III OSK 2234/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 22 października 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej K.W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 30 kwietnia 2024 r. sygn. akt IV SA/Wa 781/24 w sprawie ze sprzeciwu K.W. od decyzji Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 27 lutego 2024 r. znak: [...] w przedmiocie wymierzenia administracyjnej kary pieniężnej oddala skargę kasacyjną.

Decyzją z 26 lipca 2019 r. Wielkopolski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska wymierzył K.W. (dalej: skarżący) administracyjną karę pieniężną w wysokości 1 000 000 zł za zbieranie odpadów bez zezwolenia na działce nr ewid. [...]/6 w obrębie [...] w gminie [...], co zostało stwierdzone podczas kontroli 1 lutego 2019 r., 5 lutego 2019 r. oraz 4 marca 2019 r. Skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji. Decyzją z 27 lutego 2023 r. Główny Inspektor Ochrony Środowiska uchylił decyzję Wielkopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z 26 lipca 2019 r. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Organ odwoławczy wyjaśnił, że prawomocnym wyrokiem z 29 grudnia 2021 r. sygn. akt II K 1/20, Sąd Rejonowy w Kole uznał skarżącego za winnego tego, że w okresie od listopada 2018 r. do marca 2019 r., wbrew art. 41 ust. 1 ustawy z 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2021 r., poz. 779 ze zm. - dalej: ustawa o odpadach), składując odpady w postaci odpadów komunalnych, niezidentyfikowanych odpadów o strukturze pylistej i odpadów zmieszanych w takich warunkach, że groziło to życiu i zdrowiu człowieka, zanieczyścił powierzchnię ziemi przez wprowadzenie do gleby substancji takich jak metale ciężkie oraz benzen i jego pochodne, w ilości powodującej istotne obniżenie jakości powierzchni ziemi i jakości gleby na tym terenie. W ocenie organu odwoławczego, oznacza to, że organ I instancji powinien rozważyć możliwość zastosowania art. 189f § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.). W tym celu konieczne jest uzupełnienie materiału dowodowego sprawy. Skarżący wniósł sprzeciw od decyzji z 27 lutego 2023 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Wyrokiem z 30 kwietnia 2024 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił sprzeciw skarżącego podzielając stanowisko organu odwoławczego. Skarżący wniósł skargę kasacyjną od wyroku z 30 kwietnia 2024 r. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.) w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a. przez nieprawidłowe i niepełne rozpoznanie podniesionego w skardze zarzutu naruszenia zasady swobodnej oceny dowodów oraz braku wyczerpującego rozpatrzenia całokształtu zgromadzonego materiału dowodowego oraz jego końcowej oceny przez organ odwoławczy. Polegało to w szczególności na bezkrytycznym zaaprobowaniu przez Sąd I instancji "bierności" organu odwoławczego w wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy w kontekście uznania, że na obecnym etapie sprawy nie jest możliwe jej merytoryczne rozpoznanie przez odstąpienie od nałożenia na skarżącego administracyjnej kary pieniężnej, na podstawie art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a. Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Ponadto skarżący wniósł o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Zasadnicze znaczenie w tej sprawie ma norma z art. 138 § 2 k.p.a., zgodnie z którą organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną jedynie, gdy postępowanie w I instancji zostało przeprowadzone z naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ I instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego w takim zakresie, który miał istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. Natomiast w sytuacji, gdy organ odwoławczy ma możliwość skorzystania z art. 136 § 1 k.p.a., to braki dowodowe nie mogą stanowić podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Należy także podkreślić, że zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast stosownie do art. 151a § 1 p.p.s.a. zdanie pierwsze, Sąd uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Żaden z powołanych wyżej przepisów nie został powołany w ramach zarzutów kasacyjnych, co oznacza, że zarzuty te nie mogły odnieść zamierzonego skutku. Skarżący zarzucił bowiem naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 106 § 5 p.p.s.a. Pierwszy z tych przepisów dotyczy uwzględnienia skargi wniesionej na decyzję i nie ma zastosowania w przypadku sprzeciwu od decyzji kasacyjnej. Natomiast drugi z powołanych przepisów stanowi, że "do postępowania dowodowego, o którym mowa w § 3, stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania cywilnego". Dotyczy on postępowania dowodowego prowadzonego w ograniczonym zakresie przez wojewódzki sąd administracyjny (postępowanie uzupełniające z dokumentów). Tego rodzaju zarzut nie może służyć kwestionowaniu oceny dowodów dokonanej przez organy administracji w postępowaniu administracyjnym, ponieważ organy te nie stosują i nie mogą stosować tego przepisu. Ponadto skarżący w ramach podstaw kasacyjnych powołał art. 189f § 1 pkt 2 k.p.a., chociaż nie jako zarzut kasacyjny, ale wskazując jedynie na błędną ocenę organu odwoławczego w zakresie możliwości zastosowania tego przepisu i to w kontekście zebranego w sprawie materiału dowodowego. Żaden z powołanych wyżej przepisów nie może ponadto stanowić podstawy kwestionowania oceny prawnej wyrażonej przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku. Powyższe oznacza, że zarzuty kasacyjne zostały błędnie sformułowane, co uniemożliwiało Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu odniesienia się do argumentacji uzasadnienia skargi kasacyjnej. Argumentacja ta stanowi polemikę odnośnie do możliwości zastosowania w tej sprawie art. 138 § 2 k.p.a., który nie został powołany jako zarzut kasacyjny. Z tych względów i na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2a p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.