III OSK 3375/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 22 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej T.N. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 2263/19 w sprawie ze skargi T.N. na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 26 czerwca 2019 r. nr [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 13 grudnia 2019 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę T.N. (dalej: skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z 26 czerwca 2019 r. w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że 13 marca 2018 r. inspektorzy Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska rozpoczęli kontrolę działalności skarżącego. Następnie 11 kwietnia 2018 r. przeprowadzono oględziny nieruchomości przy ul. [...] w [...], w obecności skarżącego. Stwierdzono, że na przedmiotowej nieruchomości znajduje się parterowy budynek podzielony na część biurową oraz warsztat samochodowy. W dniu oględzin w warsztacie znajdowały się dwa uszkodzone pojazdy. Na wybetonowanym placu znajdowały się maszyny budowlane wykorzystywane w działalności gospodarczej skarżącego. Ponadto zarówno na utwardzonej części kontrolowanej posesji, jak również na części gruntowej znajdowały się samochody osobowe niesprawne lub uszkodzone. Ponowne oględziny zostały przeprowadzone 7 maja 2018 r. Wówczas stwierdzono, że na posesji znajduje się 46 pojazdów w różnym stanie technicznym. Część pojazdów była całkowicie sprawna, przeznaczona do sprzedaży, nie zostały jednak okazane dokumenty związane z tymi pojazdami. Skarżący nie przedstawił umów sprzedaży, ubezpieczeń OC oraz dokumentów finansowych potwierdzających prowadzenie działalności w zakresie handlu używanymi pojazdami. Większość ujawnionych pojazdów była w złym stanie technicznym i wizualnym, pojazdy nie były zabezpieczone przed wpływem warunków atmosferycznych. Część pojazdów została w widoczny sposób zdemontowana, a nawet pozbawiona cech, umożliwiających identyfikację. Dla tych pojazdów również nie okazano polis OC, dowodów rejestracyjnych lub innych dokumentów pozwalających określić źródło ich pochodzenia. Wobec powyższego uznano, że pojazdy te stanowią odpady o kodach 16 01 04 oraz 16 01 06, ze względu na brak możliwości ich użytkowania zgodnie z przeznaczeniem. Stan techniczny pojazdów na dzień przeprowadzenia oględzin został udokumentowany za pomocą fotografii. Sporządzono również protokół oględzin z 7 maja 2018 r. wraz z odręcznym spisem wszystkich ujawnionych pojazdów. Ponadto, oprócz pojazdów wycofanych z eksploatacji stwierdzono również obecność odpadów pochodzących z demontażu pojazdów, tj. uszkodzone zderzaki, zużyte opony, elementy tapicerki, koła samochodowe, elementy układu chłodzącego oraz złom. Podczas oględzin nie stwierdzono widocznych wycieków substancji niebezpiecznych i zanieczyszczenia środowiska. W wyniku przeprowadzonej kontroli sporządzono protokół kontroli, do którego załączono protokoły oględzin wraz z wykonaną dokumentacją fotograficzną. Decyzją z 7 listopada 2018 r. Małopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wymierzył skarżącemu administracyjną karę pieniężną w wysokości 60 000 zł za dokonanie poza stacją demontażu usunięcia z pojazdów wycofanych z eksploatacji elementów lub substancji niebezpiecznych, w tym płynów, wymontowanie z pojazdów wycofanych z eksploatacji przedmiotów wyposażenia lub części nadających się do ponownego użycia oraz wymontowanie z pojazdów wycofanych z eksploatacji elementów nadających się do odzysku lub recyklingu. Decyzja została wydana na podstawie art. 53a ust. 1 i ust. 4 ustawy z 20 stycznia 2005 r. o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji (Dz.U. z 2018 r., poz. 578 ze zm.). Skarżący wniósł odwołanie od tej decyzji. Decyzją z 26 czerwca 2019 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska utrzymał w mocy decyzję z 7 listopada 2018 r. Organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji zarówno w zakresie podstaw do uznania przedmiotowych samochodów oraz części samochodowych za odpady, jak również w zakresie