IV SA/Wa 1626/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Barszcz, Sędziowie sędzia WSA Anna Sidorowska-Ciesielska (spr.), asesor WSA Elżbieta Granatowska, Protokolant st. sekr. sąd. Robert Dudek, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2024 r. sprawy ze skargi Gminy S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 25 maja 2023 r. nr KOA/519/Oś/23 w przedmiocie wymierzenia opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz skarżącej Gminy S. kwotę 1100 (tysiąc sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżoną decyzją z 25 maja 2023 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, po rozpatrzeniu odwołania Gminy S., utrzymało w mocy decyzję Marszałka Województwa Mazowieckiego z 22 grudnia 2022 r. wymierzającą Gminie S. opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska z tytułu składowania odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym w kwocie 4 837,00 zł. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy przytoczył następujące okoliczności faktyczne i prawne sprawy. Marszałek Województwa Mazowieckiego po wszczęciu z urzędu postępowania, decyzją z 22 grudnia 2022 r. wymierzył Gminie S. opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska za 2021 rok, w kwocie: 4 837.00 zł z tytułu składowania odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym, tj. przy siedzibie Urzędu Gminy S., ul. [...], S. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła Gmina S., podkreślając, że nie doszło ani do składowania ani do magazynowania odpadów. Składowanie i magazynowanie to dwa różniące się między sobą procesy technologiczne, związane z unieszkodliwianiem odpadów. Zdaniem skarżącej, zaskarżona decyzja nie wyjaśnia istotnych wątpliwości, czy przedmiotowe odpady podlegały procesowi składowania i czy Gmina była posiadaczem tych odpadów, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 19 ustawy o odpadach. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie, utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji, wskazało, że materialnoprawną podstawę prowadzonego postępowania zakończonego zaskarżoną decyzją stanowił art. 293 ust 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, w myśl którego, za składowanie odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym podmiot korzystający ze środowiska ponosi opłaty podwyższone u wysokości 0,7 jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku za każdą tonę odpadów i za każdą dobę składowania. W sprawie tej ma także zastosowanie art. 273 ust. 1 pkt 4 Prawa ochrony środowiska, zgodnie z którym, oplata za korzystanie ze środowiska jest ponoszona za składowanie odpadów. W myśl art. 274 ust. 5 tej ustawy, wysokość opłaty za składowanie odpadów zależy od ilości i rodzaju składowanych odpadów, z tym że wysokość opłaty podwyższonej zależy także od czasu składowania odpadów. Stosownie zaś do art. 279 ust. 2 ww. ustawy, w razie składowania lub magazynowania odpadów podmiotem korzystającym ze środowiska, obowiązanym do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska oraz administracyjnych kar pieniężnych, jest, z zastrzeżeniem ust. 3. posiadacz odpadów w rozumieniu przepisów ustawy o odpadach. Organ odwoławczy wskazał, że Marszałek Województwa Mazowieckiego uznał w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy, że Gmina S., jako podmiot korzystający ze środowiska nielegalnie magazynujący odpady w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym, tj. przy siedzibie Urzędu Gminy S. przy ul. [...], podlega obowiązkowi uiszczenia opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska za 2021 r. z tytułu składowania odpadów. Organ pierwszej instancji wyjaśnił przy tym, że głównym dowodem w tej sprawie jest protokół kontroli Nr [...] z dnia [...] stycznia 2022 r. Protokół ten został sporządzony podczas kontroli przeprowadzonej w związku ze zgłoszeniem z 5 listopada 2021 r. Stwierdzono w nim, że jesienią 