III OSK 3702/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej "X" sp. z o.o. z siedzibą w M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 18 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 210/20 w sprawie ze skargi "X" sp. z o.o. z siedzibą w M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 28 listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za wprowadzenie gazów lub pyłów do powietrza oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie wyrokiem z dnia 18 sierpnia 2020 r., sygn. akt II SA/Rz 210/20, oddalił skargę "X" Sp. z o.o. z siedzibą w M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 28 listopada 2019 r., nr [...], w przedmiocie opłaty za wprowadzenie gazów lub pyłów do powietrza. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji decyzją z dnia 29 czerwca 2018 r., Marszałek Województwa wymierzył "X" Sp. z o.o. z siedzibą w M. - dalej: "Spółka", jako podmiotowi korzystającemu ze środowiska, opłatę za wprowadzenie gazów lub pyłów do powietrza, za rok 2017 w wysokości 120.282,00 zł, stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną, a wynikającą ze złożonego przez podmiot wykazu, zawierającego informacje i dane w zakresie korzystania ze środowiska oraz wysokości należnych opłat. Po rozpoznaniu odwołania Spółki, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 4 stycznia 2019 r., uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia Marszałkowi Województwa. Decyzją z dnia 24 maja 2019 r., Marszałek Województwa wymierzył Spółce, jako podmiotowi korzystającemu ze środowiska, opłatę za wprowadzenie gazów lub pyłów do powietrza, za rok 2017 w wysokości 120.278,00 zł, stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną, a wynikającą ze złożonego przez podmiot wykazu, zawierającego informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz wysokości należnych opłat. Po rozpoznaniu odwołania Spółki decyzją z dnia 28 listopada 2019 r. nr [...] SKO Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Rzeszowie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Jako podstawę prawną decyzji SKO podało art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 273 ust. 1 pkt 1 i 1a, ust. 4, art. 274 ust. 1 pkt 1 i 1a, art. 275, art. 276 ust. 1, art. 279 ust. 1 pkt 1, art. 281 ust. 1 i 2, art. 284 ust. 1, art. 285 ust. 1 i 2, art. 288 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 1 i 2, ust. 3, art. 292 pkt 1 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1219, ze zm.) – dalej: "P.o.ś." oraz art. 60a ustawy z dnia 17 lipca 2009 r. o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych i innych substancji (Dz. U. z 2017 r., poz. 286 ze zm.) – dalej: "ustawa o systemie zarządzania emisjami gazów cieplarnianych". Spółka wniosła skargę na powyższą decyzję. W odpowiedzi na skargę SKO podtrzymało swoje stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał wniesioną skargę za pozbawioną usprawiedliwionych podstaw. W uzasadnieniu wyroku wskazał, że skarżąca Spółka niesłusznie zarzuca organowi odwoławczemu akceptację zastosowanej przez organ pierwszej instancji metody ustalenia opłaty za emisje w oparciu o maksymalne dopuszczalne limity emisji substancji do powietrza określone w pozwoleniach emisyjnych jak również na podstawie materiałów informacyjno-instruktażowych Ministerstwa Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z 1996 r. Jak wskazał Sąd Wojewódzki, w obliczu braku bardziej miarodajnych podstaw dookreślenia emisji, marszałek działając w szerokich granicach wyznaczonych art. 288 ust. 2 P.o.