III OSK 3384/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 27 lutego 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej A. spółka jawna z siedzibą w G. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 22 kwietnia 2020 r. sygn. akt II SA/Go 26/20 w sprawie ze skargi A. spółka jawna z siedzibą w G. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 12 listopada 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 22 kwietnia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę A. spółka jawna z siedzibą w G. (dalej: spółka) na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim z 12 listopada 2019 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że postanowieniem z 30 września 2019 r. Prezydent Miasta Gorzowa Wielkopolskiego odmówił spółce wszczęcia postępowania w sprawie rozłożenia na raty administracyjnej kary pieniężnej w kwocie 64342,10 zł za usunięcie bez wymaganego zezwolenia 2 sztuk drzew gatunku lipa drobnolistna, rosnących na terenie [...], wymierzonej decyzją Prezydenta Miasta Gorzowa Wielkopolskiego z 27 kwietnia 2016 r. (dalej: organ pierwszej instancji). Jako podstawę rozstrzygnięcia organ powołał art. 61a § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.). Organ I instancji wskazał, że podstawę prawną dla rozłożenia na raty administracyjnej kary pieniężnej stanowi art. 88 ust. 8 ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2018 r., poz. 1614 ze zm., dalej: u.o.p). Decyzja z 27 kwietnia 2016 r. stała się ostateczna 15 września 2016 r., tj. z dniem wydania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gorzowie Wielkopolskim decyzji z 15 września 2016 r. utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji. Zgodnie zatem z art. 88 ust. 8 u.o.p. wniosek o rozłożenie na raty administracyjnej kary pieniężnej można było złożyć do 29 września 2016 r. Natomiast wniosek został złożony 26 czerwca 2019 r. Spółka wniosła zażalenie na postanowienie z 30 września 2019 r. Postanowieniem z 12 listopada 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Gorzowie Wielkopolskim utrzymało w mocy postanowienie organu I instancji. Spółka wniosła skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że decyzja organu odwoławczego zawsze jest ostateczna. Jest jednak ostateczna nie z chwilą jej wydania (tak jak przyjął organ I instancji), ale z chwilą doręczenia jej stronie (na co prawidłowo zwrócił uwagę organ odwoławczy). Decyzja administracyjna wchodzi bowiem do obrotu prawnego i wiąże organ z chwilą jej doręczenia w sposób przewidziany przez prawo (art. 110 k.p.a.). Przyjmuje się więc, że decyzja rozpoczyna swój byt prawny z chwilą jej wydania (sporządzenia i podpisania), ale skutki prawne wywołuje dopiero z chwilą doręczenia. Doręczenie ostatecznej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim z 15 września 2016 r. utrzymującej w mocy decyzję organu I instancji z 27 kwietnia 2016 r., wymierzającą skarżącej administracyjną karę pieniężną za usunięcie drzew bez zezwolenia, nastąpiło 14 dnia po jej wydaniu, tj. 29 września 2016 r. Natomiast wniosek spółki z 26 czerwca 2019 r. wpłynął do organu I instancji 31 lipca 2019 r. Organ odwoławczy prawidłowo zatem uznał, że w tej dacie upłynął już 14-dniowy termin na złożenie wniosku, o którym stanowi art. 88 ust. 8 u.o.p. W ocenie Sądu I instancji, w tej sprawie podstawą odmowy wszczęcia postępowania w sprawie rozłożenia na raty administracyjnej kary pieniężnej była niemożność wszczęcia postępowania z "innych uzasadnionych przyczyn". Przesłanka ta nie została skonkretyzowana w k.p.a., jednak przyjmuje się, że chodzi o okoliczności, które w oczywisty sposób stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania administracyjnego. Wniesienie żądania po upływie terminu określonego w ustawie dla dochodzenia określonych praw stanowi przypadek pierwotnej bezprzedmiotowości postępowania. Oznacza to, że organ I instancji prawidłowo odmówił spółce wszczęcia postępowania w sprawie z wniosku z 26 czerwca 2019 r. Sąd I instancji nie podzielił ponadto zarzutów skargi odnoszących się do naruszenia art. 7, art. 7a § 1, art. 8 i art. 11 k.p.a. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka zarzucając naruszenie przepisów postępowania tj. naruszenie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz w związku z art. 134 § 1 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. a także w związku z art. 7, art. 7a § 1, art. 8. art. 11, art. 77 i art. 107 § 1 k.p.a. Polegało to na braku podjęcia wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz nieuwzględnienie wątpliwości na korzyść strony odwołującej się i w konsekwencji uznanie, że w okolicznościach niniejszej sprawy brak jest podstaw do uwzględnienia wniosku o rozłożenie "grzywny" na raty. