym postępowaniu wyjaśniającym i nie mogło w konsekwencji dostarczyć kompletnego materiału dowodowego do sformułowania ostatecznych wniosków i właściwego zastosowania przepisów prawa materialnego. 4. W ocenie NSA, wyrok Sądu I instancji nie narusza wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów z kilku zasadniczych powodów. Po pierwsze – Sąd I instancji wskazał, że organy w niniejszej sprawie rozpoznały wniosek kilkunastu wnioskodawców (rolników) o udzielenie pozwolenia na pobór wód powierzchniowych z rzeki [...] do nawodnień upraw rolniczych we wskazanych miejscowościach oraz piętrzenie wody na istniejących zastawkach położonych w korytach kanałów i rowów melioracyjnych i nawadnienie sposobem podsiąkowym i przy pomocy ruchomych deszczowni szpulowych w trybie i na zasadach wynikających z ustawy p.w. Zasadnie w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji wskazano istotę gospodarowania wodami zgodnie z zasadą zrównoważonego rozwoju oraz to, że na to na organach Wód Polskich spoczywa obowiązek podejmowania działań zmierzających do realizacji wskazanych celów ustawowych, w tym zasadniczego polegającego na dostarczeniu ludności i gospodarce takiej ilości wody, która jest potrzebna do życia i prawidłowego funkcjonowania gospodarki, w tym gospodarki rolnej. Instrumentami służącymi do zarządzania zasobami wodnymi są m.in. zgody wodnoprawne – m.in. pozwolenie wodnoprawne (art. 388 ust. 1 pkt 1 p.w.), o które ubiegali się skarżący. Z art. 399 p.w. wynika, że decyzja o odmowie wydania pozwolenia wodnoprawnego nie ma charakteru uznaniowego, co oznacza, że organ nie posiada w tym zakresie luzu decyzyjnego co do treści rozstrzygnięcia. Samo pozwolenie wodnoprawne powoduje ograniczenia w wolności korzystania z wód oraz gruntów w związku z interesem publicznym to w postępowaniu o udzielenie tego pozwolenia priorytetową rolę winny odgrywać zasady ogólne prawa administracyjnego oraz zasady ogólne prawa ochrony środowiska i prawa wodnego. Sąd I instancji wskazał też, że jedną z zasad gospodarowania wodami jest zasada wspólnych interesów i współdziałania uregulowana w art. 9 ust. 2 p.w. Po drugie – w niniejszej sprawie z operatu wodnoprawnego wynika, że przedsięwzięcie objęte wnioskiem skarżących o udzielenie pozwolenia wodnoprawnego obejmuje w istocie zorganizowany system działań zmierzających do umożliwienia rolnikom dokonywania nawodnień gruntów rolnych zagrożonych skutkami niskich poziomów wód przy wykorzystaniu istniejącego systemu kanałów i rowów melioracyjnych wraz z zastawkami podpiętrzającymi. Sąd I instancji wskazał również, że z ogólnodostępnych informacji wynika, że Wody Polskie traktują tego rodzaju przedsięwzięcia priorytetowo i promują inicjatywy indywidulane w zakresie nawadniania rolniczego. Planowany przez skarżących pobór wód z rzeki [...] służyć miał: - prowadzeniu nawodnień użytków rolnych metodą podsiąkową oraz deszczownianą przy pomocy ruchomych deszczowni szpulowych; - zapewnienie odpowiedniej ilości wód do nawodnień nastąpić miało poprzez otwarcie ujęcia w przegrodzie dolnej, powodując dopływ wód z rzeki [...]; - założono wykorzystanie urządzenia wodnego w postaci przegrody dolnej umiejscowionej pomiędzy rzeką [...] a rzeką [...] poprzez umożliwienie zasilenia rzeki [...] wodami rzeki [...]