ś., co do zasady, może i powinien sięgać do tego rodzaju dokumentów, zwłaszcza jeżeli stanowiły one podstawę dokonanych obliczeń przez podmiot korzystający ze środowiska. Na prawidłowość kierowania się przez organy administracji ww. materiałami Ministerstwa Ochrony Środowiska, wskazuje praktyka orzecznicza sądów administracyjnych, która dopuszcza sięganie do tego rodzaju danych - np. wyrok NSA z dnia 27 października 2017 r. sygn. II OSK 344/16. W oparciu o informacje pochodzące z materiałów urzędowych opracowanych przez Ministerstwo jak i pozwoleń sektorowych i zintegrowanego, skarżąca określała emisje z emitorów nie objętych obowiązkiem dokonywania pomiarów okresowych, o czym jednoznacznie świadczy treść jej pisma z dnia 24 kwietnia 2018 r. Strona dopuściła taki sposób wyliczenia opłaty emisyjnej, jakiego dokonał organ, tym samym akceptując związane z tym konsekwencje. Składając wykaz z dnia 30 marca 2018 r. skarżąca określiła wielkość emisji w trojaki sposób: 1) jako średnia arytmetyczna wyników pomiarów okresowych; 2) jako wartości z materiałów informacyjno-instruktażowych Ministerstwa Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z 1996 r.; 3) w oparciu o maksymalne dopuszczalne limity emisji substancji do powietrza określone w pozwoleniach emisyjnych. Organy tej metodologii nie zakwestionowały, dokonały jedynie weryfikacji przedstawionych przez skarżącą wyliczeń. W ramach czynności nadzorczych marszałek dostrzegł, że co do niektórych emitorów, względem których prowadzono okresowe pomiary emisji, wielkość emisji nie zgadzała się ze średnią arytmetyczną. Organ zwrócił uwagę, że nie ma podstaw do kwestionowania samych pomiarów, albowiem przeprowadziła je profesjonalna i certyfikowana jednostka – zgodnie z wymogiem art. 147a ust. 1 i ust. 1a P.o.ś. - błędne jest natomiast samo wyliczenie średniej arytmetycznej i to ono podlegało korekcie. Dotyczy to emitorów E5, E23, E23a, E24, E29, E101, E102, E109. Sąd pierwszej instancji wskazał, że co do niektórych emitowanych substancji skarżąca w ogóle nie podała materiałów źródłowych, na podstawie których określiła wielkość emisji, bądź w ogóle ich nie uwzględniła w wykazie. W takim wypadku organ uwzględniał wartości dopuszczalne z pozwolenia sektorowego i zintegrowanego lub materiałów informacyjno-instruktażowych Ministerstwa Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa z 1996 r. Co do emitorów E5 i E101, w ocenie Sądu pierwszej instancji, organy zasadnie podkreśliły, że w toku całego postępowania strona skarżąca nie przedstawiła dokumentacji źródłowej potwierdzającej wielkość emisji poszczególnych substancji z tych emitorów. Skarżąca tłumaczyła się atakiem hackerskim i utratą danych. Jednocześnie oczekiwała, że dane dotyczące wielkości emisji za lata wcześniejsze (2015-2016) okażą się miarodajne. Zdaniem Sądu meriti trafnie organy przyjęły, że przedstawione przez skarżącą dane nie dotyczą okresu rozliczeniowego za rok 2017, różnią się w latach i nie ma żadnych podstaw do stawiania tezy, że w roku 2017 były analogiczne. Okoliczności te zostały potwierdzone w ekspertyzie z listopada 2018 r. Autor stwierdza w niej jednoznacznie, że skarżąca powinna podać źródła danych, w oparciu o które dokonała obliczenia wartości emisji, czego nie uczyniła. Autor potwierdził zasadność postępowania organu, który wielkość emisji obliczył w oparciu o średnią arytmetyczną z wyników okresowych pomiarów emisji w roku 2017 – dotyczy to tych substancji uwalnianych przez emitory, co do których przeprowadzono pomiary okresowe (o tym, co do których emitorów skarżąca miała obowiązek prowadzenia pomiarów przesądzają zezwolenia emisyjne z 2015 roku). Zwrócił uwagę, że wyliczenia sporządzone w ten sposób mogą być zawyżone, gdyż w pomiarach okresowych uwzględnia się co do zasady maksymalne obciążenie instalacji, co w okresie całorocznym może prowadzić do zawyżeń. Jednakże wobec nieprzedstawienia przez skarżącą danych dotyczących rzeczywistego obciążenia (przepływu) materiałowego, takie wyliczenia należy zaakceptować. Spółka w swoim wykazie wskazała siedem pomiarów okresowych emitora E5, co do następujących substancji: formaldehyd, pyły, amoniak, tlenek węgla, dwutlenek azotu. Wszystkie wartości okresowe zostały podane przez certyfikowane laboratorium. Dokonując wyliczenia średniej arytmetycznej wielkości emisji skarżąca powinna dodać wszystkie siedem wartości cząstkowych dla danej substancji i podzielić wynik przez siedem. Wielkości podane przez skarżącą, jako wartość wielkości emisji całorocznej nie odpowiadały