III OSK 336/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: Sędzia NSA Małgorzata Pocztarek Sędzia del. WSA Mariusz Kotulski (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 czerwca 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Powiatu K. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 244/21 w sprawie ze skargi Powiatu K. na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] listopada 2020 r. nr [...] w przedmiocie negatywnej opinii o zamiarze likwidacji Domu Wczasów Dziecięcych 1. uchyla zaskarżony wyrok oraz zaskarżone postanowienie, a także postanowienie [...] Kuratora Oświaty w S. z dnia [...] października 2020 r., nr [...] 2. zasądza od Ministra Edukacji Narodowej na rzecz Powiatu K. kwotę 1020 (jeden tysiąc dwadzieścia) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 sierpnia 2021 r. sygn. akt II SA/Wa 244/21 oddalił skargę Powiatu K. na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 19 listopada 2020 r. nr DWST-WOOS.4021.146.2020.DC w przedmiocie negatywnej opinii o zamiarze likwidacji Domu Wczasów Dziecięcych. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. W dniu 8 maja 2020 r. Rada Powiatu w K. podjęła uchwałę nr XV/111/2020 w sprawie zamiaru likwidacji z dniem 1 grudnia 2020 r. Domu Wczasów Dziecięcych w M., ul. [...] (dalej: "DWD w M."). Wykonując wyżej wymienioną uchwałę, Starosta K. pismem z dnia 14 maja 2020 r., znak: Ek.4323.4.2020.KG powiadomił Zachodniopomorskiego Kuratora Oświaty o zamiarze likwidacji DWD w M. oraz wystąpił o wyrażenie opinii w przedmiotowej sprawie. Do wymienionego wniosku została załączona uchwała Rady Powiatu wraz z uzasadnieniem. Zachodniopomorski Kurator Oświaty postanowieniem z 8 czerwca 2020 r., po dokonaniu oceny zgromadzonego materiału, stwierdził brak zasadności likwidacji DWD w M., na które Starosta K. złożył zażalenia do Ministra Edukacji Narodowej. Minister Edukacji Narodowej postanowieniem z dnia 8 września 2020 r. uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, wskazując na obszary, które kurator oświaty powinien dodatkowo zbadać. W dniu 5 października 2020 r. Zachodniopomorski Kurator Oświaty (dalej: "Kurator"), po przeanalizowaniu zgromadzonego materiału dowodowego wydał postanowienie, w którym ponownie negatywnie zaopiniował zamiar likwidacji DWD w M. W uzasadnieniu Kurator stwierdził, że placówka przeznaczona do likwidacji jest placówką bezpieczną, dysponującą dobrymi warunkami lokalowymi i dydaktycznymi, współpracująca z innymi placówkami i nieustannie rozwijającą swoją ofertę. Likwidacja DWD w M., zdaniem Kuratora, uniemożliwi dzieciom i młodzieży z odległych miejscowości w Polsce skorzystanie z walorów klimatycznych tejże miejscowości i poznawanie, w ramach edukacji regionalnej, Wolińskiego Parku Narodowego. Ponadto Zachodniopomorski Kurator Oświaty zaznaczył, że Dom Wczasów Dziecięcych w M. jest jedyną tego typu placówką położoną nad morzem Bałtyckim w województwie zachodniopomorskim. W dniu 13 października 2020 r. Starosta K. wniósł, za pośrednictwem Zachodniopomorskiego Kuratora Oświaty, zażalenie do Ministra Edukacji Narodowej, podtrzymując dotychczasową argumentację. Minister Edukacji i Nauki (dalej: "organ" "MEN") postanowieniem z dnia 19 listopada 2020 r., nr DWST-WOOS.4021.146.2020.DC, po rozpatrzeniu zażalenia Starosty K. utrzymał w mocy postanowienie Zachodniopomorskiego Kuratora Oświaty z dnia 5 października 2020 r., nr WWEAS.542.28.2020.DA negatywnie opiniujące zamiar likwidacji przez Powiat K. z dniem 1 grudnia 2020 r. Domu Wczasów Dziecięcych w M. Na powyższe postanowienie Starosta Powiatu K. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w powołanym wyżej wyroku oddalił skargę Powiatu K. uznając, że zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z prawem. Uznając swoje stanowisko Sąd I instancji wskazał, że opinia wydawana w trybie art. 89 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe nie jest opinią w ramach nadzoru, która mogłaby dotyczyć jedynie legalności podjętej uchwały o zamiarze likwidacji szkoły. Opinię tę wydaje kurator oświatowy, jako organ realizujący na obszarze danego województwa politykę oświatową państwa oraz jako organ sprawujący nadzór pedagogiczny nad daną szkołą. Oznacza to, że przy wydawaniu opinii kurator oświatowy