. To właśnie zakładane wykorzystanie przegrody dolnej poprzez umożliwienie dopływu wód rzeki [...] do rzeki [...] stało się zasadniczą (główną) przyczyną odmowy udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. Organy uznały, że jest to w niniejszej sprawie niemożliwe: - ze względu na wyłącznie przeciwpowodziowy charakter powyższego urządzenia wodnego; - gdyż otwarcie ujęcia w przegrodzie dolnej celem umożliwienia przepływu wód rzeki [...] do rzeki [...] może spowodować poważne zagrożenie powodziowe i będzie sprzeczne z celem, dla którego zostało wykonane; trwałe otwarcie w czasie nawodnień spowodowałoby poważne zagrożenie powodziowe w przypadku szybkiego i wysokiego podniesienia się poziomu wody w rzece [...]. Po trzecie – zasadnie Sąd I instancji wskazał, że skarżący nie zgadzali się ze stanowiskiem organów co do wyłącznie przeciwpowodziowych zadań przegrody dolnej. Wskazali na projekt techniczny przegrody dolnej (Osłony przeciwpowodziowej rzeki [...]). Zdaniem skarżących, treść projektu nie pozostawia wątpliwości co do dwoistej funkcji przegrody, tj. nie tylko jako "urządzenia przeciwpowodziowego", ale również jako "elementu systemu nawodnień". Organ odwoławczy w zaskarżonej decyzji do tych argumentów skarżących nie odniósł się w żaden sposób. Skarżący wraz ze skargą przedłożyli również kopię projektu technicznego przegrody dolnej oraz wnieśli o pozyskanie od organu i przeprowadzenie dowodu z instrukcji eksploatacji i utrzymania urządzeń piętrzących przegrody dolnej Miasta [...]. Oba powyższe dokumenty zgromadzone w akta sądowych pozostawały zatem w bezpośrednim związku z sądową kontrolą legalności zaskarżonego aktu i zasadnie posłużyły Sądowi do oceny legalności działań organów w sferze procesowej i materialnej. Zdaniem Sądu I instancji: - lektura obu dokumentów potwierdza zarzuty skargi odnośnie do pominięcia przez organy w toku procedowania wniosku o pozwolenie wodnoprawne tej funkcji przegrody dolnej, która odnosi się do nawodnień; - w przegrodzie dolnej istnieją dwa zamknięcia; jedno służące do odpływu wody składające się z wrót przeciwpowodziowych z zasuwą awaryjną oraz drugie w postaci zasuwy służącej do wprowadzania wody do nawodnień z dolnego stanowiska z rzeki [...] do rzeki [...]; - te wnioski podważają stanowisko organów odnośnie do braku możliwości wykorzystania przegrody w celu dopływu wody do rzeki [...] dla nawodnień rolniczych i ujawniają istotne braki w ustaleniach faktycznych; - organy wbrew dokumentacji technicznej przegrody dolnej (którą powinny dysponować bądź w razie potrzeby pozyskać od nadzoru wodnego) stwierdziły błędnie, że budowla ta pełni wyłącznie funkcję przeciwpowodziową. Zdaniem NSA, wskazane przez Sąd I instancji okoliczności wykazały, że w niniejszej sprawie organy wykluczając wykorzystanie funkcji przegrody dolnej do planowanych nawodnień doprowadziły do sytuacji, w której nie rozważyły istoty sprawy objętej wnioskiem skarżących. Prawidłowo zatem Sąd I instancji stwierdził, że: - zadaniem organów w kontrolowanej sprawie było sprawdzenie możliwości prawnych udzielenia pozwolenia wodnoprawnego na warunkach określonych we wniosku i w towarzyszącej mu dokumentacji; - organy zobowiązane były do weryfikacji danych zawartych w operacie wodnoprawnym, przy uwzględnieniu zakresu dopuszczalnego korzystania z przegrody dolnej i jej wszystkich możliwości technicznych; - eliminując możliwość wykorzystania wód rzeki [...] do nawodnień poprzez zasilanie nimi rzeki [...] przez przegrodę dolną organy uniemożliwiły określenie zasadniczego parametru, który należało wziąć pod uwagę przy udzielaniu pozwolenia na pobór wód do nawodnień, czyli dopuszczalnej ilości wód rzeki [...], która mogłaby zasilić rzekę [...]; - organy nie zweryfikowały wniosku skarżących w taki sposób, co było konsekwencją błędnego założenia wyjściowego o braku możliwości uzupełnienia rzeki [...] wodami z rzeki [...]