III OSK 369/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Piotr Korzeniowski Sędziowie: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski (sprawozdawca) sędzia del. WSA Mariusz Kotulski Protokolant: starszy asystent sędziego Artur Bełczewski po rozpoznaniu w dniu 6 października 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Spółki (...) w Ł. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 października 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 321/23 w sprawie ze skargi Starosty Lęborskiego na uchwałę Spółki (...) z dnia 23 maja 2017 r. nr 12/2017 w przedmiocie wygaśnięcia członkostwa w Spółce (...) 1. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę; 2. zasądza od Starosty Lęborskiego na rzecz Spółki (...) w Ł. kwotę 477 (słownie: czterysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 25 października 2023 r., sygn. akt II SA/Gd 321/23, wydanym po rozpoznaniu sprawy ze skargi Starosty Lęborskiego na uchwałę Spółki (...) z dnia 23 maja 2017 r. nr 12/2017 w przedmiocie wygaśnięcia członkostwa w Spółce (...), na podstawie art. 462 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2021 r., poz. 2233 ze zm., dalej: "Prawo wodne") w zw. z art. 3 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (aktualnie obowiązujący tekst jednolity Dz.U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., zwanej dalej "p.p.s.a."), stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Wyrok wydano w poniższym stanie faktycznym i prawnym. Starosta Lęborski (dalej: "Starosta"), na podstawie art. 462 ust. 8 Prawa wodnego, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na uchwałę nr 12/2017 Zarządu Spółki (...) w Ł. z dnia 23 maja 2017 r. w sprawie wygaśnięcia członkostwa w Spółce (...) (dalej: "uchwała 12/2017"). Zaskarżonej uchwale zarzucił naruszenie § 9 ust. 5 w zw. z § 8 ust. 4 lit. a i b oraz § 9 ust. 3 i 4 Statutu Spółki (...) w Ł. (dalej: "Statut"). W oparciu o te zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej uchwały. W uzasadnieniu skargi wskazał, że w dniu 23 maja 2017 r. Zarząd Spółki (...) w Ł. (dalej: "Spółka") podjął uchwałę 12/2017, w której stwierdził wygaśnięcie członkostwa 70 podmiotów w związku z wszczęciem przez Zarząd Spółki procedury archiwizacyjnej w kwestii dotyczącej członków Spółki. Z kolei w uzasadnieniu uchwały 12/2017 Spółka stwierdziła m.in.: "Zważywszy na fakt wszczęcia przez Zarząd Spółki (...) procedury archiwizacyjnej danych Spółki, dotyczącej m.in. członkostwa w Spółce, stwierdzono i zauważono okoliczności, uzasadniające zgodnie z postanowieniami rozdziału 5 Statutu wygaszenie członkostwa członków Spółki, w tym m.in. z uwagi na fakt zbycia nieruchomości znajdujących się w oddziaływaniu spółki. Jednocześnie w wielu przypadkach stwierdzono, że następcy prawni członków, którzy zbyli nieruchomości, nie złożyli żadnego oświadczenia o wstąpieniu do spółki wodnej, jak również nigdy nie byli zainteresowani uczestnictwem w niej". Starosta wskazał, że do Uchwały 12/2017 załączono szablon pisma nazwanego "Prośba o potwierdzenie braku uczestnictwa w Spółce (...), wysłanego do członków Spółki, w którym stwierdzono m.in.: "Działając w imieniu Spółki (...), w związku z koniecznością dokonania szczegółowej archiwizacji dokumentacji dotyczącej działalności Spółki, w tym m.in. archiwizacji dokumentacji byłych członków Spółki (...), zwracam się z serdeczną prośbą o wyrażenie przez Państwa zgody na jej dokonanie poprzez wypełnienie przesłanego w załączeniu oświadczenia". Dalej z kolei pojawia się stwierdzenie: "Brak odpowiedzi na naszą prośbę w ciągu 14 dni od jej otrzymania, będzie również rozumiany jako potwierdzenie braku uczestnictwa w Spółce (...). W ocenie skarżącego brak było wiarygodnej dokumentacji