II SA/Rz 1817/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie w składzie następującym: Przewodniczący SWSA Elżbieta Mazur - Selwa Sędziowie WSA Joanna Zdrzałka /spr./ WSA Maria Mikolik Protokolant starszy specjalista Anna Mazurek-Ferenc po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 marca 2024 r. sprawy ze skargi W. Z. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z dnia 30 sierpnia 2023 r. nr SKO.4171/53/2023 w przedmiocie odmowy uwzględnienia żądań I. uchyla zaskarżoną decyzję i decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 30 maja 2023 r. nr OS.6331.4.2022; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie na rzecz skarżącego W. Z. kwotę 300 zł /słownie: trzysta złotych/ tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

II SA/Rz 1817/23 UZASADNIENIE Przedmiotem skargi W.Z. (dalej: "skarżący") jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Rzeszowie z 30 sierpnia 2023 r. nr SKO.4171/53/2023 wydana w przedmiocie odmowy uwzględnienia żądań i nakazania właścicielowi nieruchomości przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. W podstawie prawnej decyzji organ powołał art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm. - dalej: "k.p.a.") w związku z art. 234 ust. 1 pkt 1 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2023 r., poz. 1478 ze zm. - dalej: "P.w."). Jak wynika z uzasadnienia i akt administracyjnych sprawy Z.Z. pismem z 30 sierpnia 2022 r. (przekazanym według właściwości za pismem z 29 września 2022 r.) poinformował Wójta Gminy [...] o skierowaniu wód opadowych przez S.D. z nieruchomości o nr [...] na należącą do niego działkę nr [...]. Wskazał, że sąsiad skopał działkę, zrobił spad w jego kierunku, w związku z czym od dwóch lat nie ma możliwości siać na swojej działce. Po przeprowadzeniu postępowania, w tym oględzin, rozprawy administracyjnej i przesłuchania świadków Wójt Gminy [...] decyzją z 30 maja 2023 r. nr OS.6331.4.2022 odmówił uwzględnienia żądań W.Z. i nakazania właścicielowi nieruchomości nr ewid. [...] w C. przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na działce nr ewid. [...]. Organ ustalił, że: 1. zmiana pierwotnego ukształtowania działki nr ew. [...] złagodziła spadki powierzchniowe terenu na wysokości działki o nr ew. [...], powodując spowolnienie i przekierowanie spływających wód, poza obszar działki wnioskodawcy; 2. antropogeniczne zagospodarowanie działki nr ew. [...], przyczyniło się do 2,5- krotnego zwiększenia natężenia spływu wód z powyższego terenu, na położone niżej grunty, w tym działkę nr ew. [...]; 3. budowa ogrodzenia na betonowej podmurówce stanowi częściową blokadę w spływie wód i ich przekierowanie poza obręb działki wnioskodawcy. Różnica pomiędzy pierwotnym spływem, a obecnym wynosi ponad 7 l/s (z korzyścią dla wnioskodawcy); 4. szkody w postaci braku możliwości uprawy zachodniej części rolnej działki o nr ew. [...] są bardzo prawdopodobne, choć oparte wyłącznie na oświadczeniach wnioskodawcy. Jednak organ daje im wiarę. Z uwagi na złożenie wniosku oraz przeprowadzenie postępowania poza okresem wegetacyjnym, uniemożliwiło odnotowanie ich podczas oględzin w terenie; 5. przyczyną powyższych utrudnień w uprawie, najprawdopodobniej jest wysoki poziom wód gruntowych w zachodniej (obniżonej) części uprawianego przez wnioskodawcę, obszaru działki nr ew. [...]. Organ stwierdził, że z uwagi na powyższe fakty, brak jest związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy zmianami dokonanymi przez Państwo D. na działce nr ew. [...], a stratami ponoszonymi przez Pana Z. na uprawianej części działki o nr ew. [...]. Uznał także, że zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa zagospodarowano wody opadowe z budynku mieszkalnego. Żądanie wnioskodawcy zagospodarowania wszystkich wód opadowych i roztopowych w sposób zabezpieczający 100% ich spływu w obszar jego gruntu jest bezpodstawny i nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach prawa. Organ stwierdził, że dokonana zmiana zagospodarowania nieruchomości na działce nr [...] nie naruszyła warunków wodnych w sposób negatywnie oddziałujących na działkę nr [...]