przedstawionemu wzorowi arytmetycznemu. Organy nie zrobiły niczego innego, tylko podstawiły podane przez skarżącą wartości pomiarów okresowych pod wzór pozwalający obliczyć średnią arytmetyczną rocznej wielkości emisji. Mówią wprost organy posłużyły się zarówno danymi, jak i metodologią podaną przez skarżącą. Identycznie kwestia przedstawia się względem emitora E101 i emitowanych z niego: pyłu, formaldehydów i amoniaku. I w tym wypadku skarżąca w wykazie z dnia 30 marca 2018 roku podała siedem wartości pomiarów okresowych, jednakże wartość arytmetyczne nie odpowiadała ich uśrednieniu. Organ posługując się podanymi przez skarżącą danymi i przyjętą przez nią w wykazie metodą obliczył średnią roczną wielkość emisji. Również co do formaldehydów emitowanych z emitorów E24 i E29 organ wykonał analogiczne działania; co do pierwszego emitora podano trzy badania okresowe, a co do emitora E29 dwa. Podobnie postąpiono względem emitorów E23 i E23a – tu również badano średnią arytmetyczną wielkości emisji formaldehydów. W ten sam sposób postąpiono względem emitora E23, co do formaldehydów. Tu jednak organ zaznaczył, że dla emitorów E23, E23a i E29 uwzględniono średnią arytmetyczną rocznej-godzinowej pracy całego emitora. Organ wyjaśnił, że w sytuacji, gdy w skład jednego emitora wchodzi kilka linii, i w okresie rocznym pracowały one w innych wartościach godzinowych należy przyjąć wartość średnią długości pracy całego emitora. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego organ trafnie wskazał, że jest to podyktowane tym, iż okresowe wartości emisji były wykonywane dla całego emitora, a nie dla poszczególnych linii. Jeżeli wartość okresowa emisji odnosi się do pracy wszystkich linii emitora, to i średnia godzinowa pracy emitora powinna stanowić uśrednienie długości pracy poszczególnych linii. Uwzględniając naprowadzone okoliczności Sąd meriti jako prawidłowe ocenił odniesienie przez SKO do zarzutów odwołania, co do nie uwzględnienia danych pracy emitorów za lata 2015-2016 i wcześniej. Należy odnotować, że marszałek województwa, na podstawie art. 288 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 P.o.ś. prowadzi postępowanie weryfikacyjne wyłącznie co do tych danych i informacji, które w jego ocenie nasuwają zastrzeżenia. Zakres prowadzonego postępowania wyjaśniającego jest więc determinowany negatywną oceną nadzorczą marszałka względem wykazu stanowiącego podstawę samoobliczenia opłaty za korzystanie ze środowiska przez skarżącą. Skarżąca nie ma możliwości kwestionowania przedłożonego przez siebie wykazu w zakresie informacji i danych, które marszałek ocenił pozytywnie. Jeżeli więc marszałek dokonuje wyłącznie zaokrągleń, albo poprawy działań arytmetycznych w oparciu o zmienne podane przez skarżącą i przy wykorzystaniu tej samej metody – ustalenie wielkości emisji w oparciu o średnią arytmetyczną wyników pomiarów okresowych – to skarżąca nie ma możliwości podważać podanych przez siebie w wykazie danych, albo przyjętej przez siebie w wykazie metody ustalania wielkości emisji względem danego emitora/danej substancji uwalnianej z określonego emitora. W tym zakresie stanowisko marszałka i skarżącej jest zgodne. Sąd pierwszej instancji wskazał, że skarżąca nie ma racji podnosząc, że organy naruszyły przepisy o przeprowadzeniu dowodów z opinii biegłego, co polegało na pominięciu związanego z tym reżimu, w sposób który miał istotny wpływ na wynik sprawy. W aktach sprawy znajduje się bowiem potwierdzenie doręczenia zawiadomienia organu pierwszej instancji o możliwości zapoznania się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, a więc także z możliwością zapoznania się z opinią L. Z. Marszałek nie przeprowadzał rozprawy, czy oględzin z udziałem ww. eksperta, przez co nie było konieczności zachowania wymogów z art. 79 § 1 i 2 K.p.a. W tej sytuacji, za wystarczające można było uznać powiadomienie strony o możliwości zaznajomienia się ze zgromadzonym materiałem dowodowym, w celu złożenia ewentualnych zastrzeżeń, czy opinii ekspertów sporządzonych na własne zlecenie. Uchybienie organu pierwszej instancji polegające na niepowiadomieniu skarżącej stosownym pismem o wpłynięciu konkretnej opinii (ekspertyzy) i możliwości wypowiedzenia się na jej temat (art. 9 i art. 10 K.p.a.), w tych warunkach nie mogło mieć istotnego wpływu na ustalony wynik postępowania. Skarżąca miała możliwość zapoznania się z ekspertyzą L. Z., co uczyniła. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., nr 2325 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.", skargę oddalił. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciła: I. naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 7 oraz art. 274 ust. 1 pkt 1 i art. 288 ust. 1 pkt 1 P.o.ś. poprzez przyjęcie, że opłaty za korzystanie ze środowiska w zakresie wprowadzania gazów i pyłów do powietrza mogą być wymierzane przez organy administracji wprost na podstawie maksymalnej dopuszczalnej wielkości emisji gazów i pyłów do powietrza z pozwolenia zintegrowanego. II. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 151 w zw. z art. 134 § 1 w zw. z art. 141 § 1. P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi Spółki pomimo nierozpoznania znacznej części zarzutów skargi oraz jedynie powierzchowne i niedostateczne odniesienie się w uzasadnieniu wyroku do zarzutów, które zostały podniesione na etapie postępowania sądowoadministracyjnego; 2) art. 151 w zw. z art. 106 § 3 w zw. z art. 3 § 1 P.p.s.a., ewentualnie w zw. z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a., poprzez oddalenie skargi i dokonanie samodzielnej oceny materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy, który w toku postępowania administracyjnego został pominięty przez organy obydwu instancji, chociaż pominięcie tak istotnych dowodów w toku postępowania administracyjnego uzasadniało uchylenie decyzji obydwu instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. 3) art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 P.p.s.a. w zw. z art. 81a § 1 K.p.a. w zw. z art. 8 § 1 i art. 8 § 2 K.p.a. w zw. z art. 75 § 1 K.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo rozstrzygnięcia przez organy obydwu instancji niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy na niekorzyść skarżącej, a ponadto pomimo wydania decyzji w sprawie w oderwaniu od dotychczasowego sposobu wymierzania opłat za korzystanie ze środowiska przez skarżącą w innych okresach rozliczeniowych dla tej samej instalacji i bez przekonującego w tym zakresie uzasadnienia, co naruszało zasadę pogłębiania zaufania do organów administracji publicznej. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie Spółka wniosła o: wyznaczenie rozprawy celem rozpoznania skargi kasacyjnej; uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Rzeszowie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podtaw. Na wstępie należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami skargi kasacyjnej, bowiem według art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznaje sprawę w jej granicach, biorąc z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie żadna z wymienionych w art. 183 § 2 P.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania nie zaistniała, wobec czego kontrola Naczelnego Sądu Administracyjnego ograniczyła się wyłącznie do zbadania zawartych w skargach zarzutów sformułowanych w granicach podstawy kasacyjnej. Podstawy, na które można się powołać w skardze kasacyjnej, zostały sprecyzowane w art. 174 P.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 tej ustawy przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 P.p.s.a. - naruszenie przepisów postępowania - może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący wykazał możliwość istotnego wpływu wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej wskazać należy, że wbrew zarzutom kasacyjnym Sąd Wojewódzki, kontrolując zaskarżoną decyzję, w sposób właściwy zinterpretował i zastosował przepisy art. 274 ust. 1 pkt 1 i art. 288 ust. 1 pkt 1 P.o.