określającej, jaki - na dzień podejmowania uchwały 12/2017 - był skład członków Spółki oraz nie uwzględniono kwestii następstwa prawnego wynikającego choćby z podziału i sprzedaży nieruchomości. Ponadto w podstawie prawnej uchwały 12/2017 wskazano § 9 ust. 5 Statutu, który dotyczy wykluczenia, a nie wygaśnięcia. Zdaniem Starosty, podstawę do wygaśnięcia członkostwa daje § 9 ust. 3 Statutu, w którym szczegółowo wymieniono okoliczności dające podstawę do wygaśnięcia członkostwa. Z dokumentacji nie wynikało natomiast, aby Zarząd Spółki badał, czy okoliczności te wobec któregokolwiek członka występują. Skarżący wskazał również, że formuła zgody milczącej przyjęta w piśmie przez Zarząd Spółki została określona w art. 122a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.) - dalej: "k.p.a.". Jest to jednak rozwiązanie szczególne, stosowane tylko wówczas, gdy przepis szczególny tak stanowi. Tym samym, pozbawianie określonego podmiotu członkostwa w Spółce Starosta uznał za niedopuszczalne. W ocenie Skarżącego Zarząd Spółki powinien był dogłębnie zbadać, czy w stosunku do każdego z podmiotów zachodzą okoliczności określone w § 9 ust. 3 Statutu. Starosta zwrócił przy tym uwagę, że z treści § 9 ust. 3 lit. b Statutu wynika, iż wygaśnięcie dotyczy jedynie pierwotnego właściciela, a nie jego następców prawnych. WSA w Gdańsku uznał, że skarga zasługiwała na uwzględnienie. W pierwszej kolejności Sąd I instancji wyjaśnił, że przepis art. 3 § 3 p.p.s.a., stanowi, że sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Takie szczególne uregulowanie zostało właśnie przewidziane w art. 462 Prawa wodnego, z którego wynika, że nadzór i kontrolę nad działalnością spółki wodnej sprawuje właściwy miejscowo starosta (ust. 1). Zarząd przedkłada staroście uchwały organów spółki wodnej w terminie 7 dni od dnia ich podjęcia (ust. 2). Uchwały organów spółki wodnej sprzeczne z prawem lub statutem są nieważne (ust. 3). O nieważności uchwały organów spółki wodnej, podjętej w zakresie działalności, o której mowa w art. 441 ust. 1 i 3, w całości lub w części orzeka, w drodze decyzji, starosta, który w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały nadaje decyzję w placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu art. 3 pkt 13 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe albo w przypadku, o którym mowa w art. 391 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, wprowadza decyzję do systemu teleinformatycznego (ust. 4). Natomiast w przypadku nieistotnego naruszenia prawa starosta nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż wydano ją z naruszeniem prawa (ust. 6). Po upływie terminu wskazanego w ust. 4, starosta nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu spółki wodnej. W tym przypadku starosta może zaskarżyć uchwałę podjętą w zakresie działalności, o której mowa w art. 441 ust. 1 i 3, do sądu administracyjnego (ust. 8). W świetle przytoczonych wyżej regulacji Sąd uznał, że zaskarżalność uchwał organów spółki wodnej została ograniczona do ustalonej kategorii uchwał, przez odesłanie do zakresu działalności spółek wodnych określonego w art. 441 ust. 1 i 3 Prawa wodnego. W dalszej kolejności WSA w Gdańsku wyjaśnił, że przez sprzeczność uchwały z prawem w rozumieniu art. 462 ust. 3 Prawa wodnego należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją RP, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego. Z art. 462 ust. 3 i 6 Prawa wodnego wynika, że tylko istotne naruszenie prawa może skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały spółki wodnej, natomiast w przypadku naruszeń "nieistotnych" organ nadzoru ogranicza się jedynie do wskazania, że wydano ją z naruszeniem prawa, bez stwierdzania jej nieważności. Przenosząc poczynione