2021 r. pracownicy Urzędu Gminy S. zdemontowali z przystanków autobusowych, znajdujących się na terenie tej gminy płyty eternitowe - zerwane i uszkodzone przez wiatr, ułożyli je na paletach i luzem oraz zabezpieczyli w listopadzie 2021 r. folią (zgodnie z zeznaniami złożonymi przez Kierownika Referatu Ochrony Środowiska, Gospodarki Komunalnej. Zamówień Publicznych i Inwestycji w Urzędzie Gminy S.). Fakty te potwierdził Wójt Gminy S. Odpady te, o łącznej masie 4,5 tony, magazynowane były przy budynku Urzędu Gminy S., bez zabezpieczenia do dnia 12 listopada 2021 r., zaś zabezpieczone folią i oznakowane leżały w tym miejscu do dnia 17 listopada 2021 r.. kiedy to zostały przekazane formie P.H.U. [...]. Wójt Gminy S. nie wniósł żadnych uwag czy zastrzeżeń co do ustaleń z ww. kontroli, podpisując się pod ww. protokołem. Organ pierwszej instancji stwierdził, że odpady zawierające azbest, o kodzie 17 06 05, zaliczane są do odpadów niebezpiecznych w rozumieniu ustawy o odpadach, zostały umieszczone w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym, a ponadto były zbierane z naruszeniem przepisów ustawy Prawo ochrony środowiska, ustawy o odpadach oraz ustawy o zakazie stosowanie wyrobów zawierających azbest. Podkreślono przy tym, że przepis art. 6 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 2 kwietnia 2004 r., w sprawie sposób i warunków bezpiecznego użytkowania i usuwania wyrobów zawierających azbest, nakłada na wykonawcę prac polegających na zbieraniu i usuwaniu wyrobów zawierających azbest m. in. obowiązek uzyskania zezwolenia, o którym mowa w art. 41 ust. 1 ustawy o odpadach. Takiego zezwolenia Gmina S. nie posiadała, a ponadto jednostka samorządu terytorialnego mogła powierzyć wykonanie zadań wyłącznie podmiotowi posiadającemu wymagane zezwolenie, o czym mowa w art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej. Gmina S. nie przedłożyła, pomimo wezwania, wykazu zawierającego informacje i dane o zakresie korzystania ze środowiska oraz o wysokości należnych opłat z tytułu składowania odpadów za rok 2021. Zdaniem Kolegium w tej sprawie zostało dostatecznie dowiedzione, że przedstawiony stan faktyczny mieści się w zakresie zastosowania opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska za 2021 rok z tytułu składowania odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym. W świetle zgromadzonego materiału dowodowego nie budzi bowiem wątpliwości, że uszkodzone przez wiatr płyty z przystanków autobusowych oraz płyty faliste porzucone przy pasach drogowych, o kodzie 17 06 05, stanowią niebezpieczne odpady, które były składowane w miejscu do tego nieprzeznaczonym, a Gmina S. nie posiada stosownego zezwolenia, dopuszczającego składowanie odpadów na rzeczonej nieruchomości. Na potrzeby postępowania prowadzonego w sprawie usunięcia odpadów z miejsca nie przeznaczonego do ich składowania, przyjmuje się, że posiadaczem odpadów znajdujących się na nieruchomości jest właściciel tej działki gruntu. To posiadacz odpadów jest obowiązany do niezwłocznego usunięcia odpadów z miejsca, które nie jest przeznaczone do ich składowania łub magazynowania. Natomiast obalenie tego domniemania prawnego może nastąpić tylko poprzez wskazanie, że odpadem faktycznie władał inny podmiot. Domniemanie z art. 3 ust. 1 pkt 19 zdanie 2 z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach przemawia za tym, że posiadaczem spornych odpadów jest władający nieruchomością, na której zostały one zgromadzone, czyli jej właściciel. Odnosząc się zaś do argumentów przytoczonych w odwołaniu, różnicujących składowania i magazynowanie odpadów, organ odwoławczy wskazał, że stosownie do przepisu art. 279 ust. 2 Prawa ochrony środowiska, w razie składowania lub magazynowania odpadów podmiotem korzystającym ze środowiska, obowiązanym do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska oraz administracyjnych kar pieniężnych, jest, z zastrzeżeniem ust. 3. posiadacz