III OSK 3404/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Arkadiusz Windak Protokolant asystent sędziego Przemysław Iżycki po rozpoznaniu w dniu 13 marca 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 8 października 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 472/19 w sprawie ze skargi E.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu z dnia 3 kwietnia 2019 r., nr SKO.64.3.2019 w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 8 października 2019 r., sygn. akt II SA/Bd 472/19 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy (dalej: Sąd I instancji, WSA) oddalił skargę E.P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Toruniu (dalej: SKO, organ) z 3 kwietnia 2019 r., nr SKO.64.3.2019 w przedmiocie przywrócenia stosunków wodnych na gruncie. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się E.P. (dalej: skarżąca kasacyjnie) i w skardze kasacyjnej, działając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi: 1. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik przedmiotowej sprawy, a mianowicie norm j.w. w zw. z art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 80 w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. poprzez brak odniesienia się przez WSA do wszystkich zarzutów podniesionych w skardze, a w konsekwencji niewłaściwą kontrolę działania organów administracji, które zaniechały rozpatrzenia wszystkich okoliczności faktycznych i prawnych sprawy w sposób wyczerpujący, a nadto obejmujący ich całokształt, jak również nie przeprowadziły w sposób właściwy dopuszczonego dowodu z opinii biegłego – po pierwsze korzystając z wiedzy powołanego specjalisty z dziedziny geologii/hydrologii, podczas gdy koniecznym było oparcie się takoż na wiedzy i wiadomościach specjalnych z dziedziny prawidłowości wykonania inwestycji oraz robót konstrukcyjno-inżynierskich, po drugie zaś – nie dysponowano opinią rzeczonego biegłego w zakresie działki o nr ewidencyjnym [...] ściśle związanej pod względem usytuowania oraz związku z działkami o nr [...] i [...], co w konsekwencji doprowadziło do ustalenia stanu faktycznego oraz prawnego sprawy w sposób niezgodny, w przekonaniu skarżącej kasacyjnej, z rzeczywistym stanem rzeczy, a także naruszeniem zasady prawdy materialnej; 2. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik przedmiotowej sprawy, a mianowicie norm j.w. w zw. z art. 24 § 1 pkt 1 i 4 oraz § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie przez WSA uwzględnienia oraz właściwego odniesienia się do zarzutu skargi dotyczącego wyłączenia od udziału w postępowaniu w sprawie pracownika administracji – B.D., który, jak wynika z oświadczenia skarżącej kasacyjnie i dostępnej dokumentacji, pozostawał osobą biorącą czynny udział merytoryczny, jak też personalny w procesie inwestycyjnym w roku 2006, podczas gdy mając na uwadze ratio legis norm proceduralno-administracyjnych, a mianowicie regulacji art. 24 k.p.a. sensu largo, wyłączenie od prowadzenia/udziału w postępowaniu pozostaje instytucją o charakterze gwarancyjnym, zmierzającą do ustalenia konkretnych, nieprzekraczalnych granic doboru kadry administracyjnej, mającą na celu zapobiegnięcie jakimkolwiek nadużyciom władzy w rozumieniu społecznym i prawnym – pracownik ów, w przekonaniu remonstrującego, podlegał wyłączeniu od udziału w sprawie, co też rzeczywiście, acz u schyłku postępowania, nastąpiło, a w konsekwencji 3. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 545 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. w zw. z art. 29 ustawy Prawo wodne z 18 lipca 2001 r. poprzez błędną wykładnię wspomnianego konglomeratu norm prawnych, a w rezultacie ich niewłaściwe zastosowanie wyrażające się w uznaniu niezasadności skargi, a w rezultacie oddalenia tejże skargi, podczas gdy treść tychże unormowań, umiejscowienie ww. w systemie prawa, jak również ich specyficzny charakter i więzi z regulacjami natury administracyjno-prawnej powodować winny rozstrzygnięcie na korzyść ww. Wobec tak sformułowanych zarzutów skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie oraz zasądzenie od Skarbu Państwa na rzecz pełnomocnika ustanowionego w ramach przyznanego prawa pomocy, kosztów pomocy prawnej w postępowaniu kasacyjnym wedle norm prawem ustanowionych. W uzasadnieniu wskazano, że analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie przynosi odpowiedzi na pytanie w zakresie postawionych przez skarżącą kasacyjnie zarzutów w skardze na decyzję SKO. Zdaniem skarżącej kasacyjnie uzasadnienie oraz sama jego konstrukcja stanowią bowiem de facto powielenie wcześniej zgromadzonej w sprawie dokumentacji bez w zasadzie konkretnego do niej odniesienia. Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że powyższe ma związek z zarzutami tak w zakresie wiadomości specjalnych powołanego do sprawy biegłego, sposobu wykonania opinii, jak też postulatów dotyczących wyłączenia od procedowania w sprawie konkretnego pracownika administracji. Jak zauważono, Sąd I instancji, najwyraźniej oparł się na stanowisku zaprezentowanym przez biegłego oraz zarzucie braku współpracy ze strony skarżącej kasacyjnie, zupełnie pomijając okoliczność najistotniejszą w postaci samej prawidłowości procesu dowodzenia. W ocenie skarżącej kasacyjnie racjonalne odniesienie się do meritum sprawy wymagało analizy postulatów przedstawianych przez skarżącą, a dotyczących ważkości zasadności opiniowania przez biegłego z zakresu prac konstrukcyjno-inżynieryjnych oraz znaczenia działki o numerze ewidencyjnym [...] dla pełnego obrazu sprawy. Skarżąca kasacyjnie podniosła również, że Sąd I instancji nie sprostał wymaganiom wskazanym w art. 141 § 1 p.p.s.a., we wniesionej skardze podniesiono bowiem szereg zarzutów dotyczących nieprawidłowości natury formalnej – sprowadzających się zasadniczo do stwierdzenia, iż organy administracyjne nie przeprowadziły w sposób właściwy dowodu z opinii biegłego, które to mają potwierdzać wersję zdarzeń przedstawianą przez skarżącą kasacyjnie. Zdaniem autora skargi kasacyjnej pominięcie dokonania oceny tych uchybień pozostaje tym bardziej rażące, iż z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, iż Sąd I instancji uznał, że organy nie mogły ustalić pewnych okoliczności faktycznych w rezultacie braku współdziałania skarżącej kasacyjnie. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego kwestii związanych z postulowaną nieprawidłowością przeprowadzenia postępowania w sprawie, również pod względem formalnym, poniesiono, iż okoliczność procedowania przy udziale pracownika administracji powiązanego stricte osobiście, a nadto merytorycznie z gminnym procesem inwestycyjnym, którego przedmiotowe postępowanie dotyczy – pozostawała niedopuszczalna z mocy prawa w świetle art. 24 k.p.a. Skarżąca kasacyjnie podkreśliła, że rolą wspomnianej regulacji pozostaje personalne oddzielenie od udziału w sprawie w danym postępowaniu osób, których obiektywizm oraz wiarygodność mogłyby w jakikolwiek sposób zostać zaburzone przez osobiste zapatrywanie na finalne rozstrzygnięcie, które ewentualnie mogło się wytworzyć w trakcie wcześniejszej styczności z wydarzeniami pierwotnymi mającymi ścisły związek ze sprawą. Wskazano, że w niniejszym przypadku rzeczona styczność pracownika administracji B.D. ze sprawą per se pozostaje w zasadzie oczywista, albowiem pozostawał on osobiście związany z gminnym procesem inwestycyjnym, którego postępowanie dotyczyło. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego autor skargi kasacyjnej podkreślił, że czyni to niejako w konsekwencji zaprezentowanych w pkt 1 i 2 zarzutów z tej przyczyny, iż regulacje ustawy traktujące o Prawie wodnym z 18 lipca 2001 r., a mające zastosowanie w przedmiotowej sprawie w rezultacie brzmienia art. 545 ust. 4 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. nie zostały finalnie w sposób prawidłowy zastosowane w niniejszym postępowaniu. Owa konsekwencja braku zastosowania rzeczonych regulacji umożliwiających podjęcie decyzji na korzyść skarżącej kasacyjnie pozostawała jednakże wypadkową naruszenia norm proceduralnych, które to naruszenie spowodowało ich niezastosowanie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 t.j.), dalej: "p.p.s.a.", Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd II instancji, który w odróżnieniu od sądu I instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Nie jest oparty na usprawiedliwionych podstawach zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Przypomnieć należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki stan faktyczny i dlaczego przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, wyrok NSA z 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt II FSK 568/08). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Natomiast za pomocą tego zarzutu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia i w ramach jego rozpatrywania Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku w przedmiotowej sprawie zawiera wszystkie elementy, o których mowa w powołanym przepisie. Pozwala ono na ustalenie przesłanek, jakimi kierował się Wojewódzki Sąd Administracyjny podejmując zaskarżone orzeczenie. Przy czym podkreślić należy, że za pomocą powyższego zarzutu skarżąca kasacyjnie kwestionuje prawidłowość dokonanej przez Sąd I instancji oceny stanu faktycznego ustalonego przez organ administracji. Okoliczność, że skarżąca kasacyjnie nie podziela stanowiska Sądu I instancji w odniesieniu do oceny zastosowania przez organy art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i 80 k.p.a. w zw. z art. 84 § 1 k.p.a. nie stanowi podstawy do kwestionowania prawidłowości konstrukcji uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Odnosząc się zaś do zarzutu naruszenia art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 84 k.p.a. stwierdzić należy, że nie zasługuje on na uwzględnienie. Zdaniem skarżącej kasacyjnie wadliwości w zakresie ustalenia stanu faktycznego sprawy wynikały z braku przeprowadzenia dowodu z opinii biegłego "z dziedziny prawidłowości wykonania inwestycji oraz robót konstrukcyjno-inżynieryjnych", a także oceny tego biegłego w zakresie usytuowania działki ew. nr [...]. W związku z powyższym zarzutem skargi kasacyjnej przypomnieć należy, że we wniosku z dnia 15 maja 2017 r. skarżąca kasacyjnie domagała się przywrócenia stanu wód na jej nieruchomości oznaczonej nr ew. [...], który jej zdaniem został zmieniony na skutek budowy sieci wodociągowej na działkach ew. nr [...], [...], [...] i [...] przez inwestora, którym była Gmina K. Skarżąca kasacyjnie twierdziła, że budynki na jej posesji są zalewane przez wody wybijające w miejscu wykopu prowadzonej w 2006 r. przez Gminę K. inwestycji. Ponadto skarżąca kasacyjnie wskazywała na problemy związane z "wykopaniem bagna" przez właścicieli działek nr [...] i [...]. Żądała także zaprzestania przepływu wody rowem melioracyjnym biegnącym przez teren działki nr ew. [...]