wysokości wymierzonej kary. Rozważając możliwość zastosowana art. 189f ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.) organ odwoławczy uznał, że skala działalności oraz możliwe konsekwencje prowadzenia demontażu pojazdów poza legalną stacją demontażu powodują, że nie jest zasadne odstąpienie od nałożenia administracyjnej kary pieniężnej. Z uwagi na skalę prowadzonej nielegalnej działalności oraz ilość zgromadzonych odpadów, administracyjna kara pieniężna w nałożonej wysokości (tj. bliżej dolnej granicy wysokości jaka może być nałożona za to naruszenie) jest adekwatna do stopnia szkodliwości czynu. Skarżący wniósł skargę na powyższą decyzję z 26 czerwca 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Oddalając skargę Sąd I instancji wyjaśnił, że definicja ustawowa pojazdu wycofanego z eksploatacji wynika z art. 3 pkt 6 ustawy o recyklingu pojazdów. Zgodnie z tą definicją jest to pojazd stanowiący odpad w rozumieniu przepisów o odpadach. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz. U. z 2018 r., poz. 21), odpady oznaczają każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza pozbyć się lub do których pozbycia się jest obowiązany. Sąd I instancji wskazał, że posiadanie przez pojazd ważnych badań technicznych oraz opłaconego ubezpieczenia OC nie wyklucza możliwości uznania takiego pojazdu za odpad. Przedmiotowe pojazdy w czasie kontroli były pojazdami wycofanymi z eksploatacji zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy o recyklingu pojazdów. Wyzbycie się pojazdów nastąpiło przez zdemontowanie części zamiennych i wymontowanie elementów wyposażenia, co oznacza, że nie można było użytkować tych pojazdów zgodnie z ich przeznaczeniem. Dla uznania pojazdu za wycofany z eksploatacji decydujący jest rzeczywisty stan pojazdu i tym samym czy jest on zdatny do użytkowania jako środek transportu. Pojazdy uwzględnione w protokole kontroli były niezdolne do użycia i częściowo zdemontowane, co wynika z dokumentacji fotograficznej. Późniejsze przywrócenie pojazdu VW Passat o nr rej. KRA [...] do stanu pierwotnego nie ma wpływu na wcześniejsze uznanie go pojazd wycofany z eksploatacji, który został poddany demontażowi. Okoliczność, że sporny pojazd został przez skarżącego poddany naprawie nie wyklucza jednoczesnego uznania go za odpad. Sąd I instancji podzielił również stanowisko organu w zakresie wysokości wymierzonej administracyjnej kary pieniężnej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący. Skarżący zarzucił Sądowi I instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) przez oddalenie skargi w sytuacji, gdy decyzja organu odwoławczego narusza art. 7 w związku art. 77 § 1 k.p.a. przez brak ustalenia, czy pojazdy [...] nr rej. [...] oraz [...] posiadały aktualne badania techniczne w chwili wydania zaskarżonej decyzji. Ponadto decyzja organu odwoławczego naruszała art. 80 k.p.a. przez przyjęcie, że sporządzony w sprawie protokół kontroli stanowi wiarygodny dokument w sytuacji, gdy organy w zaskarżonych decyzjach ustalają inną liczbą pojazdów wycofanych z eksploatacji niż wymieniona w protokole. Ponadto protokół uznaje za pojazdy wycofane z eksploatacji samochody posiadające w dacie kontroli ważne przeglądy techniczne W ocenie skarżącego, zaskarżona decyzja narusza także art. 81a § 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie. Skarżący zarzucił także naruszenie art. 134 p.p.s.a. przez brak rozpoznania wszystkich zarzutów podniesionych w skardze tj. rozpoznanie jedynie zarzutu dotyczącego uznania samochodów za odpad pomimo posiadania przez nich ważnych badań technicznych oraz użytkowania tych samochodów przez ich właścicieli. Doszło natomiast do pominięcia zarzutów dotyczących daty sprowadzenia samochodów do Polski, daty demontażu samochodów oraz przedłożonych umów sprzedaży samochodów, a także wadliwości protokołu kontroli wskazującego inną liczbę pojazdów ujawnionych na posesji niż określona w decyzji. Ponadto brak było analizy prawidłowości kontroli zgodnie z "art. 45 i n. ustawy Prawo przedsiębiorców". Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie na rzecz skarżącego kosztów postępowania według norm przepisanych oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługiwały na uwzględnienie. Jak już wyżej wskazano, skarżący w pierwszej kolejności zarzucił naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. przez oddalenie skargi, w sytuacji gdy decyzja organu odwoławczego narusza art. 7 w związku art. 77 § 1 k.p.a. przez brak ustalenia, czy dwa z pojazdów znajdujących się na przedmiotowej nieruchomości posiadały aktualne badania techniczne w chwili wydania zaskarżonej decyzji. Stanowisko to sprowadza się w istocie do stwierdzenia, że jeżeli dany pojazd posiada aktualne badania techniczne i jest zarejestrowany, to nie może zostać uznany za odpad. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo orzekł, że o uznaniu danego pojazdu za odpad nie decyduje posiadanie przez niego aktualnych badań technicznych lub jego rejestracja, ale to czy wypełnia przesłanki z art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy o odpadach. Wynika to z tego, że naprawa samochodu oraz wymiana części nawet w profesjonalnym warsztacie blacharsko-lakierniczym lub autoryzowanym serwisie nie spełnia przesłanek ustawowych gospodarowania odpadami. Naprawa pojazdu wycofanego z eksploatacji w warsztacie samochodowym narusza art. 29 ust. 1 ustawy o odpadach. Zgodnie z treścią tego przepisu, odpady muszą być przetwarzane w instalacjach lub urządzeniach. Oznacza to, że odpad może być pozbawiony statusu odpadu (utrata statusu odpadu) jedynie przez poddanie go procesom odzysku, w szczególności recyklingu. Ewentualna naprawa samochodu wycofanego z eksploatacji w warsztacie samochodowym, a nawet jego rejestracja nie stanowią zastosowania procesów gospodarowania odpadami, które pozbawiając odpadu pewnych jego cech, mogą pozwolić na uznanie, że pojazd wycofany z eksploatacji, już wcześniej zakwalifikowany do kategorii odpadów, ten status utracił. Naprawa pojazdu wycofanego z eksploatacji poza stacją demontażu nie jest to proces ich przetwarzania w instalacjach lub urządzeniach, w świetle art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy o odpadach w związku z art. 29 ust. 2 tej ustawy. Ponadto z art. 18 ustawy o recyklingu pojazdów wycofanych z eksploatacji, wynika jednoznaczny obowiązek przekazania pojazdu wycofanego z eksploatacji przedsiębiorcy prowadzącemu stację demontażu lub punkt zbierania pojazdów. Jednocześnie jest to zgodne z zasadą prewencji w celu ograniczenia negatywnego oddziaływania na środowisko pojazdów wycofanych z eksploatacji, w tym także ochrony życia i zdrowia ludzi, zgodnie z dyspozycją art. 6 ust. 1 w związku z art. 3 pkt 11 i pkt 50 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. – Prawo ochrony środowiska (Dz.U. z 2017 r. poz. 519 ze zm.), czyli również zasadą zrównoważonego rozwoju. Natomiast w żadnym przypadku czynność materialno-techniczna zarejestrowania pojazdu wycofanego z eksploatacji, który został naprawiony poza stacją demontażu, nie wywołuje skutku prawnego w postaci utraty statusu odpadu przez pojazd, jeżeli nie został poddany procesowi przetwarzania w stacji demontażu (por. wyrok NSA z 5 marca 2019 r. sygn. akt II OSK 961/17, LEX nr 2643066). W konsekwencji, mając na uwadze stan techniczny przedmiotowych pojazdów, ustalony podczas kontroli, organy miały podstawy do uznania tych pojazdów za odpady, niezależnie od tego, czy posiadały badania techniczne oraz czy były zarejestrowane. Bez znaczenia jest zatem, że w protokole kontroli uwzględniono jako pojazdy wycofane z eksploatacji, samochody posiadające w dacie kontroli ważne przeglądy techniczne. Bez znaczenia jest także ewentualnie korzystanie przez organ z Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców (CEPiK), ponieważ ewentualna utrata przez dany pojazd badań technicznych nie oznacza jeszcze, że został on trwale wycofany z eksploatacji i stał się odpadem. Z bazy CEPiK nie wynika także, w jakiej dacie dany pojazd został zdemontowany. Skarżący wskazał także, że decyzja organu odwoławczego naruszała art. 80 k.p.a. przez