odpadów w rozumieniu przepisów ustawy o odpadach. Gmina S. wniosła skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 25 maja 2023 roku, zarzucając naruszenie: 1) art 7 i 77 § 1 w zw. z art 80 oraz art 107 § 3 K.p.a. polegające na braku wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a w konsekwencji dowolną ocenę stanu faktycznego oraz zaniechanie dokonania wyczerpujących ustaleń faktycznych i w konsekwencji tego utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji; 2) art 138 § 1 pkt 1 K.p.a. przez utrzymanie decyzji organu I instancji w mocy mimo licznych uchybień wskazanych w odwołaniu oraz w skardze; 3) art. 273 ust 1 pkt 4, art. 274 ust. 5, art. 279 ust. 2 Prawa ochrony środowiska poprzez błędną wykładnię tych przepisów, a przez to wadliwe ich zastosowanie; Podnosząc takie zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie oraz poprzedzającej ją decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia 22 grudnia 2022 r. oraz o zasądzenie na rzecz zwrotu kosztów postępowania. Skarżąca podniosła, że zastosowanie wobec niej art. 293 ust 3 i innych powołany w podstawie prawnej decyzji organu I jak i II instancji, i w konsekwencji nałożenie na Gminę podwyższonej opłaty wymagało jednoznacznego stwierdzenia, że przedmiotowe odpady podlegały procesowi składowania (a nie innemu procesowi) oraz że Gmina była posiadaczem tych odpadów w rozumieniu art. 3 ust 1 pkt 19. ustawy o odpadach. Zdaniem skarżącej zaskarżona decyzja i jej uzasadnienie nie wyjaśniła tych wątpliwości. Skarżąca wskazała, że magazynowanie i składowanie to różniące się między sobą procesy technologiczne związane z unieszkodliwianiem odpadów. Składowanie sytuuje się na samym końcu łańcucha logistycznego zagospodarowania odpadów. Jest to więc metoda ostatecznego unieszkodliwienia i z założenia składowane odpady nie są przewidziane do dalszego przemieszczania czy wykorzystania w późniejszym okresie. W odpowiedz na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega uwzględnieniu. W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada wymogom art. 107 § 3 K.p.a. i naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm.), gdyż z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika, aby organ w istocie ponownie rozpoznał sprawę. Organ odwoławczy w kwestiach istotnych dla sprawy, zwłaszcza w kontekście podnoszonych przez stronę postępowania zarzutów dotyczących kwestii rozróżnienia składowania i magazynowania odpadów wypowiedział się w sposób lakoniczny, ogólnikowy i nie odwołując się do materiału dowodowego sprawy. Z treści zaskarżonej decyzji nie wynika, na jakiej podstawie organ odwoławczy przyjął, że doszło do procesu składowania odpadów, a nie ich magazynowania. Organ odwoławczy odnosząc się do argumentów przytoczonych w odwołaniu, stwierdził jedynie, że stosownie do przepisu art. 279 ust. 2 Prawa ochrony środowiska, w razie składowania lub magazynowania odpadów podmiotem korzystającym ze środowiska, obowiązanym do ponoszenia opłat za korzystanie ze środowiska oraz administracyjnych kar pieniężnych, jest, z zastrzeżeniem ust. 3, posiadacz odpadów w rozumieniu przepisów ustawy o odpadach. Opłata za korzystanie ze środowiska jest ponoszona za składowanie odpadów (art. 273 ust. 1 pkt 4 Prawa ochrony środowiska). Wysokość opłaty za składowanie odpadów, stosownie do art. 274 ust. 5 Prawa ochrony środowiska, zależy od ilości i rodzaju składowanych odpadów, z tym że wysokość opłaty podwyższonej zależy także od czasu składowania odpadów. Sytuację korzystania ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji reguluje art. 276 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, zgodnie z którym podmiot korzystający ze środowiska bez uzyskania wymaganego pozwolenia lub innej decyzji ponosi opłatę podwyższoną za korzystanie ze środowiska. W świetle art. 293 ust. 1 Prawa ochrony środowiska za składowanie odpadów bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów podmiot korzystający ze środowiska ponosi, z zastrzeżeniem ust. 3-5, opłaty podwyższone w wysokości 0,05 jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku za każdą dobę składowania. Stosownie do art. 293 ust. 2 Prawa ochrony środowiska, magazynowanie odpadów bez wymaganej decyzji określającej sposób i miejsce magazynowania traktuje się jako składowanie odpadów bez wymaganej decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska, z zastrzeżeniem ust. 3. W świetle art. 293 ust. 3 Prawa ochrony środowiska, za składowanie odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym podmiot korzystający ze środowiska ponosi opłaty podwyższone w wysokości 0,7 jednostkowej stawki opłaty za umieszczenie odpadów na składowisku za każdą tonę odpadów i za każdą dobę składowania. Ustawodawca wyróżnia zatem w zakresie podwyższonej opłaty za korzystanie ze środowiska następujące kategorie stanów faktycznych: składowanie odpadów bez uzyskania decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów; magazynowanie odpadów bez wymaganej decyzji określającej sposób i miejsce magazynowania oraz składowanie odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym. Tym samym, jak słusznie wskazała skarżąca, ustawodawca rozróżnia procesy składowania odpadów oraz ich magazynowania, a także stawki opłaty za te procesy (szer. W. Radecki [w:] M. Górski, M. Pchałek, W. Radecki, J. Jerzmański, M. Bar, S. Urban, J. Jendrośka, Prawo ochrony środowiska. Komentarz, Warszawa 2019 r., 783). Przy czym, ustawodawca nie zdefiniował pojęcia składowania odpadów, a jedynie ograniczył się do wprowadzenia definicji magazynowania odpadów w art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy o odpadach. Organ odwoławczy zobowiązany jest zatem do oceny, czy doszło do magazynowania odpadów, czy też składowania odpadów i odniesienia się do zarzutów skarżącej co do tej kwestii. Niewystarczające jest w tym zakresie stwierdzenie przez organ odwoławczy, że posiadacz odpadów jest zobowiązany zarówno do ponoszenia opłat za składowanie jak i magazynowanie, zwłaszcza, że stawki opłaty w zakresie tych procesów mogą kształtować się odmiennie. Dodatkowo nie można pominąć, że organ pierwszej instancji w decyzji z 22 grudnia 2022 r. posługiwał się zamiennie pojęciem składowanie i magazynowanie odpadów. Ponadto z zarządzenia pokontrolnego Mazowieckiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z [...] lutego 2022 r. wynika, że odpady zawierające azbest były złożone przy budynku Urzędu Gminy S. i magazynowane do dnia 17 listopada 2021 r. Podobnie w podpisanym bez zastrzeżeń przez Wójta Gminy S. protokole kontroli nr [...] jako naruszenie, które zostało ustalone w czasie kontroli wskazano – "Magazynowanie odpadów zawierających azbest niezgodnie z wymaganiami w zakresie ochrony środowiska oraz bezpieczeństwa życie i zdrowia ludzi, w sposób nieuwzględniającym właściwości chemicznych i fizycznych odpadów, w tym stan skupienia oraz zagrożenia, które mogą powodować te odpady". Mając na uwadze zebrany w sprawie materiał dowodowy i podnoszone przez skarżącą zarzuty należało wyjaśnić za jaki proces (składowanie czy magazynowanie) nałożona została podniesiona opłata za korzystanie ze środowiska i przeanalizować wszystkie elementy mające wpływ na wysokość opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska wynikające z art. 274 ust. 5 Prawa ochrony środowiska. Mając powyższe względy na uwadze, należy uznać, że w rozpoznawanej sprawie doszło do naruszenia przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego (art. 7, 11 oraz art. 107 § 3 K.p.a.) w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. W toku ponownego rozpoznania sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie oceni cały materiał dowodowy i odniesie się do zarzutów podnoszonych w odwołaniu, co znajdzie swój wyraz w uzasadnieniu decyzji. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.