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Sądowi I instancji, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych oraz kosztów opłaty skarbowej w wysokości 17 zł od przedłożonego dokumentu pełnomocnictwa w postępowaniu sądowym. W piśmie procesowym z 17 sierpnia 2020 r. spółka wniosła o rozpoznanie sprawy na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie. Na wstępie należy podkreślić, że przedmiotem tej sprawy jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim o odmowie wszczęcia postępowania, przy czym podstawą tej odmowy jest złożenie po terminie wniosku o rozłożenie na raty administracyjnej kary pieniężnej (a nie "grzywny" jak wskazano w skardze kasacyjnej) za usunięcie drzew bez wymaganego zezwolenia. Spółka nie kwestionuje zarówno złożenia wniosku po terminie, jak i samej formy rozstrzygnięcia sprawy przez właściwe w sprawie organy. Wskazuje natomiast, że przepisy dotyczące prawomocności i ostateczności decyzji administracyjnej budziły wątpliwości przed wejściem w życie ustawy z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2017 r., poz. 935). W związku z tym spółka wywodzi, że nie powinna ponosić negatywnych konsekwencji, że w uprzednim, niejasnym w jej ocenie, stanie prawnym, najpierw wszczęła postępowanie w sprawie sądowej kontroli legalności decyzji nakładającej administracyjną karę pieniężną, a dopiero po jego zakończeniu wystąpiła o rozłożenie tej kary na raty. Są to jednak argumenty, które nie mogą skutecznie podważyć odmowy wszczęcia postępowania w tej sprawie, a Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że zaskarżone postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Gorzowie Wielkopolskim jest zgodne z prawem. Nawet jeżeli bowiem spółka działała w błędnym, ale usprawiedliwionym przekonaniu, że termin do złożenia wniosku o rozłożenie na raty biegnie od daty prawomocności decyzji nakładającej administracyjną karę pieniężną, nie oznacza to, że właściwy organ może niejako pominąć termin z art. 88 ust. 8 u.o.p. i dokonać oceny wniosku złożonego na tej podstawie. Kwestia ta może być ewentualnie przedmiotem wniosku o przywrócenie terminu do złożenia wniosku o rozłożenie na raty, co zdaje się dostrzegać autor skargi kasacyjnej wskazując na końcu uzasadnienia skargi kasacyjnej, że wniosek o przywrócenie terminu powinien zostać uwzględniony. Argumentacja ta pomija jednak, że przedmiotem tej sprawy nie jest odmowa przywrócenia terminu do złożenia wniosku o przywrócenie terminu. Zarzuty skargi kasacyjnej podnoszą naruszenie art. 151 p.p.s.a. w związku z 145 § 1 pkt 1 lit. c) oraz w związku z art. 134 § 1 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. a także w związku z art. 7, art. 7a § 1, art. 8. art. 11, art. 77 i art. 107 § 1 k.p.a. Zarzuty te nie mogły jednak odnieść zamierzonego skutku. Normy z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 151 p.p.s.a. są normami o charakterze procesowym i mogą być powołane wyłącznie w związku z konkretnymi przepisami administracyjnego prawa materialnego lub procesowego, które w ocenie strony zostały błędnie zastosowane lub błędnie zinterpretowane przez właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Ponadto, normy te są normami o charakterze wynikowym i określają wyłącznie sposób rozstrzygnięcia danej sprawy przez Sąd I instancji. Z kolei o naruszeniu normy z art. 134 § 1 p.p.s.a. można mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo - pomimo wynikającego z tego przepisu obowiązku - nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącego, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. Tego rodzaju uchybień uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie zawiera. Ponadto, zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wszystkie te elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz szczegółowe wyjaśnienie powodów, dla których Sąd I instancji oddalił skargę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest wystarczające (w tym również w zakresie odniesienia się przez Sąd I instancji do zarzutów skargi) i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Istotne znaczenie z punktu widzenia rozstrzygnięcia tej sprawy mają więc zatem przede wszystkim zarzuty podnoszące naruszenie art. 7, art. 7a § 1, art. 8. art. 11, art. 77 i art. 107 § 1 k.p.a. Jednak uzasadnienie skargi kasacyjnej w istocie nie odnosi się do naruszenia powołanych przepisów, skupiając się jedynie na braku zastosowania przez organ art. 7a § 1 k.p.a. Norma ta nie znajdowała jednak w tej sprawie zastosowania. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej, wątpliwości w zakresie rozumienia pojęcia ostateczności lub prawomocności decyzji nie były tego rodzaju, żeby uzasadniały zastosowanie art. 7a § 1 k.p.a. Z art. 88 ust. 8 u.o.p. wynika bowiem jednoznacznie, że administracyjną karę pieniężną można rozłożyć na raty na wniosek, złożony w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja o wymierzeniu tej kary stała się ostateczna. Z kolei z art. 16 § 1 k.p.a. wynika, że decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Ostateczność decyzji nie budziła zasadniczych wątpliwości, natomiast istotnie brak było jasnych regulacji odnoszących się do kwestii prawomocności decyzji. Niejasności te wyeliminowała powołana nowelizacja k.p.a. z 2017 r. przez dodanie art. 16 § 3 k.p.a., zgodnie z którym decyzje ostateczne, których nie można zaskarżyć do sądu, są prawomocne. Natomiast nie ulega wątpliwości, że w dacie wydania decyzji o nałożeniu administracyjnej kary pieniężnej art. 88 ust. 8 u.o.p. ustalał rozpoczęcie biegu terminu do złożenia wniosku o rozłożenie jej na raty w dacie ostateczności decyzji, a ostateczność decyzji została zdefiniowana w art. 16 § 1 k.p.a. Zarzuty skargi kasacyjnej sformułowane w tym zakresie nie mogły zatem odnieść zamierzonego skutku. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.