. Odwołanie od tej decyzji złożył W.Z. domagając się jej zmiany i nakazanie właścicielowi działki nr [...] przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom na działce nr [...], ewentualnie przekazanie do ponownego rozpoznania w celu przeprowadzenia postępowania przez innego pracownika organu, w tym oględzin celem sprawdzenia czy jego działka jest zalewana. Kwestionowanej decyzji zarzucił naruszenie: a) art. 7 k.p.a. poprzez brak podjęcia czynności mających na celu ustalenie, czy przed rozpoczęciem budowy domu na działce nr [...] skarżący uprawiał działkę nr [...], a co za tym idzie, czy istnieje bezpośredni związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy budową domu i pracami na działce należącej do S.D., a zalewaniem działki nr [...], co doprowadziło do pominięcia tych okoliczności przy badaniu sprawy, a mogło mieć wpływ na jej wynik; b) art. 234 P.w. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy analiza stanu faktycznego opartego na zebranym w sprawie materiale dowodowym jednoznacznie wskazuje, że to prace adaptacyjne na działce nr [...] doprowadziły do zalewania działki nr [...], a tym samym doprowadziły do wyłączenia jej z użytku rolnego. Wskazaną na wstępie decyzją z 30 sierpnia 2023 r. SKO w Rzeszowie utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Zdaniem Kolegium stan faktyczny, ustalony w oparciu o prawidłowo zabrany przez organ I instancji materiał dowodowy, nie wypełnia hipotezy art. 234 ust. 3 P.w. Nie istniały zatem podstawy do wydania decyzji, o której mowa w ww. przepisie prawa. Kolegium wskazało, że Wójt w uzasadnieniu decyzji szczegółowo wyjaśnił, że z jednej strony stwierdzono zwiększenie spływu wód wynikające z prac inwestycyjnych prowadzonych na działce Państwa D. (budowa domu i zagospodarowanie terenu), z drugiej natomiast, ta sama inwestycja przyczyniła się do zmniejszenia napływu ogółu wód w obszar działki wnioskodawcy (budowa ogrodzenia). Wynikiem powyższego bilansu jest konstatacja, że ostatecznie na grunt wnioskodawcy wpływają wody w ograniczonej - w stosunku do stanu pierwotnego ilości. W celu ustalenia przesłanek wynikających z art. 234 ust. 3 P.w. Wójt prawidłowo przeprowadził w dniach: 5 stycznia 2023 r. oględziny terenu, 12 kwietnia 2023 r. rozprawę administracyjną, a 9 maja 2023 r. przesłuchał świadków. W trakcie tych czynności dokonał szczegółowych oględzin terenu objętego postępowaniem, ustalając stan faktyczny istniejący na gruncie, w tym m. in.: ukształtowanie terenu wraz z ukształtowaniem poszczególnych działek oraz kierunek spływu wód na ww. terenie, co zostało utrwalone w aktach przedmiotowej sprawy, poprzez zebranie wymaganych przez prawo dowodów. Z tej przyczyny SKO uznało, że zebrany w sprawie materiał dowodowy jest pełny i spełnia wymogi określone w art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Organ I instancji dokonał prawidłowej oceny całokształtu zebranego w sprawie materiału dowodowego, stosownie do zasady wyrażonej w art. 80 k.p.a., zapewnił stronom czynny udział w postępowaniu. Kolegium stwierdziło, że po szczegółowej analizie całości zebranego w sprawie materiału dowodowego podziela wnioski wyprowadzone przez organ I instancji. Kwestionowana odwołaniem decyzja nie narusza prawa w stopniu nakazującym jej wyeliminowanie z obrotu prawnego. SKO nie znalazło podstaw do uwzględnienia zarzutów podnoszonych przez odwołującego. W.Z. zaskarżył tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie, domagając się jej uchylenia wraz z poprzedzającą ją decyzją Wójta Gminy [...] oraz zobowiązanie przez Sąd organu do wydania decyzji nakazującej, ewentualnie nakazanie przeprowadzenia ponownie oględzin w miejscu z udziałem stron przy warunkach atmosferycznych, które umożliwiają sprawdzenie że jego działka jest zalewana bezpośrednio z sąsiadującej działki nr [...]