III OSK 3208/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie Sędzia NSA Tamara Dziełakowska (spr.) Sędzia NSA Olga Żurawska – Matusiak po rozpoznaniu w dniu 26 maja 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Zespołu Szkolno – Przedszkolnego nr [...] w L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 7 lutego 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 1559/19 w sprawie ze skargi J. T. na rozstrzygnięcie Dyrektora Zespołu Szkolno – Przedszkolnego nr [...] w L. z dnia [...] kwietnia 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyjęcia dziecka do przedszkola 1. oddala skargę kasacyjną, 2. zasądza od Dyrektora Zespołu Szkolno – Przedszkolnego nr [...] w L. na rzecz J. T. kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 7 lutego 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (sygn. akt II SA/Wa 1559/19) po rozpoznaniu sprawy ze skargi J. T. na rozstrzygnięcie Dyrektora Zespołu Szkolno – Przedszkolnego nr [...] w L. z [...] kwietnia 2019 r. w przedmiocie odmowy przyjęcia dziecka do przedszkola: 1. uchylił zaskarżone rozstrzygnięcie oraz utrzymane nim w mocy rozstrzygnięcie Komisji Rekrutacyjnej Przedszkola Miejskiego nr [...] w L. Z [..] kwietnia 2019 r., 2. zasądził od organu na rzecz skarżącej zwrot kosztów postępowania. Powyższy wyrok wydany został w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Skarżąca wraz z mężem M. W. skierowali do Dyrektora Zespołu Szkolno – Przedszkolnego Nr [...] w L. wniosek o przyjęcie ich córki H. W. do publicznego przedszkola na rok szkolny 2019/2020. Zarządzeniem Dyrektora Zespołu Szkolno – Przedszkolnego z 14 lutego 2019 r. powołano Komisję Rekrutacyjną w związku z naborem dzieci do Przedszkola Miejskiego Nr [...] w L. na rok szkolny 2019/2020. 8 kwietnia 2019 r. Komisja Rekrutacyjna dokonała analizy wniosków o przyjęcie do przedszkola wraz z dokumentami potwierdzającymi spełnianie przez dziecko kryteriów branych pod uwagę w postępowaniu rekrutacyjnym i sporządziła listę osób do weryfikacji. 9 kwietnia 2019 r. została podana do publicznej wiadomości lista osób przyjętych oraz nieprzyjętych do Przedszkola. Wśród osób nieprzyjętych znalazła się m. in. H. W. Pismem z 10 kwietnia 2019 r. skarżąca wraz z małżonkiem złożyli do Komisji Rekrutacyjnej wniosek o sporządzenie uzasadnienia odmowy przyjęcia córki do przedszkola. W piśmie z [...] kwietnia 2019 r. Komisja Rekrutacyjna uzasadniła odmowę przyjęcia H. W. do przedszkola (oddział ogólnodostępny: 3 latki, rocznik 2016), stwierdzając, że najniższa liczba punktów uprawniająca do przyjęcia do Przedszkola wynosiła 74 pkt, zaś H. W. uzyskała liczbę punktów wynoszącą 54. Pismo podpisała Przewodnicząca Komisji Rekrutacyjnej. Odwołanie od powyższego rozstrzygnięcia złożyli wnioskodawcy. Pismem z [...] kwietnia 2019 r. Dyrektor Zespołu Szkolno – Przedszkolnego Nr [...] w L. poinformował, że podtrzymał rozstrzygnięcie Komisji Rekrutacyjnej, wskazując, że Komisja prawidłowo przeanalizowała wniosek i załączoną do niego dokumentację, zaś liczba punktów uzyskanych przez kandydatkę była niewystarczająca do przyjęcia do przedszkola. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie wniosła J. T., zarzucając mu naruszenie art. 157 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe w związku z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 158 ust. 9 oraz art. 131 ust. 1 i 2 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe w związku z art. 7 i art. 107 § 1 i 3 K.p.a. oraz art. 15 K.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie . Podejmując opisane na wstępie rozstrzygnięcie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 200 w związku z art. 209 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm. - zwanej dalej P.p.s.a.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że organy obu instancji dopuściły się – mogącego mieć zasadniczy wpływ na wynik sprawy – naruszenia przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. 158 ust. 7 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. z uwagi na niedostateczne wyjaśnienie w uzasadnieniu obu rozstrzygnięć, dlaczego uznały, że w wyniku przeprowadzonego postępowania rekrutacyjnego córka strony skarżącej nie spełniła przesłanek do przyjęcia do przedszkola publicznego. Nadto, w ocenie Sądu, organ odwoławczy dopuścił się istotnego naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 158 ust. 9 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe w związku z art. 7 i art. 107 § 3 K.p.a. z uwagi na zupełny brak odniesienia się w uzasadnieniu rozstrzygnięcia do zarzutów przywołanych przez stronę skarżącą w złożonym odwołaniu, w tym m. in. dotyczących zmiany stanu faktycznego sprawy i tym samym możliwego wpływu tej okoliczności na uzyskanie odpowiedniej ilości punktów dających podstawę do zakwalifikowania się do przedszkola publicznego. Z kolei Komisja Rekrutacyjna dopuściła się naruszenia przepisów art. 157 Prawa oświatowego w związku z art. 107 § 1 K.p.a., polegającego na braku podpisu wszystkich członków organu, którzy uczestniczyli w wydawaniu rozstrzygnięcia i podpisaniu się pod nim jedynie przez Przewodniczącego Komisji Rekrutacyjnej. W konsekwencji organ odwoławczy, utrzymując w mocy sporne rozstrzygnięcie, doprowadził do ewidentnego naruszenia art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Jednocześnie, Sąd uznał, że organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów procedury administracyjnej, a w szczególności art. art. 7 oraz art. 8 § 1 K.p.a., z uwagi na ich niezastosowanie i prowadzenie postępowania w sposób naruszający fundamentalne zasady postępowania oraz art. 6 K.p.a., art. 7 in principio K.