III OSK 3639/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Windak Protokolant asystent sędziego Przemysław Iżycki po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E. sp. z o.o. z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 czerwca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 682/20 w sprawie ze skargi E. sp. z o.o. z siedzibą w G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2020 r., nr KOA/3392/Oś/19 w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 24 czerwca 2020 r., sygn. akt IV SA/Wa 682/20 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji, WSA) oddalił skargę E. sp. z o.o. z siedzibą w G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej: organ, SKO) z 14 stycznia 2020 r., nr KOA/3392/Oś/19 w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się E. sp. z o.o. z siedzibą w G. (dalej: skarżąca kasacyjnie, spółka) i w skardze kasacyjnej zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi to, że został wydany z naruszeniem art. 3 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4, art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i lit. a oraz art. 145 § 1 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a także art. 1 § 2 ustawy Prawo o ustroju sądów administracyjnych w związku z art. 6, art. 7a, art. 8 § 1, art. 9 § 1 w związku z art. 61 § 4 oraz art. 39 k.p.a. w związku z art. 2 Konstytucji RP w stopniu mającym istotny wpływ na wynik postępowania: - poprzez błędne uznanie, że organ I instancji prowadził trzy równoległe postępowania w stosunku do spółki. Treść zawiadomienia mówi o wszczęciu jednego postępowania, stanowi to naruszenie przez WSA art. 133 § 1 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, sporządzenie informacji o stanie sprawy musi opierać się na aktach sprawy; - w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji brak stanowiska i oceny przez WSA obowiązków organu wynikających z art. 6 w związku z art. 8 § 1 i art. 9 § 1 w związku z art. 39 k.p.a. co stanowi naruszenie przez WSA art. 3 § 1 w związku z art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik postępowania. Brak pełnej kontroli legalności działania organów; - brak wskazania przez WSA podstawy prawnej pozwalającej zgodnie z zasadą legalności działania organów na doręczanie w jednej przesyłce pism dotyczących różnych postępowań, co stanowi naruszenie przez WSA art. 3 § 1 w związku z art. 134 § 1 oraz art. 141 § 1 p.p.s.a. w stopniu mającym wpływ na wynik postępowania. Spółka zarzuciła również naruszenie prawa materialnego poprzez dokonanie wykładni rozszerzającej zasady legalności działania organów administracji wynikającej z art. 6 k.p.a. i art. 7 Konstytucji RP. Wobec tak sformułowanych zarzutów skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie od SKO kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm obowiązujących oraz wydanie wyroku po przeprowadzeniu rozprawy z udziałem stron. W uzasadnieniu wskazano, że stan sprawy będący podstawą dokonanego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia nie znajduje odzwierciedlenia w treści zawiadomienia z 24 maja 2020 r., zgodnie z którym spółka została poinformowana o prowadzeniu jednego postępowania. W ocenie skarżącej kasacyjnie stan faktyczny uznany przez WSA jako podstawa orzekania został ustalony błędnie, stan ten nie znajduje potwierdzenia w treści dokumentów będących w aktach sprawy, a Sąd I instancji dokonując kontroli legalności działania organów, dokonał błędnego odczytania treści dokumentów będących w aktach sprawy, co stanowi naruszenie art. 3 § 1 w związku z art. 133 § 1 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a w stopniu mającym istotny wpływ na wynik postępowania. Podkreślono, że w istniejącym stanie faktycznym spółka została powiadomiona o wszczęciu jednego postępowania i była przekonana o wydaniu jednej decyzji. Skarżąca kasacyjnie zauważyła, że dokonując oceny legalności działania, WSA nie dokonał oceny wykonania przez