ś., jak też zasadnie stwierdził, że w przeprowadzonym postępowaniu administracyjnym wyjaśniono w sposób wyczerpujący stan faktyczny sprawy, prawidłowo zgromadzono i rozpatrzono materiał dowodowy, czyniąc zadość dyspozycjom art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutów naruszenia przepisów postępowania za niezasadny uznać należy zarzut naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 3 § 1 P.p.s.a.. Przepis ten nie jest przepisem procesowym, ale ustrojowym, określającym podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne. Stanowi on, że sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Zakreśla właściwość sądów administracyjnych, stanowiąc, że sprawują one wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wykazując naruszenie art. 3 § 1 P.p.s.a. strona może wywodzić, że sąd niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem. Sąd może naruszyć powołany przepis ustrojowy tylko wówczas, gdy oceni działalność administracji przyjmując inne, niż legalność, kryterium kontroli - przykładowo będzie ją oceniał pod kątem słuszności. W przedmiotowej sprawie nie ma podstaw do przyjęcia, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie nie dokonał takiej kontroli albo, że ocenę swoją oparł na innym kryterium niż zgodność zaskarżonej decyzji z prawem. Nie można też podzielić zarzutu naruszenia art. 151 w zw. z art. 134 § 1 i art. 141 § 4 P.p.s.a. Zgodnie z przepisem art. 134 § 1 P.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Rozstrzygnięcie: "w granicach danej sprawy" oznacza jedynie to, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Sąd Wojewódzki rozpoznawał skargę wniesioną na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 28 listopada 2019 r. w przedmiocie opłaty za wprowadzenie gazów lub pyłów do powietrza. Niezwiązany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w skardze podstawą prawną, trafnie uznał, że w realiach sprawy, organ wydał prawidłowe – zgodne z prawem - rozstrzygnięcie. Pozbawiony jest także doniosłości prawnej zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010 r., nr 3, poz. 39). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Oceniając kwestionowany wyrok pod tym kątem stwierdzić należy, że Sąd Wojewódzki prawidłowo odniósł się do okoliczności faktycznych i prawnych sprawy; w sposób rzetelny i obiektywny, wyjaśnił motywy leżące u podstaw podjętego rozstrzygnięcia. Nie można też zarzucić Sądowi Wojewódzkiemu, że wadliwie nie dopatrzył się naruszenia przez organ zasady dwuinstancyjności postępowania. Podkreślenia wymaga, że zaskarżona decyzja została wydana po ponownym rozpoznaniu sprawy. SKO decyzją z dnia 4 stycznia 2019 r. nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia Marszałkowi Województwa. Odnotować należy, że organ odwoławczy jest, co do zasady, organem merytorycznie rozpoznającym sprawę. Odstępstwem od tej zasady jest, wynikające z art. 138 § 2 K.p.a., uprawnienie organu odwoławczego do wydania decyzji kasacyjnej. Podkreślenia wymaga, że samo naruszenie przepisów postępowania przez organ pierwszej instancji, chociaż jest konieczną przesłanką uchylenia decyzji, nie jest przesłanką wystarczającą. Zakończenie postępowania odwoławczego w sposób kasacyjny wymaga bowiem dodatkowo stwierdzenia, że zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, co do okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy rozpatrując odwołanie od decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy, był przede wszystkim zobowiązany do oceny, czy zostały spełnione wytyczne wskazane w decyzji kasacyjnej. Ocenił, że w decyzji wydanej po ponownym rozpoznaniu sprawy, wszelkie uchybienia proceduralne zostały wyeliminowane. Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie Sąd Wojewódzki nie naruszył art. 106 § 3 P.p.s.a. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi, że dostrzegł, że organy administracji nie rozpoznały rzetelnie całego materiału dowodowego, po czym samodzielnie ocenił fragment jednego z pominiętych dokumentów tj. ekspertyzę B. K. z dnia 7 czerwca 2019 r. pt. "Weryfikacja decyzji Marszałka Województwa Podkarpackiego z dnia 24.05.2019 r. w sprawie wymierzenia X Sp. z o.o. opłaty za wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza za rok 2017" (choć zarzut skarżącej sprowadzał się do jego pominięcia w całości, nie w części). Należy podkreślić, że sąd administracyjny nie prowadzi we własnym zakresie postępowania dowodowego i nie ustala samodzielnie stanu faktycznego sprawy, lecz ocenia, czy organy ustaliły ten stan zgodnie z regułami obowiązującymi w procedurze administracyjnej, w tym także czy w sposób wyczerpujący rozpatrzyły materiał dowodowy i czy właściwie oceniły zebrane dowody. Jedynie wyjątkowo sąd administracyjny może, na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W realiach niniejszej sprawy zarzut naruszenia art. 106 § 3 P.p.s.a jest chybiony, ponieważ, jak wynika z akt sprawy, Sąd Wojewódzki nie przeprowadzał dowodu uzupełniającego z dokumentu – ekspertyzy B. K. z dnia 7 czerwca 2019 r. pt. "Weryfikacja decyzji Marszałka Województwa Podkarpackiego z dnia 24.05.2019 r. w sprawie wymierzenia X Sp. z o.o. opłaty za wprowadzanie gazów i pyłów do powietrza za rok 2017". Dokument ten znajdował się bowiem w aktach sprawy. Zaznaczyć trzeba, że w postępowaniu w przed sądem administracyjnym kontrola zaskarżonych aktów administracyjnych odbywa się na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 P.p.s.a.), tj. na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego i zgromadzonego materiału dowodowego, a zatem co do zasady nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji wydającym zaskarżoną decyzję. Sąd przy ocenie legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia bierze pod uwagę okoliczności, które wynikają z tych akt i które stanowiły podstawę jego wydania. Naruszenie zasady orzekania na podstawie akt sprawy może mieć miejsce m. in. w sytuacji oparcia orzeczenia na własnych ustaleniach sądu, tzn. dowodach lub faktach nieznajdujących odzwierciedlenia w aktach sprawy. Należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy, od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach W świetle powyższego trzeba zgodzić się z Sądem Wojewódzkim, że nie odniesienie się przez organ do podniesionych w ekspertyzie B. K. zarzutów dotyczących zaokrągleń i przyjętych średnich wartości emisji formaldehydu dla emitora E5 i amoniaku dla emitora E101 stanowi uchybienie procesowe, niemniej z uwagi na charakter sprawy Sąd Wojewódzki trafnie zdecydował się przeanalizować je we własnym zakresie. Ponieważ nie okazało się ono zasadne, Sąd brak ich rozpoznania przez SKO potraktował, jako uchybienie procesowe, które nie miało istotnego wpływu na wynik sprawy. Ubocznie zauważyć trzeba, że SKO zwróciło uwagę, iż Marszałek Województwa w treści zaskarżonej decyzji odniósł się do powodów braku uwzględnienia opinii B. K., które SKO uznało za zasadne. Nie może podważyć prawidłowości zaskarżonego wyroku zarzut naruszenia art. 151 P.p.s.a. w zw. z art. 81a § 1 i art. 8 § 1 i 2 K.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo rozstrzygnięcia przez organy obydwu instancji niedających się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego sprawy na niekorzyść skarżącej, a ponadto pomimo wydania decyzji w sprawie w oderwaniu od dotychczasowego sposobu wymierzania opłat za korzystanie ze środowiska przez skarżącą w innych okresach rozliczeniowych, dla tej samej instalacji i bez przekonującego w tym zakresie uzasadnienia. Zgodnie z art. 81a § 1 K.p.a. jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w tym zakresie pozostają niedające się usunąć wątpliwości co do stanu faktycznego, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony. Wbrew argumentacji strony skarżącej kasacyjnie Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, że w sprawie nie wystąpiły wątpliwości co do stanu faktycznego, które należałoby rozstrzygnąć na korzyść skarżącej. Organy poczyniły ustalenia w oparciu o prawidłowo zgromadzony i rozważony materiał dowodowy, zaś dostrzeżone w tym zakresie uchybienia, nie miały wpływu na wynik sprawy. Zauważyć należy, że w tej sprawie brak było wątpliwości, które mogłyby być interpretowane na korzyść strony, ponieważ prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy dawał podstawę do wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. Brak jest także podstaw do stwierdzenia, że w sprawie doszło do naruszenia art. 8 K.p.a., ponieważ wydanie decyzji na niekorzyść Spółki nie oznacza naruszenia zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów władzy publicznej. Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego Naczelny Sąd Administracyjny nie dopatrzył się błędnej wykładni art. 7 oraz art. 274 ust. 1 pkt 1 i art. 288 ust. 1 pkt 1 P.o.ś. Przede wszystkim wskazać należy, że skarżąca kasacyjnie nie wskazuje na czym polegało naruszenie hipotezy wskazanych norm prawnych przez Sąd Wojewódzki. Zarzut ten w rzeczywistości sprowadza się do niewłaściwego zastosowania tych przepisów, przez przyjęcie, że opłaty za korzystanie ze środowiska w zakresie wprowadzania gazów i pyłów do powietrza mogą być wymierzane przez organy administracji wprost na podstawie maksymalnej dopuszczalnej wielkości emisji gazów i pyłów do powietrza z pozwolenia zintegrowanego. Należy zwrócić uwagę, że podstawową zasadą prawa ochrony środowiska jest zasada, że zanieczyszczający płaci. W prawie unijnym została ona wprost wyrażona m.in. w art. 191 ust. 2 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (wersja skonsolidowana - Dz.U.UE.C nr 326 z 26,10.2012 r., s. 1). W prawie polskim zasada ta została uregulowana w art. 7 ust. 1 P.o.ś. Jest także podstawą odpowiedzialności prawnej w ochronie środowiska uregulowanej w art. 86 Konstytucji RP. Zasada ta występuje w dwóch ujęciach. W ujęciu szerszym sprawca zanieczyszczenia ponosi odpowiedzialność finansową w pełnym zakresie za szkody spowodowane przez własną działalność niezależnie od tego, czy działalność ta jest zgodna z prawem, czy też nie. Znacznie częściej stosowane jest w praktyce ujęcie węższe, które przewiduje, że zanieczyszczający ponosi finansową odpowiedzialność za przestrzeganie tylko pewnego zakresu norm (standardów). Fundamentalność tej zasady należy rozumieć w ten sposób, że nie tylko kształtuje ona instytucję opłat za korzystanie ze środowiska, ale również nadaje kierunek interpretacyjny przepisom P.o.ś. Przepisy P.o.ś. dopuszczają metodę szacunkową ustalenia wysokości opłat za już wyemitowane zanieczyszczenia do powietrza. Przepis art. 288 ust. 2 P.o.ś. stanowi, że jeżeli podmiot korzystający ze środowiska, będąc do tego obowiązanym przedłożył wykaz zawierający informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat, ale zamieścił w nim informacje lub dane nasuwające zastrzeżenia - marszałek województwa wymierza, w drodze decyzji, na podstawie własnych ustaleń lub wyników kontroli wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska, opłatę w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu (zob. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2136/12, LEX nr 1497909). Marszałek województwa, na podstawie art. 288 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 P.o.ś. prowadzi postępowanie weryfikacyjne wyłącznie co do tych danych i informacji, które w jego ocenie nasuwają zastrzeżenia. Zakres prowadzonego postępowania wyjaśniającego jest więc determinowany negatywną oceną marszałka względem wykazu stanowiącego podstawę samoobliczenia opłaty za korzystanie ze środowiska przez skarżącą. Spółka nie ma możliwości kwestionowania przedłożonego przez siebie wykazu w zakresie informacji i danych, które marszałek ocenił pozytywnie. Odnosząc się do zarzutu posłużenia się przez organ metodą w oparciu o maksymalne dopuszczalne limity emisji substancji do powietrza określone w pozwoleniu emisyjnym, należy wskazać, że zastosowanie metody szacunkowej pomiarów wielkości emisji przy wymierzaniu wysokości opłaty nie jest wykluczone przepisami ustawy. Hipoteza art. 274 ust. 1 P.o.