rozważania na grunt rozpoznanej sprawy Sąd zwrócił uwagę, że w § 1 ust. 4 Statutu Spółki (...) w Ł. zapisano, że Spółka zrzesza osoby fizyczne lub prawne, zaś Zarząd Spółki jest obowiązany do bieżącej aktualizacji wykazu członków Spółki. Nie ulegało zatem wątpliwości, że zaskarżona przez Starostę uchwała 12/2017 została podjęta w zakresie działalności Spółki. Jednocześnie Sąd I instancji przypomniał, że spółka wodna to podmiot prawa, utworzony przez osoby fizyczne i prawne, w celu wykonywania zadań o charakterze publicznoprawnym, związanych z gospodarką wodną, a po zatwierdzeniu statutu przez starostę uzyskuje osobowość prawną. W przeciwieństwie do spółek prawa handlowego – członkostwo w spółce wodnej wiązać się będzie zawsze z obowiązkiem realizowania określonych w ustawie celów. Członek spółki wodnej nie ma obowiązku wnoszenia udziałów, lecz ciąży na nim obowiązek udostępnienia gruntów do wykonania i utrzymania urządzeń wodnych służących do realizacji celów spółki, członkostwo w spółce wodnej wiąże się ściśle z realizacją zadań spółki. W konsekwencji członkiem spółki wodnej może być podmiot, który ma możliwość realizacji celów ustawowych i statutowych, który jest właścicielem określonych gruntów, służących prawidłowej gospodarce wodnej. Udział w spółce w charakterze członka nie podlega samoistnemu obrotowi prawnemu, lecz ma charakter osobisty i wiąże się z prawem do danego gruntu. Według Sądu, z treści art. 441 ust. 1 Prawa wodnego wyraźnie wynika, że członkostwo w spółce wodnej jest dobrowolne. Dobrowolność członkostwa oznacza zarówno swobodę przystąpienia do zrzeszenia, jak i wystąpienia z niego, również w sytuacji, gdy członkostwo w spółce wodnej powstało w wyniku następstwa prawnego. Członkostwo w spółce wodnej zależy tylko i wyłącznie od woli zainteresowanego, a skoro tak to wola zarówno pozostania w niej, jak i wystąpienia ze spółki wodnej nie może być dorozumiana, musi być w sposób wyraźny ujawniona. Mając powyższe na uwadze Sąd stwierdził, że zaskarżona w niniejszej sprawie uchwała 12/2017 naruszała prawo w stopniu powodującym konieczność stwierdzenia jej nieważności. Po pierwsze, jak słusznie zauważył Starosta, w zaskarżonej uchwale wskazano błędną podstawę prawną. Wskazany w uchwale 12/2017 § 9 ust. 5 Statutu stanowił o wykluczeniu członka ze Spółki w dwóch wskazanych tam przypadkach, tj. powtarzającego się, zawinionego, rażącego naruszania obowiązków statutowych określonych w § 8 ust. 4 lit. a i b oraz podejmowania działań na szkodę Spółki. Z nadesłanych przez Spółkę akt sprawy, poprzedzających podjęcie zaskarżonej uchwały, nie wynikało natomiast, aby którykolwiek ze wskazanych wyżej przypadków w stosunku do któregokolwiek członków Spółki, którego wygaśnięcie członkostwa stwierdzono, wystąpił. Sąd zauważył przy tym, że o wygaśnięciu członkostwa w Spółce stanowią regulacje zawarte w § 9 ust. 2-4 Statutu, z których wynika z kolei, że członkostwo w Spółce wygasa m.in. w przypadku rezygnacji z członkostwa (ust. 3 lit. a), zaś członek Spółki może wystąpić w niej w każdym czasie na podstawie złożonego pisemnego oświadczenia o rezygnacji członkostwa w Spółce (ust. 2). Z postanowień Statutu wynikało zatem wyraźnie, że aby można było mówić o wygaśnięciu członkostwa w Spółce jej członek musi zrezygnować z członkostwa, przy czym rezygnacja ta następuje poprzez złożenie pisemnego oświadczenia w tym zakresie. Oznaczało to, że ani przepisy Prawa wodnego ani regulacje zawarte w Statucie Spółki nie przewidują utraty członkostwa w spółce wodnej w razie braku odpowiedzi na wystosowane przez Spółkę pismo zatytułowane "Zgoda na dokonanie archiwizacji danych byłego członka spółki wodnej". Ponadto WSA w Gdańsku zaznaczył, że spośród 70 podmiotów wymienionych w zaskarżonej uchwale, których