organy obowiązków wynikających z podstawowych zasad postępowania administracyjnego: zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie do organów, zasady informowania oraz zasady rozstrzygania wątpliwości prawnych na korzyść strony. Ponadto dokonując oceny legalności działania, Sąd I instancji nie ocenił prawidłowości i legalności działania organów w zakresie wydania trzech decyzji po poinformowaniu spółki o wszczęciu jednego postępowania w celu wydania jednej decyzji. Zdaniem skarżącej kasacyjnie brak takiej oceny w uzasadnieniu wyroku jest naruszeniem przez WSA art. 3 § 1 w z związku z art. 134 § 1 oraz art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 6, art. 8 i art. 9 k.p.a. w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Spółka podkreśliła, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie wskazał normy prawnej uprawniającej organ do doręczenia trzech różnych decyzji w jednej kopercie. W k.p.a. brak jest normy pozwalającej organom na doręczanie pism z różnych postępowań jedną przesyłką pocztową. Skarżąca kasacyjnie wskazała, że organy działają na podstawie norm prawnych, swoje działania, w tym również w zakresie doręczeń muszą opierać bezpośrednio na normach prawnych, a ocena legalności działania musi zostać dokonana łącznie z obowiązkami organów wynikającymi z art. 8 § 1 i art. 9 § 1 oraz art. 7a k.p.a. W ocenie spółki w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest oceny legalności działania organów przy dokonywaniu doręczeń przedmiotowych decyzji z uwzględnieniem obowiązków wynikających z art. 8 § 1 i art. 9 § 1 k.p.a. Skarżąca kasacyjnie stoi na stanowisku, że zgodnie z zasadą legalności, organy nie mogą doręczać różnych decyzji w jednej przesyłce poleconej, bowiem nie ma normy prawnej pozwalającej na takie działanie organu. Tymczasem WSA dokonując kontroli legalności działania organów administracyjnych uznał za legalne działanie niemające podstawy prawnej, jednocześnie nie wskazał normy prawnej zezwalającej na doręczanie w jednej przesyłce listowej różnych decyzji. Wobec powyższego, w ocenie spółki, Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni art. 6 k.p.a. uznając za legalne działanie bez podstawy prawnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 t.j.), dalej: "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia orzeczeń wojewódzkich sądów administracyjnych. Ze względu na wymogi konstrukcyjne, sporządzenia skargi kasacyjnej zostało powierzone profesjonalnym podmiotom, których fachowość powinna gwarantować prawidłowe skonstruowanie zarzutów, zgodnie z przepisami p.p.s.a. Art. 176 p.p.s.a. określa wymogi, jakie winna spełnić skarga kasacyjna, a jej konstrukcja, co do zasady, wyznacza zakres kontroli instancyjnej sprawowanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej, o czym stanowi powołany wyżej art. 183 § 1 p.p.s.a. oznacza, że poza przypadkami nieważności Naczelny Sąd Administracyjny związany jest podstawami tego środka zaskarżenia, pozostając władnym poddawać badaniu tylko te zarzuty, które zostały wyraźnie skonkretyzowane w jego treści. Obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest zatem takie zredagowanie podstaw kasacyjnych i zarzutów skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych (por. wyrok NSA z 19 lutego 2009 r., sygn. akt II OSK 1688/07 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Wprawdzie nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone w art. 176 p.p.s.a. (por. uchwała NSA z 26 października 2009 r. sygn. akt I OPS 10/09), jednakże Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku, ani prawa samodzielnie poszukiwać wzorca kontroli kasacyjnej, czy też domniemywać intencji strony, tudzież konkretyzować zarzuty kasacyjnej sformułowane przez stronę postępowania, w tym domyślać się i uzupełniać przedstawioną w rozpoznawanym środku prawnym argumentację. Dlatego też do Naczelnego Sądu Administracyjnego nie należy wyciąganie z treści uzasadnienia skargi kasacyjnej przytoczonych tam zarzutów i wiązanie ich z powołanymi tam przepisami w celu uzupełnienia przytoczonej w petitum skargi kasacyjnej podstawy kasacyjnej (por. wyrok NSA z 13 listopada 2007 r., sygn. akt I FSK 1448/06). Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie w pełni odpowiada powyższym wymogom. Konstrukcja skargi, a także zawarta w niej argumentacja prawna jest nieprecyzyjna, nie do końca też wiadomo, które fragmenty skargi wskazują na konkretny zarzut naruszenia przepisów, a które dotyczą wyłącznie opisu tego zarzutu, bądź jego uzasadnienia. Jednakże stwierdzone wady skargi kasacyjnej nie dyskwalifikowały jej w stopniu uniemożliwiającym jej rozpoznanie. W drodze rekonstrukcji zarzutów, na podstawie wyjaśnień zawartych w ich treści oraz argumentacji skargi kasacyjnej dopuszczalne było przyjęcie, że skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość zawiadomienia o wszczęciu postępowań dotyczących opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska za 2016 r., 2017 r. i 2018 r. z tytułu składowania odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym oraz prawidłowość doręczenia decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego Nr 176/19/OS z 24 czerwca 2019 r. w przedmiocie wymierzenia spółce opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska za 2018 r. z tytułu składowania odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym tj. na terenie działki o nr ew. [...] w G. W ocenie spółki organy nie mogą doręczać rożnych decyzji w jednej przesyłce poleconej, bowiem nie ma normy prawnej pozwalającej na takie działanie organu. Naczelny Sąd Administracyjny uznaje za prawidłowe stanowisko Sądu I instancji zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, zgodnie z którym już z zawiadomienia o wszczęciu postępowania z 24 maja 2019 r., doręczonego skarżącej kasacyjnie w dniu 10 czerwca 2019 r. wynika, że organ I instancji prowadził w stosunku do spółki trzy równoległe postępowania. W piśmie tym wskazano, że na podstawie art. 61 § 1 i § 4 k.p.a. organ zawiadamia o wszczęciu postępowania administracyjnego w trybie art. 288 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo ochrony środowiska w sprawie wydania dla spółki decyzji za 2016 r., 2017 r., 2018 r. określających opłaty za korzystanie za środowiska z tytułu składowania odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym, tj. na terenie działki nr [...] w G. Brak było zatem podstaw do przyjęcia oświadczenia skarżącej kasacyjnie, że organ nie poinformował spółki o wszczęciu postępowania w trzech sprawach. Odnosząc się z kolei do kwestii prawidłowości doręczenia decyzji organu I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny podziela i przyjmuje za własne rozważania Sądu I instancji wedle których wypełniony prawidłowo, pocztowy dowód doręczenia pisma, stanowi dokument urzędowy potwierdzający fakt i datę doręczenia wskazanych w nim pism. Dokument ten korzysta zatem z domniemania prawdziwości. Dodać należy, że adresat przesyłki, który twierdzi, iż nie doręczono mu wszystkich pism wymienionych na formularzu i których przyjęcie pokwitował, powinien ten fakt udowodnić. Z takim dowodem w okolicznościach sprawy nie mamy do czynienia, zwłaszcza w sytuacji, gdy nie budzi wątpliwości, że rzeczą odbierającego przesyłkę było sprawdzenie jej zawartości w chwili odbioru oraz niezwłoczne zgłoszenie ewentualnych zastrzeżeń. W sytuacji, gdy tego nie uczyniono, nie ma podstaw, aby kwestionować prawidłowość doręczenia przesyłki. Podkreślić należy, że przyjęcie dopuszczalności kwestionowania po odbiorze przesyłki jej zawartości przeczyłoby sensowi potwierdzenia odbioru przesyłki, w każdym przypadku odbiorca przesyłki mógłby bowiem podnosić, że otrzymał inne pismo niż wysłane lub też, iż otrzymał jedynie część pism wyszczególnionych na zwrotnym potwierdzeniu odbioru (por. postanowienie NSA z 15 maja 2015 r., sygn. akt II OSK 1150/15). Nie ma również racji skarżąca kasacyjnie