. Mając na względzie, że zakres postępowania dowodowego zakreślony jest normami prawa materialnego przytoczyć należy treść art. 29 ust. 3 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. – Prawo wodne (.Dz. U. z 2017 r., poz. 1121 ze zm.; dalej: Prawo wodne) zgodnie, z którym "Jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom". Wydanie więc decyzji o nałożeniu określonej w art. 29 ust. 3 sankcji wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, którego celem jest ustalenie, czy właściciel nieruchomości w istocie dokonał zmiany stosunków wodnych na swoim gruncie i czy zmiany te spowodowały szkodę dla sąsiadujących gruntów. Oceny, czy nastąpiła zmiana stosunków wodnych może dokonać biegły z zakresu hydrologii. W sprawie została sporządzona opinia hydrologiczno-hydrogeologiczna. Ewentualna konieczność powołania biegłego z zakresu inżynierii budowy wodociągów zaistniałaby wówczas, gdyby biegły z zakresu hydrologii stwierdził naruszenie stosunków wodnych spowodowanych budową systemu sieci wodociągowych. Z opinii biegłego wynika zaś jednoznacznie, że nie doszło do spowodowania przez właścicieli gruntów sąsiednich zmiany stanu wody na gruncie, które wpływałyby szkodliwie na grunty będące własnością skarżącej kasacyjnie. Biegły określił, że na gruntach tych nie dokonano żadnych zmian. Ewentualne zalewanie działki nr [...] może być wynikiem naturalnego ukształtowania terenu, budowy geologicznej oraz zwiększonych w ostatnich latach sumy rocznych opadów atmosferycznych. Po wtóre, co zasadnie podkreślił Sąd I instancji, brak współpracy skarżącej kasacyjnie przy sporządzaniu opinii i uniemożliwienie dokonania oględzin jej działek o nr [...] i [...] uniemożliwiły dokonanie oceny, czy dochodzi do zalewania działki skarżącej i czy w związku z tym powstała jakakolwiek szkoda. Należy podzielić stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że już sam brak stwierdzenia zaistnienia szkody na gruncie stanowiącym własność skarżącej kasacyjnie powoduje, że nie ma znaczenia brak uwzględnienia w opinii hydrologicznej działki nr [...]. Ponadto zasadnie Sąd I instancji zwrócił uwagę, że działka nr ew. [...] oddzielona jest od nieruchomości skarżącej działką nr ew. [...]. W odniesieniu zaś do tej ostatniej działki biegły stwierdził, że brak jest możliwości zalewania działki nr ew. [...] przez wody ujęte w system drenażowy poprowadzony przez zbiorniki wodne zlokalizowane na działce nr ew. [...]. W konsekwencji jako niezasadny należało ocenić zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 545 ust. 4 Prawa wodnego z 2017 r. w zw. z art. 29 Prawa wodnego, albowiem nie zaistniały przesłanki do nałożenia sankcji, o których mowa w art. 29 ust. 3 Prawa wodnego. Nie zasługiwał na uwzględnienie także zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. Skarżąca kasacyjnie domagała się wyłączenia od udziału w sprawie pracownika Urzędu Gminy K. B.D., wywodząc, że pracownik ten był powiązany "z gminnym procesem inwestycyjnym, którego przedmiotowe postępowanie dotyczy". Zauważyć należy, że pracownik postanowieniem z dnia 20 grudnia 2018 r. został wyłączony od udziału w sprawie. Ponadto zgodnie z powołanym w podstawie skargi kasacyjnej art. 24 § 1 pkt 1 i 4 k.p.a. "Pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie: 1) w której jest stroną albo pozostaje z jedną ze stron w takim stosunku prawnym, że wynik sprawy może mieć wpływ na jego prawa lub obowiązki; (...) 4) w której był świadkiem lub biegłym albo był lub jest przedstawicielem jednej ze stron, albo w której przedstawicielem strony jest jedna z osób wymienionych w pkt 2 i 3. Z argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej nie wynika, aby zaistniały powyższe przesłanki. Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a. W odniesieniu do zawartego w skardze kasacyjnej wniosku o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu należy wyjaśnić, że o wynagrodzeniu dla pełnomocnika z urzędu rozstrzyga zawsze wojewódzki sąd administracyjny w postępowaniu uregulowanym w przepisach 250 i nast. p.p.s.a. Zgodnie z art. 254 § 1 p.p.s.a. wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej składa się do właściwego wojewódzkiego sądu administracyjnego. Stąd w postępowaniu kasacyjnym wniosek ten nie podlegał rozpoznaniu.