wygaśnięcie członkostwa stwierdzono, jedynie 24 udzieliło odpowiedzi na wystosowane przez Spółkę pismo, przy czym odpowiedź udzielona przez K. S.A. z siedzibą w P. nie była jednoznaczna w odniesieniu do woli dalszego członkostwa w spółce wodnej. Wskazano w nim bowiem, że w dokumentacji tej spółki nie znaleziono żadnego potwierdzenia uczestnictwa lub członkostwa w Spółce (...). W rezultacie nie można było takiej odpowiedzi utożsamiać z "pisemnym oświadczeniem o rezygnacji członkostwa w Spółce", jak wymaga tego § 9 ust. 2 Statutu. Sąd przypomniał również, że zgodnie z art. 448 ust. 1 pkt 7 Prawa wodnego statut spółki wodnej określa w szczególności warunki przyjmowania nowych członków spółki wodnej, wykluczania członków ze spółki wodnej, ustania członkostwa w spółce wodnej oraz rezygnacji z członkostwa w tej spółce. W swoim Statucie Spółka uregulowała powyższe kwestie (w § 9 stanowiącym o warunkach przyjmowania nowych członków, wygaszania członkostwa oraz wykluczania ze Spółki), ale nie przewidziała w nim możliwości utraty członkostwa w trybie, w jakim uczyniono to w zaskarżonej uchwale (poprzez brak odpowiedzi na prośbę o potwierdzenie braku uczestnictwa w Spółce), przez co Sąd uchwałę 12/2017 uznał za podjętą bez podstawy prawnej. W końcowej części uzasadnienia Sąd podważył też sposób zwrócenia się przez Spółkę do swoich członków o potwierdzenie braku uczestnictwa w Spółce. W tym zakresie, w oparciu o przesłane przez organ akta sprawy, stwierdził, że pisma te zostały wysłane listem poleconym, ale bez zwrotnego potwierdzenia odbioru. Toteż taki sposób przesłania pism nie dawał pewności, czy rzeczywiście zostały one dostarczone członkom Spółki, a jeśli tak, to w jakiej dacie. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła Spółka (...), reprezentowana przez radcę prawnego. Skarżąca kasacyjnie zaskarżyła wyrok WSA w Gdańsku w całości. Wniosła o: 1. w przypadku uznania, że w przedmiotowej sprawie nie mają zastosowania przepisy ustawy Prawo wodne z dnia 20 lipca 2017 r., zmianę wyroku i odrzucenie skargi Starosty Lęborskiego, względnie 2. w przypadku uznania, że w przedmiotowej sprawie nie mają zastosowania przepisy ustawy prawo wodne z dnia 20 lipca 2017 r., zmianę wyroku i oddalenie skargi Starosty Lęborskiego. Wniosła o rozpoznanie niniejszej sprawy na rozprawie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła: 1. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 462 ust. 8 Prawa wodnego z 2017 r. poprzez jego błędne zastosowanie z uwagi na nieuwzględnienie faktu, że w dacie podejmowania uchwały Zarządu nr 12/2017, obowiązywała ustawa Prawo wodne z dnia 18 lipca 2001 r., a nie ustawa prawo wodne z dnia 20 lipca 2017 r., która w sposób zasadniczo odmienny regulowała nadzór Starosty nad działalnością spółek wodnych, w tym przede wszystkim nie legitymowała Starosty i nie nadawała mu uprawnienia do wystąpienia do Sądu Administracyjnego ze skargą w przedmiocie działalności spółki wodnej po upływie 30 dniowego terminu na wydanie decyzji w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały organu spółki, jak czyni to obecnie art. 462 ust. 8 ustawy Prawo wodne z dnia 20 lipca 2017 r., na podstawie którego Starosta Lęborski złożył skargę, a co doprowadziło do błędnego uznania, że w przedmiotowej sprawie Starosta Lęborski w ogóle posiadał legitymację czynną do wystąpienia ze skargę na uchwałę Zarządu nr 12/2017 do sądu administracyjnego, co ma zasadniczy wpływ na bieg sprawy; 2. naruszenie prawa materialnego, tj. przepisów przejściowych ustawy prawo wodne z dnia 20 lipca 2017r., w tym art. 545 ust. 4, poprzez jego niezastosowanie i w konsekwencji przyjęcie, że w przedmiotowej sprawie mają zastosowanie przepisy ustawa Prawo wodne z dnia 20 lipca 2017 