podnosząc, że brak jest podstaw uprawniających organ prowadzący postępowanie do doręczania rożnych decyzji w jednej przesyłce poleconej. Jak już słusznie zauważył Sąd I instancji, dopuszczalne jest przesyłanie w jednej przesyłce listowej kilku pism urzędowych, jednak w momencie odbioru powinny one być traktowane indywidualnie (por. postanowienie SN z 20 kwietnia 2000 r., sygn. I CZ 38/00, opubl. [w:] Biuletyn SN 2000 r., nr 5, poz. 15). Dla prawidłowości dokonania w ten sposób doręczenia wymaga się, aby z dołączonego do przesyłki potwierdzenia odbioru ta okoliczność wynikała. Fakt doręczania jednej stronie w ramach jednej korespondencji kilku pism jej dotyczących powinien zatem zostać odnotowany na formularzu potwierdzenia odbioru w rubryce "rodzaj pisma" (por. postanowienia SN: z 26 lipca 2000 r., I CZ 87/00; z 20 kwietnia 2000 r., sygn. akt I CZ 38/00, Biul. SN 2000, Nr 5, poz. 15). Zatem dla prawidłowości dokonania w ten sposób doręczenia wymaga się, aby okoliczność przesłania w jednej przesyłce kilku pism wynikała z dołączonego do przesyłki potwierdzenia odbioru (por. postanowienia NSA: z 21 maja 2010 r., sygn. akt II FSK 619/10; z 20 kwietnia 2011 r., sygn. akt II OSK 707/11; z 5 grudnia 2012 r., sygn. akt II FSK 2871/12; z 18 stycznia 2012 r., sygn. akt I FSK 2088/11; z 31 lipca 2020 r., sygn. akt II FZ 272/20). Adresat przesyłki lub inne osoby upoważnione do odbioru przesyłek potwierdzają odbiór przesyłki, zgodnie z opisaną jej zawartością, składając czytelny podpis i umieszczając datę otrzymania przesyłki, a listonosz oddzielnie wpisuje datę doręczenia przesyłki, imię i nazwisko odbierającego i sposób doręczenia. Wszystkie te wymagania zostały spełnione przy doręczaniu spółce spornej przesyłki zawierającej m.in. decyzję organu I instancji. Zauważyć należy, że na druku zwrotnego potwierdzenia odbioru przesyłki znajdującego się w aktach administracyjnych sprawy, jako "oznaczenie rodzaju pisma" wskazano trzy numery, w tym numer kwestionowanej decyzji, w rubryce tej znajduje się również zapis "decyzje". Wynika z tego jednoznacznie, że wysłane powyższą przesyłką zostały wszystkie decyzje administracyjne dotyczące wszczętych równolegle w stosunku do spółki postępowań dotyczących opłaty podwyższonej za korzystanie ze środowiska za 2016 r., 2017 r. i 2018 r. z tytułu składowania odpadów w miejscu na ten cel nieprzeznaczonym. Błędne jest zatem stanowisko skarżącej kasacyjnie, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku brak jest oceny legalności działania organów przy dokonywaniu doręczeń przedmiotowych decyzji. W myśl art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być zatem skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Natomiast za pomocą tego zarzutu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia i w ramach jego rozpatrywania Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku w przedmiotowej sprawie zawiera wszystkie elementy, o których mowa w powołanym przepisie. Pozwala ono na ustalenie przesłanek, jakimi kierował się Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie. Przy czym podkreślić należy, że za pomocą powyższego zarzutu skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość dokonanej przez Sąd I instancji oceny stanu faktycznego ustalonego przez organ administracji. Okoliczność, że skarżąca kasacyjnie nie podziela stanowiska Sądu I instancji w odniesieniu do oceny działania organu przy dokonywaniu doręczeń decyzji z uwzględnieniem obowiązków wynikających z art. 8 § 1 i art. 9 § 1 k.p.a., nie stanowi podstawy do kwestionowania prawidłowości konstrukcji uzasadnienia zaskarżonego wyroku. W reasumpcji powyższych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że ani podniesione w petitum skargi kasacyjnej zarzuty ani uzasadnienie wniesionego środka odwoławczego nie może podważyć prawidłowego uznania przez Sąd I instancji, że w realiach tej sprawy organ odwoławczy zasadnie stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a.