. Po czwarte – rację ma też Sąd I instancji, że organy nie mogą przerzucić ciężaru poczynienia w sprawie ustaleń faktycznych niezbędnych do jej rozstrzygnięcia w zakresie sposobu uzupełnienia wód rzeki [...] z rzeki [...] na wnioskodawców. Organy uczyniły tak zobowiązując ich do uzgodnienia z nadzorem wodnym sposobu korzystania z przegrody dolnej w celu uzupełniania rzeki [...] wodami z rzeki [...]. Wyciąganie negatywnych konsekwencji dla wnioskodawców z faktu braku przedłożenia takiego uzgodnienia jest niedopuszczalne w świetle braku wyraźnej podstawy prawnej do tego, aby wnioskodawców obciążać obowiązkiem dokonywania takiego uzgodnienia. Nie ma racji skarżący kasacyjnie organ, że "(...) ustawodawca w sposób wyraźny przerzucił więc w tym przypadku obowiązek wykonania i przedstawienia instrukcji gospodarowania wodą na wnioskodawcę". Skoro pozwolenie wodnoprawne na pobór wód powierzchniowych do nawodnień rolniczych, procedowane przez dyrektora zlewni, wiąże się z wykorzystaniem urządzenia wodnego administrowanego przez nadzór wodny, to na organie właściwym w sprawie pozwolenia wodnoprawnego ciąży obowiązek pozyskania wszystkich niezbędnych informacji odnośnie zasad funkcjonowania tego urządzenia wodnego po to, aby zweryfikować dopuszczalność zaproponowanych we wniosku rozwiązań i planowanego sposobu korzystania z wód. W konsekwencji powyższego, zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 407 ust. 3 p.w. jest nieuzasadniony. Skarżący wraz z operatem przedłożyli odpowiednią i prawidłową instrukcję gospodarowania wodą - w zakresie w jakim Skarżący mogli ingerować w sposób gospodarowania wodą nie wchodząc jednocześnie w zakres i przedmiot działania organów (określonego Instrukcją), a więc Sąd I instancji słusznie zauważył, iż dalsze żądania od skarżących przedłożenia jakichkolwiek instrukcji (innych uzgodnień) w zakresie uzupełniania wód w rzece [...] stanowiło działanie bezpodstawne. Nie można szukać podstawy prawnej tego typu działań w art. 407 ust. 3 p.w., który to przepis odnosi się wyłącznie do instrukcji gospodarowania wodą, a nie do innych, bliżej nieokreślonych ustaleń, działań lub uzgodnień, których organ nie może wymagać ani w oparciu o wskazany przepis. Po piąte – zdaniem NSA, Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że postępowanie organów w niniejszej sprawie nie spełniało standardów proceduralnych. W szczególności istotne i wykazane w sprawie uchybienia w postępowaniu wyjaśniającym doprowadziły do wydania decyzji bez prawidłowego zebrania pełnego materiału dowodowego w sprawie. Po szóste - brak możliwości "ustalenia skutków środowiskowych" planowanego przedsięwzięcia, jak i "obawa przed zagrożeniem powodziowym", które może spowodować realizacja przedsięwzięcia planowanego przez wnioskodawców, jako nieuzasadnione i niewiarygodne nie mogły stanowić podstawy odmowy udzielenia wnioskowanego pozwolenia wodnoprawnego. Odmowa udzielenia pozwolenia wodnoprawnego z uwagi na ogólnikowo sformułowaną obawę przed powodzią bez powołania się na jakiekolwiek urzędowe dokumenty wskazane w art. 396 ust. 1 p.w. oraz bez szczegółowego odniesienia się do przesłanki z art. 396 ust. 1 pkt 8 p.w. stanowi naruszenie art. 399 ust. 1 p.w. Po siódme – zasadnie Sąd I instancji uznał odstąpienie organów od rozstrzygnięcia części wniosku skarżących odnoszącego się do udzielenie pozwolenia na piętrzenie wód na istniejących zastawkach w rowach i kanałach za nieprawidłowe. Objęty tą częścią wniosku element przedsięwzięcia polegający na konieczności podpiętrzania i zatrzymywania na określonym poziomie pobranych z rzeki wód w rowach i kanałach określony został jako niezbędny dla skuteczności nawadniania. Skoro piętrzenie