r. zamiast ustawy prawo wodne z dnia 18 lipca 2001 r., pomimo, że ww. przepis stanowi wprost, że do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, niewymienionych w ust. 1-3d, stosuje się przepisy dotychczasowe, co miało istotny wpływ na bieg sprawy, 3. naruszenie prawa materialnego, tj. przepisów przejściowych ustawy Prawo wodne z dnia 20 lipca 2017 r., w tym art. 545 ust. 4, poprzez jego niezastosowanie, pomimo faktu, że z punktu widzenia ustawy prawo wodne z dnia n18 lipca 2001 r., postępowanie nadzorcze w związku z przesłaniem Staroście uchwały Zarządu nr 12/2017 zgodnie z art. 179 ust. 1 ustawy prawo wodne z dnia 18 lipca 2001 r, i niewydaniem przez Starostę Lęborskiego w ustawowym zawitym terminie 30 dni decyzji w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały zostało ostatecznie zakończone i nie przysługiwało staroście Lęborskiemu prawo wniesienia skargi do sądu administracyjnego, co ma zasadniczy wpływ na bieg sprawy, 4. naruszenie prawa materialnego tj. art. 573 ustawy prawo wodne z dnia 20 lipca 2017 r., poprzez nieuwzgłędnienie faktu, że w/w ustawa weszła w życie z dniem 1 stycznia 2018r., w związku z czym art. 462 ust. 8 ustawy prawo wodne z dnia 20 lipca 2017 r. ma zastosowanie wyłącznie do stanów faktycznych powstałych po tym dniu, a nie przed datą wejścia w życie w/w ustawy, a co wprost wynika z przepisów przejściowych, w tym z art. 545 ust. 4 ustawy prawo wodne z dnia 20 lipca 2017r., co ma zasadniczy wpływ na bieg sprawy - naruszenie zasady nieretroakcji prawa, 5. naruszenie art. 462 ust. 4 ustawy prawo wodne z dnia 20 lipca 2017 r. poprzez brak zwrócenia uwagi na fakt, że brak podjęcia w terminie 30 dni jakichkolwiek czynności przez Starostę w kwestii stwierdzenia nieważności uchwały organu spółki wodnej, niewywołany niezależnymi i niemożliwymi do przezwyciężenia okolicznościami, upoważnia organ do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na podstawie art. 462 ust. 8, co prowadzi do zmarginalizowania obowiązków nadzorczych wynikających z art. 462 ust. 4, w tym niezwłocznego działania oraz tworzy organowi kontrolnemu dodatkową instancję umożliwiającą następcze podejmowanie działań, w sytuacjach, gdy pierwotnie organ nie wnosił żadnych zastrzeżeń do treści uchwały, 6. gdyby uznać, że w przedmiotowej sprawie należy stosować przepisy ustawy Prawo wodne z dnia 20 lipca 2017 r. oraz że zaskarżona uchwała pozostaje sprzeczna z prawem, naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. 462 ust. 6 tejże ustawy poprzez jego niezastosowanie i błędne uznanie, że w przedmiotowej sprawie doszło do istotnego naruszenia prawa, podczas gdy do takiego naruszenia nie doszło a powołanie się w piśmie kierowanym do poszczególnych osób na § 9 ust. 5 statutu również znajdowało potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, tym bardziej, że § 9 ust. 5 lit. a statutu Spółki (...) umożliwia wykluczenie członka w przypadku powtarzającego się zawinionego, rażącego naruszania obowiązków statutowych określonych w § 8 ust. 4 lit "a" i "b" statutu, a postępowanie członków, w stosunku do których stwierdzono brak ich uczestnictwa w spółce wodnej, w tym brak stosowania się do postanowień statutu oraz uchwal organów, tj. m.in. brak zgłaszania zmian dotyczących swoich danych osobowych i adresowych, brak powiadamiania spółki wodnej o danych podmiotu, który w drodze sukcesji uniwersalnej wstąpił o ogół praw i obowiązków członka, brak powiadamiania spółki o danych osobowych i adresowych nabywcy nieruchomości gruntowej znajdującej się na obszarze objętym działalnością spółki, brak zgłaszania czynności prawnej w postaci zbycia prawa własności lub prawa użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, znajdującej się na obszarze objętym działalnością