zobligowany jest więc do brania pod uwagę nie tylko okoliczności wskazanych w art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe, ale – w ramach sprawowanego nadzoru pedagogicznego - musi także dokonać oceny skutków likwidacji DWD jako placówki publicznej i to tym bardziej, że dom wczasów dziecięcych prowadzi działalność przez cały rok kalendarzowy, jako placówka w której nie są przewidziane ferie szkolne. W ocenie Sądu I instancji Kurator takiej oceny dokonał niezwykle rzetelnie i wnikliwie, biorąc pod uwagę wszystkie istotne dla DWD w M. aspekty, jak zapewnienie możliwości kontynuowania placówki w kontekście istniejących warunków socjalno-bytowych i oświatowych, sposobu i wysokości jej finansowania, w tym wysokości nakładów do których zobowiązane jest Starostwo wraz z przyznawanymi subwencjami, obciążeniami z tytułu działalności bieżącej i perspektywicznej, zapewnienia uczniom właściwych warunków nauki, wychowania i opieki, co związane jest z realizacją zadań nadzoru pedagogicznego, jak i te czynniki, które odnoszą się do współtworzenia i realizacji regionalnej i lokalnej polityki oświatowej, zgodnej w tym względzie z polityką państwa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że wskazany przez skarżącego argument ekonomiczny, jako podstawowa przesłanka do podjęcia zamiaru likwidacji placówki, nie znajduje oparcia w zgromadzonym materiale dowodowym. Jak bowiem przedstawił MEN w swojej analizie finansowej, której skarżący – zdaniem Sądu - skutecznie nie podważył, od roku budżetowego 2018 suma kwoty pochodzącej z subwencji oświatowej oraz dochodów własnych DWD przekracza wydatki bieżące (por. str. 6 zaskarżonej decyzji MEN). Nie można zatem mówić o trudnościach ekonomicznych w finansowaniu działalności tejże placówki ani w ujęciu bieżącym, ani długofalowym. Sąd I instancji zaznaczył, że postępowanie dowodowe w sprawie zostało przeprowadzone z uwzględnieniem zasady prawdy obiektywnej, zaś stan faktyczny niezbędny do załatwienia sprawy został wszechstronnie i dokładnie wyjaśniony. Podkreślenia wymaga, że zwłaszcza MEN jako organ odwoławczy, nie tylko wnikliwie odniósł się do zarzutów skarżącego, ale w celu wszechstronnego wyjaśnienia stanu faktycznego w przedmiotowej sprawie, po uchyleniu pierwotnego postanowienia Kuratora nakazał dodatkowe uzupełnienie materiału dowodowego, z którego to obowiązku, zdaniem Sądu, Kurator wywiązał się prawidłowo. Skargę kasacyjną od tego wyroku wniósł Powiat K., zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu: 1. naruszenie prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., zwana dalej: "p.p.s.a.") w związku z art. 7, art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postepowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 z późn. zm., zwana dalej: "k.p.a.") a) poprzez niewzięcie przez Sąd pod uwagę wszelkich naruszeń prawa a także przepisów prawa, które powinny znaleźć w rozpoznawanej sprawie zastosowanie oraz nieuchylenie postanowienia organu pomimo jego wadliwości, a to wobec niezebrania i nierozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego w sprawie wbrew ciążącemu na organie II instancji obowiązkowi w tym zakresie i w konsekwencji pominięciu okoliczności dotyczących kosztów utrzymania placówki, kosztów niezbędnych do dostosowania placówki zgodnie z zaleceniami wskazanymi przez Komendanta Powiatowego Straży Pożarnej, wysokości otrzymywanej oświatowej subwencji ogólnej, wypracowanych dochodów własnych placówki, a także skutków związanych z wystąpieniem epidemii COVID - 19, b) poprzez niewzięcie przez Sąd pod uwagę wszelkich naruszeń prawa a także przepisów prawa, które powinny znaleźć w rozpoznawanej sprawie zastosowanie oraz nieuchylenie postanowienia organu pomimo jego wadliwości, a to wobec zaniechania podjęcia wszelkich niezbędnych kroków do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego przez organ, co w konsekwencji doprowadziło do nieuwzględnienia interesu ekonomicznego Skarżącego i lokalnej społeczności, 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. poprzez niewzięcie przez Sąd pod uwagę wszelkich naruszeń prawa a także przepisów prawa, które powinny znaleźć w rozpoznawanej sprawie zastosowanie oraz nieuchylenie postanowienia organu pomimo jego wadliwości, a to wobec