przyjęcie, że sporządzony w sprawie protokół kontroli stanowi wiarygodny dokument w sytuacji, gdy organy w zaskarżonych decyzjach ustalają inną liczbą pojazdów wycofanych z eksploatacji niż wymieniona w protokole. Stanowisko skarżącego nie jest jednak prawidłowe, ponieważ opiera się na błędnym założeniu, że podstawą wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej mogły być wyłącznie ustalenia kontroli utrwalone w sporządzonym po jej zakończeniu protokole. Natomiast w tej sprawie protokół kontroli był tylko jednym z dowodów w sprawie. Dodatkowy dowód stanowiła dokumentacja fotograficzna. Analizując oba te dokumenty zgodnie z zasadą swobodnej oceny dowodów, organy były upoważnione do ustalenia innej niż w protokole kontroli ilości pojazdów będących odpadami i znajdujących się na terenie kontrolowanej nieruchomości. Inaczej niż w przypadku zarządzenia pokontrolnego, które musi odzwierciedlać wiążące dla tego zarządzenia ustalenia kontroli, decyzja o wymierzeniu administracyjnej kary pieniężnej może (i powinna) zostać wydana na podstawie pełnej oceny całokształtu materiału dowodowego w sprawie. Stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest więc prawidłowe. W konsekwencji na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 81a § 1 k.p.a. przez jego niezastosowanie. Skarżący zarzucił także naruszenie art. 134 p.p.s.a., który został powołany bez wskazania właściwej jednostki redakcyjnej (paragrafu). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., wojewódzki sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przyjmując, że zarzut kasacyjny skarżącego dotyczy tej właśnie normy prawnej, należy zauważyć, że zarzut tego rodzaju nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Wynika to z tego, że rozstrzygnięcie "w granicach danej sprawy" oznacza, że sąd nie może uczynić przedmiotem rozpoznania legalności innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Brak związania zarzutami i wnioskami skargi oznacza z kolei, że sąd bada w pełnym zakresie zgodność z prawem zaskarżonego aktu, a więc nawet wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. Naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. może więc polegać na uznaniu przez sąd, że jest związany zarzutami i wnioskami skargi albo na wyjściu poza granice sprawy. Nie można zarzutem naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. kwestionować braku odniesienia się przez Sąd I instancji do wszystkich zarzutów skargi, uwzględniając w szczególności, że wojewódzki sąd administracyjny nie jest zobowiązany odnieść się do każdego zarzutu, ale powinien rozstrzygnąć istotę sprawę zakreśloną tymi zarzutami. Powołany zarzut został również nieprawidłowo skonstruowany w zakresie, w jakim wskazuje, że "brak było analizy prawidłowości kontroli zgodnie z art. 45 i n. ustawy Prawo przedsiębiorców". Nie jest dopuszczalne zbiorcze powołanie przepisów danej ustawy przez użycie kwantyfikatora "i następne", ponieważ sformalizowany charakter skargi kasacyjnej wymaga precyzyjnego wskazania przepisów objętych zarzutami kasacyjnymi. Wymaga także powołania w sposób prawidłowy aktu prawnego tj. wskazania jego daty, nazwy oraz właściwego z punktu widzenia danej sprawy publikatora. Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 8 § 1 k.p.a. sformułowany dopiero w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, który dotyczy braku wezwania skarżącego do przedłożenia umów sprzedaży samochodów wraz z tłumaczeniami (skarżący przedłożył te dokumenty wyłącznie w języku niemieckim). Należy mieć jednak na uwadze, że ciężar dowodu spoczywa na stronie, która z danych okoliczności wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne, a więc w tym przypadku skarżącym. Nie bez znaczenia jest również, że na etapie postępowania administracyjnego skarżący był reprezentowany przez fachowego pełnomocnika, który miał świadomość, że postępowanie administracyjne prowadzone jest w języku polskim, co wyklucza ocenę nieprzetłumaczonych dokumentów w postaci umów sprzedaży. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.