ś. stanowiąca, że wysokość opłat za korzystanie ze środowiska i administracyjnych kar pieniężnych zależy odpowiednio od ilości i rodzaju gazów lub pyłów wprowadzonych do powietrza musi być interpretowana w zgodzie z zasadą "zanieczyszczający płaci" oraz w zgodzie z art. 273 ust. 1 P.o.ś., że opłata za korzystanie ze środowiska jest ponoszona za wprowadzenie gazów i pyłów do powietrza, a także w zgodzie z art. 284 ust. 1 p.o.ś. stanowiącym, że to podmiot korzystający ze środowiska ustala we własnym zakresie wysokość należnej opłaty i wnosi ją na rachunek właściwego urzędu marszałkowskiego. Brak określenia we własnym zakresie opłaty w prawidłowej wysokości za wyemitowane zanieczyszczenia do powietrza i brak możliwości ich pomiarów musi prowadzić do dopuszczenia metody szacunkowej, aby nie uchybić zasadzie ogólnej z art. 7 ust. 1 P.o.ś. (por. wyrok NSA z dnia 10 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1607/11, LEX nr 1341545). Trafna jest konstatacja Sądu Wojewódzkiego, że w przypadku braku danych, co do przepływu materiałowego i mocy źródła za rok 2017 wielkość emisji należało ustalić na podstawie samych pomiarów okresowych. Obowiązek przedstawienia danych niezbędnych do ustalenia opłaty za korzystanie ze środowiska spoczywał na spółce. Dane powinny dotyczyć okresu, za który wymierza się opłatę. Skoro skarżąca nie przedstawiła za rok 2017 danych, co do przepływu materiałowego i mocy źródła, to zasadne i prawidłowe było ustalenie wielkości emisji wyłącznie w oparciu o okresowe pomiary emisji podane w wykazie z dnia 30 marca 2018 roku. Stanowisko, że należało wykorzystać dane z 2015 i 2016 roku jest nieskuteczne z założenia – opłata ma bowiem zostać naliczona w oparciu o dane z roku 2017, a nie z lat poprzednich. Nie było rolą organów przeprowadzanie obliczeń w oparciu o dane z okresów nieobjętych weryfikacją (2015-2016), i tworzenie na potrzeby postępowania "wzoru", który pozwalałby skorygować średnią arytmetyczną wielkości emisji ustaloną na podstawie pomiarów okresowych w roku 2017, poprzez uwzględnienie założonego (bo ustalonego w oparciu o dane z lat poprzednich) przepływu materiałowego i mocy źródła. Dane za rok 2017 powinna dostarczyć skarżąca. Ponieważ skarżąca tego nie uczyniła, organ dokonał obliczeń szacunkowych, co – jak już wyżej wyjaśniono – mieści się w granicach zakresu normowania art. 288 ust. 2 P.o.ś. Z treści zaskarżonej decyzji wynika szczegółowo przedstawiony opis obliczenia wysokości wymierzonej opłaty, umożliwiający jej weryfikację. Tabela nr 1 obrazuje jakie wartości zostały przyjęte przez organ do obliczeń, z załącznika nr 1 do zaskarżonej decyzji wynika co zdecydowało o ustaleniu wysokości opłaty, każda z pozycji została przedstawiona w sposób umożliwiający przeanalizowanie jaka substancja była emitowana i jaka była wielkość wskaźnika emisji oraz jaka była wielkość emisji, zastosowana stawka i wysokość opłaty. Podstawa prawna zastosowanej stawki została wskazana pod tabelą nr 2, jak i w treści decyzji. Wysokość opłaty wymierzonej przez organy na podstawie art. 288 ust. 1 pkt 2 P.o.ś. ma stanowić różnicę pomiędzy opłatą należną o uiszczoną przez skarżącą – wynikającą z wykazu. Skarżąca uiściła opłatę w wysokości 328 066 zł., na którą składała się kwota 293 450,39 zł. (źródła powstawania substancji wprowadzanych do powietrza) oraz kwota 34 615,60 zł. (silniki spalinowe). Wielkość poszczególnych stawek wynika z obwieszczenia Ministra Środowiska z dnia 29 czerwca 2016 r. w sprawie wysokości stawek opłat za korzystanie ze środowiska na rok 2017, M.P. 2016 r. 718. i nie była przez skarżącą kwestionowana. Sąd Wojewódzki prawidłowo przyjął, że metodologia jaką posłużyły się organy była właściwa. Dane przyjęte jako podstawa weryfikacji wykazu sporządzonego na potrzeby ustalenia opłaty charakteryzowały się dostatecznym stopniem skonkretyzowania w odniesieniu do rzeczywistego poziomu emisji zanieczyszczeń w okresie sprawozdawczym. Nie ma obowiązku prowadzenia dowodu na okoliczność tożsamości metodologii służącej ewidencjonowaniu emisji skoro przepis art. 288 P.o.ś. takiego warunku tożsamości nie nakłada. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.