zaniechanie dokonania oceny wszystkich istotnych okoliczności sprawy przez organ, co w konsekwencji doprowadziło do przekroczenia granic uznania administracyjnego; 2. naruszenie prawa materialnego, a to błędną wykładnię art. 89 ust. 3 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz.U. z 2021 poz. 1082, zwana dalej: "Prawo oświatowe") w związku z w związku z art. 2, art. 76 ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz. U. z 2020 r. poz. 920, zwana dalej: "u.s.p.") oraz art. 16 ust. 2, 165 ust. 2, 171 ust. 1 Konstytucji RP - ustawy z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. z 1997 nr 78, poz. 483, zwana dalej: "Konstytucja RP") poprzez niewzięcie przez Sąd pod uwagę okoliczności występującego stanu faktycznego oraz przekroczenia uznania administracyjnego przez organ prowadzące do wydania negatywnej opinii z przekroczeniem możliwości stosowania swobodnego uznania administracyjnego, co skutkowało utrzymaniem w mocy postanowienia Zachodniopomorskiego Kuratora Oświaty zawierające negatywną opinię o zamiarze likwidacji Domu Wczasów Dziecięcych w M. Mając powyższe na uwadze skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie oświadczył, że zrzeka się rozpoznania niniejszej sprawy na rozprawie. Powyższe zarzuty rozwinięto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Edukacji i Nauki wniósł o jej oddalenie i zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skoro w niniejszej sprawie pełnomocnik strony skarżącej kasacyjnie – na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. – zrzekł się rozprawy, a strona przeciwna w ustawowym terminie nie zawnioskowała o jej przeprowadzenie, to rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiło na posiedzeniu niejawnym, zgodnie z art. 182 § 2 i 3 p.p.s.a. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpatrywaniu sprawy na skutek wniesienia skargi kasacyjnej związany jest granicami tej skargi, a z urzędu bierze pod rozwagę tylko nieważność postępowania w wypadkach określonych w § 2, z których żaden w rozpoznawanej sprawie nie zachodzi. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego orzeczenia determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu od wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej. Podstawy, na których można oprzeć skargę kasacyjną zostały określone w art.174 p.p.s.a. Przepis art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć niewłaściwe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie, dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna wymieniona w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych postaciach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżący powinien nadto wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Przede wszystkim jako niezasadne ocenić należy zarzuty naruszenia prawa procesowego tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 ustawy (zarzut 1) lub w związku z art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. (zarzut 2). Otóż powiązanie zarzutu naruszenia wskazanych przepisów prawnych zarówno z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 151 p.p.s.a. jest sformułowane o tyle niepoprawnie, że te dwa przepisy zawierają normy przeciwstawne i art. 145 §1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie może zostać naruszony równocześnie z art. 151 p.p.s.a., są to bowiem przepisy wzajemnie się wykluczające, stosowane przez sąd w różnych stanach prawnych. W konsekwencji pozostaje ocenić zarzuty naruszenia samych art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 w zw. z art. 126 k.p.a. Otóż stwierdzić należy, że sąd administracyjny nie stosuje wprost przepisów regulujących postępowanie przed organami administracji publicznej Dlatego też jego związanie tymi przepisami sprowadza się do obowiązku sformułowania oceny prawnej, czy proces podjęcia decyzji stosowania prawa przez organ administracji był prawidłowy. Nie budzi wątpliwości, że sformułowanie tej oceny wymaga odpowiedzi na szereg pytań, pytań takich samych jak te, na które musi odpowiedzieć organ administracji bezpośrednio stosujący te przepisy. To nie wojewódzki sąd administracyjny stosuje te przepisy, lecz posługuje się nimi jedynie, jako matrycą porównawczą, w celu ustalenia, czy postępowanie organu w tym