. Kwestionowanej decyzji zarzucił: 1. naruszenie art. 10 k.p.a. polegające na błędnym uznaniu, że skarżący brał czynny udział w postępowaniu zakończonym przed Wójtem, podczas gdy uniemożliwiono mu udział w oględzinach prowadzonych na miejscu, nie brał w nich udziału, nie miał możliwości dokładnego wyjaśnienia okoliczności faktycznych dotyczących przepływu wody na należącą do niego działkę nr ewid. [...]; 2/ naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, 77 §1 i art 80 k.p.a. poprzez brak rozpatrzenia przez organ sprawy w sposób wnikliwy i wyczerpujący, a w konsekwencji poczynienie ustaleń i interpretacji niezgodnych ze stanem faktycznym, a za co za tym idzie wydanie decyzji a) brak podjęcia czynności mających na celu ustalenie, czy przed rozpoczęciem budowy domu na działce o nr [...] skarżący uprawiał działkę o nr ewid. [...], a co za tym idzie, czy istnieje bezpośredni związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy budową domu i pracami na działce należącej do S.D., a zalewaniem działki o nr ewid. [...], co doprowadziło do pominięcia tych okoliczności przy badaniu sprawy, a mogło mieć wpływ na jej wynik; b) brak podjęcia wyjaśnień czy właściciel działki nr [...] nie odprowadza wody z rynien, czy agrowłóknina położona w ogrodzie Pana D. oraz zmiana na gruncie w północno- zachodnim zewnętrznym rogu działki nie naruszyły stosunków wodnych – a co za tym idzie czy nie istnieje związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy działaniami Pana D. a zalewaniem działki skarżącego; c) brak podjęcia ustaleń w czasie opadów atmosferycznych celem oceny czy spływająca woda z działki [...] na działkę skarżącego uniemożliwia mu rolne wykorzystanie działki, a co za tym idzie d) ustalenie czy przed podjęciem prac budowlanych na działce Pana D. skarżący uprawiał swoją działkę i czy nie dochodziło do zalewań tej działki. W pierwszej kolejności skarżący zarzucił, że pomimo, że na miejscu odbyły się oględziny z udziałem komisji gminnej to nie został o jej terminie zawiadomiony. Zakwestionował fakt, że w skład komisji wchodziła tylko jedna osoba. Błędnie także Kolegium powieliło ustalenia organu I instancji zawarte w pkt 5 i 6, że przyczyną utrudnień w uprawie najprawdopodobniej jest wysoki poziom wód gruntowych w zachodniej, obniżonej części uprawianego przez wnioskodawcę obszaru działki oraz, że brak jest związku przyczynowo-skutkowego między dokonanymi zmianami na działce nr [...] a stratami ponoszonymi przez niego na uprawianej części jego działki. Skarżący zgodził się natomiast z wnioskami zawartymi w pkt 1-4. Wskazał także, że w jego ocenie istnieje związek przyczynowo-skutkowy pomiędzy budową domu na działce Pana D. a zalewaniem jego działki. Związek ten jest oczywisty i bezsprzeczny. W odpowiedzi na skargę Kolegium zawnioskowało o jej oddalenie i podtrzymało w całości argumenty zawarte ze zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z 6 listopada 2023 r. skarżący nie zgodził się ze stanowiskiem organów. Wyjaśnił, że nigdy wcześniej przed podjęciem prac budowlanych na działce tj. około 4-5 lat wstecz, nie zalewało jego działki, którą uprawiał. Wskazał, że Pan D. zasypał rów od zachodniej strony działki, którędy wcześniej "szła" woda, przesuwając spływ wody o około 10 metrów. Odpływ od rynien poprowadził rurami melioracyjnymi, które są wkopane pod ziemię, ale spływ wody skierowany na jego działkę. Wyłożył pas celem utworzenia podjazdu pod garaż około 4-5 metrów ziemi wykładziną, wykopał dołek, podłożył wykładzinę nasypał kamieni, bez odwodnienia. Zakopał trzy albo cztery rury czerwone pomiędzy domem a polem, jednak bez połączenia z odpływem i w ten sam sposób położył je z drugiej strony (grubość 40 lub 50 cm). Natomiast w piśmie procesowym z dnia 16 stycznia 2024 r. skarżący zarzucił brak zawiadomienia go o terminie oględzin przeprowadzonych przez Komisję (wówczas nikogo na jego działce nie było) i podtrzymał dotychczasowe argumenty. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Kontrola działalności administracji publicznej sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) obejmuje badanie zaskarżonych aktów pod względem ich zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zakres tej kontroli wyznacza art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. – zwana dalej w skrócie "P.p.s.a."). Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ramach kontroli legalności Sąd stosuje przewidziane prawem środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 P.p.s.a.). Dokonując takiej kontroli w niniejszej sprawie Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017r. Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2023 r., poz. 1478 – "P.w."), który był podstawą wydania w niniejszej sprawie decyzji przez organ I instancji w ust. 1 zakazuje właścicielowi gruntu dokonywania zmiany kierunku i natężenia odpływu znajdujących się na jego gruncie wód opadowych lub roztopowych i kierunku odpływu wód ze źródeł - ze szkodą dla gruntów sąsiednich, jak również odprowadzania wód oraz wprowadzania ścieków na grunty sąsiednie. Ust. 3 tego przepisu umożliwia wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta nakazanie przywrócenia stanu poprzedniego lub wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Obowiązek taki może zostać nałożony na właściciela gruntu, jeżeli spowodowane przez niego zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie. Dla zastosowania art. 234 ust. 3 P.w. niezbędne jest łączne zaistnienie 2 przesłanek – zdarzeń wywołanych przez właściciela gruntu, powodujących zmianę naturalnych stosunków wodnych oraz skutków w postaci szkodliwego wpływu na grunty sąsiednie. Prowadzone przez organ administracji postępowanie ma zatem wykazać, czy nastąpiła zmiana, czy miała ona wpływ na panujące na gruncie stosunki wodne i czy pozostaje w związku przyczynowo-skutkowym z powstałą na gruncie szkodą. Ustalenie tego związku wymaga z reguły odpowiedniej wiedzy z zakresu gospodarki wodnej, hydrologii, postępowań wodnoprawnych i melioracji wodnych, tj. wiedzy specjalistycznej, wykraczającej poza wiedzę pracowników organu. W orzecznictwie utrwalony jest zatem pogląd, że w postępowaniu takim koniecznym jest przeprowadzenie dowodu z opinii biegłego. Treść tej opinii stanowi bowiem materiał dowodowy pozwalający organowi na poczynienie prawidłowych ustaleń w zakresie istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy zmianą stanu wody na gruncie, a szkodliwym oddziaływaniem (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 grudnia 2020 r., sygn. akt II OSK 2983/20, wyrok NSA z 7 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 4782/21, a także wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 28 stycznia 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 2593/20, wyrok WSA w Krakowie z 25 maja 2021 r. sygn. akt II SA/Kr 345/21, wyrok WSA w Kielcach z 13 października 2021 r., sygn. akt II SA/Ke 634/21, wyrok WSA w Szczecinie z 26 maja 2021 r., sygn. akt II SA/Sz 990/20). Zarówno dokładne ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i opisanego wyżej związku przyczynowo-skutkowego winno być dokonane zgodnie z ogólnymi regułami postępowania dowodowego, określonymi w art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., które nakazują organom administracji publicznej podejmowanie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością, a w szczególności zobowiązują do wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Ocena czy dana okoliczność została udowodniona następuje na podstawie całokształtu materiału dowodowego (art. 80 k.p.a.). W ocenie Sądu organy prowadzące postępowanie w niniejszej sprawie naruszyły powołane wyżej przepisy. Najwięcej zastrzeżeń budzi kluczowy dla sprawy dokument, na którym zostały oparte wydane w postępowaniu decyzje – "Charakterystyka gruntów wraz z analizą stosunków wodnych pomiędzy działkami objętymi postepowaniem znak OS.6331.4.2022". Dokument ten zawiera załączniki graficzne w postaci zdjęć lotniczych, także archiwalnych, map topograficznych oraz obliczenia hydrologiczne. Dokument ten sporządziła p. A.D. – pracownik Urzędu Gminy w [....]