Spółki, brak wypełniania obowiązków wynikających z wyborów do organów Spółki (brak uczestnictwa w zgromadzeniach członków spółki), był widoczny prima facie i upoważniał Zarząd do podjęcia uchwały, 7. naruszenie art. 448 ust. 1 prawa wodnego w związku z § 15 ust. 1 lit. 1 i § 18 statutu Spółki (...) poprzez ich niezastosowanie i w konsekwencji nierespektowanie postanowień statutu dotyczących tego, że Zarząd zobowiązany jest wykonywać uchwały i zalecenia Walnego Zgromadzenia Członków Spółki (...), a to podczas Walnego Zgromadzenia Członków Spółki (...), zobowiązano Zarząd, do przeprowadzenia procedury archiwizacji i inwentaryzacji członków Spółki (...) w związku z niestosowaniem się przez nich do postanowień statutu spółki. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Oznacza to, że jeżeli – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nie zachodzi nieważność postępowania zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Jak już wyżej wskazano z przytoczonych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. W rozpatrywanej sprawie skarżąca kasacyjnie oparła skargę kasacyjną przede wszystkim na przepisach przejściowych i uchylających w powiązaniu z przepisami prawa materialnego, które na gruncie ustawy Prawo wodne uzupełniają i modyfikują w sposoby istotny sposób stosowania przepisów (norm) materialnego prawa administracyjnego, w tym przypadku ustawy Prawo wodne z 2017 r. Postawione zarzuty okazały się zasadne, ponieważ wymienione w zarzutach przepisy uchylające i przejściowe nie pozwalały na przyjęcie, że Staroście przysługiwało prawo do wniesienia skargi na uchwałę Spółki podjętą pod rządami (w czasie obowiązywania) uchylonej ustawy – Prawo wodne z 2001 r. Przede wszystkim zasadny okazał się zarzut naruszenie przepisu art. 573 ustawy Prawo wodne z dnia 20 lipca 2017 r., poprzez nieuwzgłędnienie faktu, że ww. ustawa weszła w życie z dniem 1 stycznia 2018 r., w związku z czym art. 462 ust. 8 tejże ustawy ma zastosowanie wyłącznie do stanów faktycznych powstałych po tym dniu, a nie przed datą wejścia w życie ww. ustawy, a co wprost wynika z przepisów przejściowych, w tym z art. 545 ust. 4 ustawy Prawo wodne z dnia 20 lipca 2017 r., co miało zasadniczy wpływ na bieg sprawy. Wystąpiło zatem naruszenie zasady nieretroakcji prawa. Dla przypomnienia, przepisowi temu ustawodawca nadał następująca treść: "Traci moc ustawa z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (Dz.U. z 2017 r. poz. 1121)". Jak słusznie zauważył skarżący kasacyjnie z przepisem tym łączyło się bezpośrednio wejście w życie ustawy nowej - ustawy Prawo wodne z 2017 r., które przypadło na datę 1 stycznia 2018 r. (vide art. 574 ww. ustawy). Miało to rozstrzygające znaczenie dla kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku i zasadności pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej ujętych w punktach 1, 2, 3 i 5 skargi kasacyjnej. Prawidłowo bowiem skarżąca kasacyjnie wskazuje, że w sprawie brak było podstaw prawnych do wniesienia skargi przez Starostę wobec uchwał wydanych na gruncie prawa wodnego z 2001 r. I tak, przepis art. 462 ust. 8 ustawy Prawo wodnego z 2017 r. nie mógł zostać zastosowany w oderwaniu od ogólnego zakazu nieretroakcji, a nie ma w tym zakresie w ustawie nowej z 2017 przepisu międzyczasowego. Skarga Starosty na uchwałę podjętą w zakresie działalności, o której mowa w art. 441 ust. 1 i 3 , do sądu administracyjnego jest instytucją nową wobec unormowań poprzednio obowiązującej ustawy. Obecnie skarga ta przysługuje staroście (organowi nadzoru). Natomiast na gruncie ustawy Prawo wodne z 2001 r. skarga taka organowi nadzoru nie przysługiwała, mimo że ustawa Prawo wodne z 2001 r. w sposób zbliżony normowała postępowania nadzorcze starosty. Wynika