zakresie jest zgodne z ustalonym porządkiem prawnym. I w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku Sąd I instancji dał wyraz swojej argumentacji odnosząc się do całokształtu sprawy i zgromadzonego przez organy administracyjne materiału dowodowego. Uchybienie przez sąd przepisom regulującym postępowanie organów administracji publicznej ma charakter pośredni i wynikać może jedynie z uchybienia przez sąd I instancji przepisom p.p.s.a. Oznacza to, że procedując wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje przepisów k.p.a., lecz kontroluje, czy postępowanie organów odpowiadało tym przepisom. Przedmiotem zaskarżenia jest bowiem orzeczenie sądu, a nie akt lub czynność z zakresu administracji publicznej. Działanie sądu administracyjnego podlega regulacji ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz.U. z 2017 r., poz. 2188). Z tego punktu widzenia istotne jest zatem, aby skarżący zawarł w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przepisów, które mogły być i były stosowane przez Sąd I instancji w procesie orzekania. Rolą sądu administracyjnego, rozstrzygającego w granicach sprawy i na podstawie akt sprawy jest bowiem przeprowadzenie procesu kontroli działania organu administracji z punktu widzenia jego zgodności z prawem. W konsekwencji zarzucając naruszenie przepisów postępowania administracyjnego skarżący kasacyjnie powinien powiązać je z naruszeniem przez Sąd I instancji odpowiednich przepisów postępowania sądowoadministracyjnego – czego w niniejszej skardze kasacyjnej prawidłowo nie uczynił. Jako istotny w przedmiotowej sprawie jawi się natomiast zarzut naruszenia prawa materialnego, a to przez błędną wykładnię art. 89 ust. 3 Prawa oświatowego w związku z w związku z art. 2, art. 76 ust. 2 u.s.p. oraz art. 16 ust. 2, art. 165 ust. 2 i art. 171 ust. 1 Konstytucji RP. Istotą zarzutów skargi kasacyjnej jest ocena, czy opinia kuratora oświaty stanowi akt nadzoru nad samorządem terytorialnym, a więc czy bezpośrednio ingeruje w konstytucyjnie chronioną sferę samodzielności jednostki samorządu terytorialnego, czy też nie jest takim aktem nadzoru. Zakwalifikowanie takiej opinii jako aktu nadzoru stanowiłoby, że jedynym kryterium jego wydania byłaby ocena zgodności z prawem projektowanej uchwały organu gminy. Nie ulega wątpliwości, że wykonywanie zadań oświatowych należy do zadań własnych jednostek samorządu terytorialnego, a w ramach takich zadań mieści się tak zakładanie szkół lub placówek publicznych, jak i ich likwidacja. Organy samorządu terytorialnego nie są autonomiczne w wykonywaniu nałożonych na nie przez ustawodawcę zadań publicznych. Wykonują je w ramach decentralizacji mając jedynie względną samodzielność wyznaczoną tak przez ustawodawcę, jak i organy nadzoru. Kompetencje nadzorcze charakteryzują się władczą ingerencją w samodzielność wykonywania zadania publicznego. Nadzór nad organami samorządu terytorialnego ma co do zasady charakter weryfikacyjny, ale także wyjątkowo również prewencyjny. Takim przykładem nadzoru prewencyjnego jest uzależnienie podjęcia uchwały o likwidacji szkoły publicznej od uzyskania pozytywnej opinii kuratora oświaty (art. 89 ust. 3 Prawa oświatowego). Nie ulega wątpliwości, że pozytywna opinia kuratora oświaty wydawana po podjęciu przez organ stanowiący uchwały w sprawie zamiaru likwidacji szkoły lub placówki publicznej stanowi zarazem przesłankę uzależniającą podjęcie kolejnej uchwały o likwidacji takiej szkoły lub placówki. Tym samym opinia kuratora, o której mowa w art. 89 ust. 3 Prawa oświatowego w zakresie likwidacji szkoły lub placówki publicznej określa granice samodzielności jednostki samorządu terytorialnego. Jest więc ona formą władczego oddziaływania na treść uchwały organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Nie można podzielić stanowiska Sądu pierwszej instancji, zgodnie z którym skoro opinia kuratora oświaty stanowi wyraz realizacji polityki oświatowej państwa, tym samym nie stanowi ona aktu nadzoru i podlega ona ocenie ze względu ma kryterium legalności. Polityka oświatowa państwa stanowi zakres wielorakich działań administracji rządowej podporządkowanej ministrowi właściwemu ds. edukacji. W przypadku, gdy taka polityka ma mieć charakter wiążący dla administracji pozostającej poza