wód powierzchniowych (zgodnie z art. 35 ust. 3 pkt 2 p.w. w zw. z art. 389 pkt 1 p.w.) wymaga pozwolenia wodnoprawnego, a wodami takimi są wody w kanałach (art. 22 pkt 4 p.w.) to organ nie mógł uzasadnić odstąpienia od rozpoznania wniosku w tym zakresie argumentacją odnoszącą się do rowów, a do takiej tylko się ograniczył, która i tak nie okazała się skuteczna. To, że dopiero w skardze kasacyjnie organ odniósł się do tego zagadnienia nie oznacza, że wcześniejsze decyzje były pod tym względem prawidłowe. Skarżący kasacyjnie wskazał, że (...) wodę w rowach można zatrzymać, nie zaś piętrzyć. Zgodnie z art. 34 pkt 2 p.w. szczególnym korzystaniem z wód jest użytkowanie wody znajdującej się w stawach i rowach. Na podstawie tego przepisu, z rowów możliwe jest dokonywanie poboru wody, a nie jej piętrzenie". Po ósme – zdaniem NSA, Sąd I instancji w sposób prawidłowy wskazał także na tzw. wytyczne dla organów ponownie rozpoznających przedmiotową sprawę. Wskazał, że organy: - będą zobligowane uwzględnić zmianę przepisów wprowadzoną ustawą z dnia 17 grudnia 2021 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z przedłużeniem realizacji Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2014-2020 (Dz.U. z 2022 r., poz. 88), która weszła w życie w dniu 29 stycznia 2022 r. i jej regulacje przejściowe, od których zależeć będzie podjęcie adekwatnego rozstrzygnięcia we wskazanej części; - muszą uzupełnić materiał dowodowy, gdyż dotychczas zgromadzony nie pozwalał na wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. oraz na podstawie art. 399 ust. 1 pkt 1 p.w. i art. 396 ust. 1 pkt 8 p.w.; - naruszyły przepisy postępowania administracyjnego, gdyż nie zgromadziły w sposób wyczerpujący kompletnego materiału dowodowego, który umożliwiłby sformułowanie wiarygodnych wniosków i prawidłowe zastosowanie przepisów prawa materialnego; - nie współdziałały z wnioskodawcami w celu realizacji ich słusznego interesu wyrażającego się wolą podjęcia działań zmierzających do nawadniania gruntów uprawnych w zgodzie z zasadą zrównoważonego rozwoju (wykluczenie planowanego przez skarżących korzystania z wód, zmierzającego w istocie do przeciwdziałania skutkom zmian klimatycznych, w tym pogłębiającej się suszy, bez wiarygodnego wyjaśnienia funkcji przegrody dolnej jest wyrazem niewykonywania swoich funkcji i tworzenia barier dozwolonemu prawnie i pożądanemu środowiskowo korzystaniu z wód); - odmowa udzielenia pozwolenia wodnoprawnego w takim stanie faktycznym i prawnym stanowi naruszenie art. 399 ust. 1 p.w., które miało wpływ na wynik sprawy; - organy powinny również dokonać ustalenie prawidłowego i aktualnego na datę orzekania kręgu stron przedmiotowego postępowania, w tym wnioskodawców, unikając błędów w zakresie ich danych, które były zawarte w zaskarżonych decyzjach; - organy powinny uzupełnić operat wodnoprawny o dane wymagane art. 409 ust. 1 pkt 8 p.w. oraz dokonać aktualizacji innych danych w razie potrzeby wyznaczonej wymogami zasady prawdy obiektywnej. 5. W ocenie NSA, w niniejszej sprawie Sąd I instancji w sposób właściwy zinterpretował i zastosował przepisy prawa materialnego oraz przepisy prawa procesowego. W konsekwencji powyższego, WSA w Gdańsku nie dopuścił się żadnych uchybień, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy. Uchylone przez Sąd I instancji decyzje organów nie mogły się dalej funkcjonować w obrocie prawnym wobec szeregu błędów jakie zostały popełnione przy ich procedowaniu. 6. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną. O kosztach postępowania orzeczono w oparciu o art. 204 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.