to z prostego zestawienia przepisu art. 179 ustawy Prawo wodne z 2001 r. (która utraciła moc w oparciu o treść art. 573 ustawy Prawo wodne z 2017 r.) z przepisem art. 462 ustawy "nowej" z 2017 r., która weszła w życie z dniem 1 stycznia 2018 r., przy czym kwestia zaskarżenia uchwał przez starostę do sądu administracyjnego nie była przedmiotem wcześniejszego obowiązywania tej instytucji przed ogólną datą wejścia ustawy "nowej, co wynika wprost z punktów od 1 do 5 przepisu art. 574 ustawy Prawo wodne z 2017 r. I tak, art. 179 ustawy Prawo wodne z 2001 r., który obowiązywał do 31 grudnia 2017 r. miał następujące brzmienie: "1. Zarząd spółki wodnej obowiązany jest do przedłożenia staroście uchwał organów spółki w terminie 7 dni od dnia ich podjęcia. 2. Uchwały organów spółki wodnej sprzeczne z prawem lub statutem są nieważne; o nieważności uchwał w całości lub w części orzeka, w drodze decyzji, starosta w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały. 3. Starosta, wszczynając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały, może wstrzymać jej wykonanie. 4. Decyzja, o której mowa w ust. 2, jest ostateczna; spółka wodna, której uchwała została uchylona, może zwrócić się do starosty z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, a po wyczerpaniu tego trybu spółce wodnej przysługuje skarga do sądu administracyjnego". Z kolei w ustawie Prawo wodne z 2017 r. odpowiednik tego przepisu (art. 462) ma brzmienie o treści poniższej: "1. Nadzór i kontrolę nad działalnością spółki wodnej sprawuje właściwy miejscowo starosta. 2. Zarząd przedkłada staroście uchwały organów spółki wodnej w terminie 7 dni od dnia ich podjęcia. 3. Uchwały organów spółki wodnej sprzeczne z prawem lub statutem są nieważne. 4. O nieważności uchwały organów spółki wodnej, podjętej w zakresie działalności, o której mowa w art. 441 ust. 1 i 3 , w całości lub w części orzeka, w drodze decyzji, starosta, który w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały nadaje decyzję w placówce pocztowej operatora wyznaczonego w rozumieniu art. 3 pkt 13 ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe albo w przypadku, o którym mowa w art. 391 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego, wprowadza decyzję do systemu teleinformatycznego. 5. Starosta, wszczynając postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały organu spółki wodnej, może wstrzymać jej wykonanie. 6. W przypadku nieistotnego naruszenia prawa starosta nie stwierdza nieważności uchwały, ograniczając się do wskazania, iż wydano ją z naruszeniem prawa. 7. Stwierdzenie przez starostę nieważności uchwały wstrzymuje jej wykonanie z mocy prawa w zakresie objętym stwierdzeniem nieważności, z dniem doręczenia decyzji. 8. Po upływie terminu wskazanego w ust. 4, starosta nie może we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały organu spółki wodnej. W tym przypadku starosta może zaskarżyć uchwałę podjętą w zakresie działalności, o której mowa w art. 441 ust. 1 i 3 , do sądu administracyjnego. 9. W przypadku, o którym mowa w ust. 8, wydanie postanowienia o wstrzymaniu wykonania uchwały lub zarządzenia należy do sądu. 10. Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą organu spółki wodnej podjętą w zakresie działalności, o której mowa w art. 441 ust. 1 i 3, może - po bezskutecznym wezwaniu spółki wodnej do usunięcia naruszenia - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego, chyba że w sprawie orzekał już na podstawie ust. 8 sąd administracyjny i skargę oddalił". Jak wyraźnie widać z porównania obydwu przepisów na gruncie ustawy Prawo wodne z 2001 r. skarga do sądu administracyjnego przysługiwała wyłącznie spółce wodnej, a przedmiotem skargi mogła być tylko i wyłącznie decyzja nadzorcza