- Kierownik Referatu Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej. Jak wskazują akta administracyjne sprawy - osoba ta prowadziła postępowanie przed organem I instancji, w tym także przeprowadzała rozprawy administracyjne – 5 stycznia, 12 kwietnia i 9 maja 2023 r., a także w dniu 24 kwietnia 2023 r. przeprowadzała czynności na nieruchomości skarżącego, w trakcie których dokonano "odwiertów". Nie kwestionując wiedzy i fachowego przygotowania ww. osoby – pracownicy Urzędu Gminy, należy jednak zwrócić uwagę na istotną okoliczność, że ww. opracowanie nie stanowi opinii biegłego w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy w sprawie wymagane są wiadomości specjalne, organ administracji publicznej może zwrócić się do biegłego lub biegłych o wydanie opinii. Przepis ten wskazuje na fakultatywny udział biegłego w postępowaniu administracyjnym, jednak w piśmiennictwie słusznie dostrzega się, że granice swobody organu administracji publicznej w korzystaniu z tego środka dowodowego są wyznaczone zasadą prawdy obiektywnej. W sytuacji gdy opinia biegłego jest niezbędna do ustalania znaczenia danej okoliczności faktycznej w świetle posiadanych przez biegłego wiadomości specjalnych, organ prowadzący postępowanie ma obowiązek przeprowadzenia tego dowodu (H. Knysiak-Sudyka, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2019, s. 602). Raz jeszcze należy podkreślić, że w odniesieniu do spraw z zakresu stosunków wodnych, prowadzonych na podstawie art. 234 ust. 3 Prawa wodnego (wcześniej na podstawie art. 29 ust. 3 Prawa wodnego z 2001 r.) w orzecznictwie podkreśla się szczególną i zasadniczo obligatoryjną rolę dowodu z opinii biegłego w tych sprawach. Dla uzasadnienia przyjętego stanowiska warto również w tym miejscu przywołać wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 listopada 2020 r., II OSK 1946/20 (orzeczenia.nsa.gov.pl), w którym trafnie wskazano: "Nie negując wiedzy i doświadczenia pracownika organu, nie można przyjąć, że jego ocena sprawy jest równoznaczna z opinia biegłego. Opinia biegłego jako dowód oceniany w granicach swobodnej oceny organu, ma na celu dostarczenie wiadomości specjalnych przez niezależny i obiektywny podmiot w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a." NSA zauważył przy tym, że "stanowisko, zgodnie z którym prowadzenie sprawy przez pracownika posiadającego wiadomości specjalne z zakresu prawa wodnego wyklucza konieczność sporządzenia opinii biegłego, prowadziłoby do niedopuszczalnego wniosku, że w zasadzie w każdej sprawie prowadzonej przez tego pracownika opinia biegłego byłaby zbędna. Co do zasady jednak w tego rodzaju sprawach opinia biegłego jest konieczna. Można przy tym założyć, że w większości urzędów gminy lub miasta, sprawy z zakresu prawa wodnego, prowadzą pracownicy posiadający stosowną wiedzę i doświadczenie w tym zakresie". Jak zatem zauważył NSA, organ nie jest związany opinią biegłego, ale dokonuje jej oceny, jak każdego innego dowodu w sprawie i niewątpliwie na tym etapie kwalifikacje i doświadczenie pracownika organu będą odgrywały zasadnicze znaczenie. Realia rozpoznawanej sprawy, gdzie jak wynika z jej materiałów problem zalewania działki skarżącego jest złożony i wieloaspektowy (oprócz niewątpliwie poczynionych zmian na działce nr [...] – niwelacja terenu, budowa domu, wyłożenie terenu kostką – także spadziste ukształtowanie terenu i kwestie poziomu wód gruntowych), wskazują, że zasięgnięcie opinii biegłego jest konieczne. Uznając zatem, że w sprawie doszło do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd uwzględnił skargę i uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy [...] z dnia 30 maja 2023 r., w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 135 P.p.s.a. W postępowaniu ponownym, kierując się obowiązkiem kompleksowego rozpatrzenia sprawy w jej całokształcie, organ uzupełni materiał dowodowy w kierunku wskazanym w niniejszym wyroku, a następnie dokona jego oceny.. O kosztach Sąd orzekł w oparciu o art. 210 § 1 P.p.s.a. uwzględniając w tym zakresie wniosek skarżącego.