scentralizowaną administracją rządową, to wówczas jej elementy muszą stać się przepisami prawa wiążącymi zdecentralizowaną administrację samorządową. Taką właśnie rolę pełni art. 89 ust. 1 i ust. 3 Prawa oświatowego, zgodnie z którymi szkoła publiczna może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, przy czym organ prowadzący ma obowiązek, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły także właściwego kuratora oświaty, który opiniuje zamiar likwidacji szkoły. Warunkiem likwidacji jest m.in. uzyskanie pozytywnej opinii kuratora oświaty. Opinia kuratora oświaty ma więc charakter wiążący, co wprost wynika z art. 89 ust. 3 Prawa oświatowego. Zatem organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie może jej nie uwzględnić przy podejmowaniu uchwały o likwidacji danej szkoły lub placówki. Likwidacja szkoły lub placówki jest możliwa tylko w przypadku wyrażenia opinii pozytywnej kuratora oświaty, a opinia negatywna uniemożliwia podjęcie uchwały o takiej likwidacji szkoły lub placówki publicznej. Wprawdzie kurator oświaty sprawuje nadzór pedagogiczny nad wykonywaniem zadań oświatowych, ale zakres tego nadzoru pedagogicznego został określony w art. 55, art. 56 i art. 60 Prawa oświatowego oraz w przepisach rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 25 sierpnia 2017 r. w sprawie nadzoru pedagogicznego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1658). Żaden z ww. przepisów nie przewiduje, aby zakresem nadzoru pedagogicznego objęte było wydawanie opinii o zamiarze likwidacji szkoły publicznej. Zgodnie z § 5 ww. rozporządzenia formami nadzoru pedagogicznego są: ewaluacja, kontrola, wspomaganie i monitorowanie. Zgodnie z art. 51 ust. 1 Prawa oświatowego kurator oświaty wykonuje, w imieniu wojewody, wszystkie zadania i kompetencje w zakresie oświaty określone nie tylko w Prawie oświatowym, ale także i w innych przepisach na obszarze danego województwa. Tym samym także prawidłowo wydana opinia na podstawie art. 89 ust. 3 Prawa oświatowego to opinia wojewody, w imieniu którego działa kurator oświaty. Działanie kuratora w imieniu wojewody wynika nie tylko z wyraźnej treści art. 51 ust. 1 ww. ustawy, ale także z zasady zespolenia administracji rządowej na obszarze województwa. W ramach tego zezwolenia co do zasady wszystkie organy administracji podporządkowanej wojewodzie (i zespolonej, a takim jest także kurator oświaty) działają w imieniu organu zwierzchniego. Polityka oświatowa, tak jak i każda polityka jest wiążąca dla administracji publicznej zbudowanej jest na zasadzie centralizacji. Taką administracją jest administracja rządowa. Natomiast samo powołanie się na politykę oświatową państwa nie może stanowić wystarczającej podstawy władczego wkroczenia w wykonywanie zadań własnych przez administrację zdecentralizowaną, tj. administrację gminną lub organy samorządu terytorialnego w zakresie oświaty. Zapewnienie samodzielności samorządu terytorialnego może mieć miejsce tylko wówczas, gdy zadania własne samorządu będą nadzorowane jedynie na podstawie kryterium legalności, czyli zgodności z normami prawa wyartykułowanymi we wiążących samorząd terytorialny aktach prawnych. W przeciwnym razie realizując zadanie publiczne niewystarczającym będzie dla organu samorządu oparcie się o przepis prawa, ale niezbędnym będzie również dokonanie oceny, czy stosowanie danego przepisu jest zgodne z intencjami, zamierzeniami i celami działalności administracji rządowej. Taka zaś konstatacja prowadziłaby w istocie do fasadowości samego samorządu terytorialnego i zrównania go z administracją rządową (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 2976/21). Artykuł 171 ust. 1 Konstytucji RP wskazuje na kryterium legalności jako jedyne kryterium w zakresie czynności nadzorczych, a art. 171 ust. 2 wymienia organy nadzoru, wśród których jest również wojewoda. W związku z tym kurator oświaty nie ma swobody w wydawaniu pozytywnej lub negatywnej opinii, a tym bardziej nie może udzielić negatywnej opinii powołując się na politykę oświatową państwa. Prowadziłoby to wprost do przyznania, że kryterium władczej ingerencji w działalność samorządu byłoby nie tyle naruszenie prawa, ile brak realizacji polityki państwa. Byłoby to nie tylko sprzeczne z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP wprost wskazującym że działalność samorządu terytorialnego podlega nadzorowi z punktu widzenia legalności, ale zaprzeczyłoby samej idei samorządu terytorialnego jako zdecentralizowanej administracji. Tylko bowiem w przypadku administracji scentralizowanej można stosować takie kryteria władczej ingerencji w jej działanie jak zgodność z polityką wewnętrzną w konkretnym segmencie danej administracji (np. oświatowej). W przypadku administracji zdecentralizowanej dopuszczalnym kryterium władczego oddziaływania jest zgodność z prawem. Dopuszczalnym jest sytuacja, w której pewnym elementom polityki państwowej nadaje się status przepisów prawa. Wówczas, jeżeli dana uchwała nie spełnia przepisów regulujących np. warunki nauki, dostępność komunikacyjną do szkoły, możliwość kontynuowania nauki w innej szkole, to wówczas kurator oświaty może wydać opinię negatywną co do zamiaru likwidacji danej szkoły lub placówki. Takie też stanowisko wielokrotnie było wyrażane w orzecznictwie sądów administracyjnych. Podkreślano, że każdorazowa "negatywna opinia" kuratora w kwestii likwidacji szkoły musi wskazać podstawę prawną, nakładającą na organ prowadzący szkołę konkretny obowiązek, związany z zapewnieniem uczniom likwidowanej szkoły zrealizowania wszystkich tych uprawnień, które wynikają z norm prawnych zawartych w ustawie z 2016 r. Prawo oświatowe lub w innych ustawach i dopiero niewykonanie lub realna groźba niewykonania takiego konkretnego, wyraźnie wskazanego w ustawie obowiązku, mogłaby prowadzić do odmowy wydania "pozytywnej opinii" (por. wyrok NSA z 13 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 2834/21; wyrok NSA z 29 października 2020 r. sygn. akt I OSK 851/20; wyrok NSA z 2 lipca 2020 r. sygn. akt I OSK 3274/19). Chociaż zgodzić się należy z Sądem I instancji, iż Kurator dokonał niezwykle rzetelnej i wnikliwej analizy faktograficznej DWD w M. (ocenił istniejące warunki socjalno-bytowe i oświatowe, sposób i wysokość finansowania, w tym wysokość nakładów do których zobowiązane jest Starostwo wraz z przyznawanymi subwencjami, obciążenia z tytułu działalności bieżącej i perspektywicznej, jak również czynniki, które odnoszą się do współtworzenia i realizacji regionalnej i lokalnej polityki oświatowej, zgodnej w tym względzie z polityką państwa), to jednak nie wskazał naruszenia konkretnego przepisu prawa oraz nie uzasadnił w czym upatruje jego naruszenia poprzez podjęcie przez Radą Powiatu w K. uchwały z dnia 8 maja 2020 r. nr XV/111/2020 w sprawie zamiaru likwidacji z dniem 1 grudnia 2020 r. Domu Wczasów Dziecięcych w M., ul. [...] (dalej: "DWD w M."). Tym samym ocenić należy, że zaskarżone postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia 19 listopada 2020 r. nr DWST-WOOS.4021.146.2020.DC utrzymujące w mocy postanowienie Zachodniopomorskiego Kuratora Oświaty z dnia 5 października 2020 r., nr WWEAS.542.28.2020.DA negatywnie opiniujące zamiar likwidacji przez Powiat K. z dniem 1 grudnia 2020 r. Domu Wczasów Dziecięcych w M. w sposób nieuzasadniony (bez wskazania naruszenia konkretnego przepisu prawa) ingeruje w sferę samodzielności jednostki samorządu terytorialnego - Powiatu K., w zakresie wykonywania zadań własnych. W tym stanie rzeczy stwierdzając, że skarga kasacyjna jest uzasadniona, a istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, Naczelny Sąd Administracyjny miał podstawy do uchylenia zaskarżonego wyroku oraz do rozpoznania skargi w oparciu o art. 188 p.p.s.a., a w następstwie tego do uchylenia, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w związku z art. 135 p.p.s.a. zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Zachodniopomorskiego Kuratora Oświaty z dnia 5 października 2020 r., nr WWEAS.542.28.2020.DA. Wskazać należy, że skorzystanie z instytucji procesowej, o której mowa w art. 188 p.p.s.a. możliwe jest również w sytuacji, gdy nie wnosił o to wnoszący skargę kasacyjną (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 września 2008r., sygn. akt I OSK 1494/07). Ponownie rozpoznając sprawę organy administracji uwzględnią przedstawione wyżej uwagi prowadząc postępowanie wyjaśniające we wskazanym wyżej zakresie. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 w zw. z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.