starosty. Natomiast to w ustawie Prawo wodne z 2017 r. wprowadzono nowe rozwiązanie prawne w postaci skargi starosty na uchwałę spółki wodnej, na wzór skargi organu nadzoru przewidzianej w art. 93 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2026 r. poz. 662 ze zm.). Co równie istotne, tak jak w ustawie o samorządzie gminnym, wniesienie skargi przez organ nadzoru do sądu administracyjnego zostało na mocy art. 462 ust. 8 ściśle powiązane z przekroczeniem terminu na podjęcie decyzji nadzorczej. W tej zaś sytuacji zaskarżenie uchwały w ustawie "nowej" wynika z nieskorzystania w terminie z trybu nadzorczego przez starostę (i to również w nowej formie prawnej) i nie można tej instytucji przenosić na sprawy stare. Stałoby to w oczywistej sprzeczności z decyzją ustawodawcy, że wniesienie skargi do sądu administracyjnego, jako instytucja nowo wprowadzona, obowiązuje dopiero od 1 stycznia 2018 r. i nie może być stosowana wstecz wobec braku w tym zakresie przepisu przejściowego (epizodycznego). W innym przypadku starosta mógłby nie tylko zaskarżać uchwały wydane na gruncie ustawy Prawo wodne z 2001 r., ale mógłby to czynić niezależnie od uchybienia terminowi do wdrożenia postępowania nadzorczego, co też przyjął w kontrolowanej instancyjnie sprawie Sąd I instancji. Uprawnienie skargowe starosty byłoby niejako oderwane od uchybienia terminowi przeprowadzenia postępowania nadzorczego, a tym samym uzyskałoby niezależny (samodzielny) od niego charakter. Jest to jednak pogląd nie do przyjęcia z punktu widzenia konstytucyjnej zasady praworządności (art. 7 Konstytucji RP). Dlatego rację miała skarżąca kasacyjnie, że Sąd I instancji nie wziął pod uwagę, że art. 545 ust. 4 ustawy Prawo wodne z 2017 r. nie został zastosowany w tym znaczeniu, że dotyczy on sytuacji zastosowania do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy, niewymienionych w ust. 1-3d, stosuje się przepisy dotychczasowe, a starosta nie tylko nie skorzystał z możliwości przeprowadzenia postępowania nadzorczego w rozumieniu art. 179 ustawy "starej", ale w ogóle nie przypisano mu na jej gruncie czynnej legitymacji do wniesienia skargi. Sąd przyjmując zatem do rozpoznania skargę Starosty naruszył w rezultacie zakaz retroakcji przepisów, w sytuacji gdy stosowanie przepisów wstecz nie było w ogóle przewidziane w tym zakresie w stosunku do zaskarżania uchwał wydanych przed wejściem w życie ustawy Prawo wodne z 2017 r. Należy w tym miejscu wyjaśnić, że działanie przepisów wstecz jest możliwe na korzyść uprawnionych, ale także i w takiej sytuacji wymaga to wprowadzenia do sytemu prawa wyraźnego przepisu ustawowego. Jako przykład takiej regulacji można by zaliczyć choćby przepis art. 97 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę - Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ((Dz.U. Nr 153, poz. 1271), który zapewniał skuteczność wniesionych skarg do NSA przed 1 stycznia 2004 r. w postępowaniu przed właściwymi sądami administracyjnymi, o ile postępowanie przed NSA nie zostało zakończone. Jednakże przepisy o takim charakterze nie znalazły się w ustawie Prawo wodne z 2017 r. W konsekwencji rozpoznana skarga kasacyjna miała usprawiedliwione podstawy w części dotyczącej zarzutów zawartych w jej pkt od 1 do 5, których skuteczność okazała się wystarczająca do merytorycznego orzekania w sprawie. Z powyższych względów i biorąc pod uwagę, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Sąd działając na podstawie art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. uznał, że skargę kasacyjną należało uwzględnić przez uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi. O kosztach postępowania kasacyjnego, w punkcie 2. sentencji orzeczono, na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.