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP. Opisując następnie kolejne etapy postępowania rekrutacyjnego uregulowane w art. 131, art. 157 i art. 158 ustawy z 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2017 r., poz. 59 ze zm.), Sąd pierwszej instancji wskazał na występujące w judykaturze rozbieżności odnośnie stanu prawnego rozstrzygnięć wydawanych w toku postępowania rekrutacyjnego do publicznego przedszkola przez komisję rekrutacyjną oraz dyrektora placówki oświatowej. Według jednego stanowiska kwalifikowane są one jako decyzje administracyjne w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, które podlegają kontroli sądowoadministracyjnej, według innego jako nowy rodzaj aktu administracyjnego. Sąd pierwszej instancji podzielił ostatnie ze stanowisk, stwierdzając, że nie zmienia to faktu, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w zakresie nieuregulowanym w ustawie - Prawo oświatowe należy stosować odpowiednio, co dotyczy szczególnie wymagań określonych w art. 107 K.p.a. W związku z tym, zarówno w doktrynie, jak i judykaturze, przyjmuje się m.in. to, że rozstrzygnięcie komisji rekrutacyjnej oraz jego uzasadnienie, z uwagi na kolegialny charakter organu, powinni podpisać wszyscy jej członkowie, a nie tylko przewodniczący. Podobnie, kierując się również zasadami wynikającymi z regulacji zawartych w K.p.a., przyjmuje się, że zwrot "przyczyny odmowy" występujący w art. 158 ust. 7 zd. 2 ustawy - Prawo oświatowe, nakazuje wyjaśnić, jakie względy zadecydowały o nieprzyjęciu dziecka do danej placówki oświatowej. Również w postępowaniu odwoławczym dyrektor przedszkola, czy też innej placówki ma obowiązek podać motywy, jakimi się kierował, wydając rozstrzygnięcie w sprawie, a podanie przyczyn odmowy wymaga wskazania, jakich kryteriów oceny kandydat nie spełnia lub dlaczego kandydat przyjęty został oceniony w ramach kryteriów oceny wyżej od kandydata nieprzyjętego. Nie stanowi uzasadnienia wyłącznie stwierdzenie, że kandydata nie przyjęto z braku wolnych miejsc, czy też z uwagi na nieuzyskanie minimalnej ilości punktów. Obowiązek uzasadnienia w przypadku rozstrzygnięcia wydanego na skutek odwołania wymaga z kolei odniesienia się do zarzutów odwołania. Sąd przypomniał przy tym, że rekrutacja to element procesu zarządzania zasobami ludzkimi, sformalizowany proces naboru osób do organizacji (szkoły publicznej, czy też przedszkola publicznego), który przeprowadzany jest według określonych kryteriów oceny z pośród kandydatów konkurujących ze sobą. W tej sytuacji, Sąd uznał zatem, że podanie przyczyn odmowy wymaga wskazania, jakich kryteriów oceny kandydat nie spełnia lub podania, dlaczego kandydat przyjęty został oceniony wyżej, w ramach kryteriów oceny, od kandydata nieprzyjętego. Uzasadnienie takiego rozstrzygnięcia musi zawierać przytoczenie wszystkich przesłanek, według których oceniany był kandydat, w tym przez podanie przepisów prawnych determinujących rozstrzygnięcie i ich treści; podanie, jakie istotne z punktu widzenia tych przesłanek okoliczności faktyczne przedstawiono we wniosku dotyczącym kandydata; wskazanie, jakie czynności podjął organ w toku postępowania rekrutacyjnego; podanie, jak organ ocenił spełnienie przesłanek rekrutacyjnych przez kandydata; wyjaśnienie rozumowania organu oceniającego spełnienie przesłanek rekrutacyjnych przez kandydata w określonym stopniu; wytłumaczenie, dlaczego spełnienie przez kandydata przesłanek rekrutacyjnych w określonym stopniu uniemożliwiało jego przyjęcie do szkoły. Stanowisko to znajduje swoje odzwierciedlenie w orzecznictwie sądów administracyjnych oraz Trybunału Konstytucyjnego. Spełnienie powyższych warunków jest natomiast o tyle istotne, że treść uzasadnienia rozstrzygnięcia w przedmiocie odmowy przyjęcia do przedszkola - zwłaszcza w zakresie ustalonych faktów - stanowi podstawę kontroli sądowej wydanego przez organ rozstrzygnięcia. W okolicznościach niniejszej sprawy zdaniem Sądu pierwszej instancji organy obu instancji ograniczyły się jedynie do ogólnego i bardzo lakonicznego wskazania, że przyczyną odmowy było nieuzyskanie przez córkę skarżącej minimalnej liczby punktów wymaganych do zakwalifikowania i uprawniających do przyjęcia dziecka do przedszkola. Organ odwoławczy ograniczył się w uzasadnieniu do wyjątkowo lakonicznego sformułowania, iż "(...) liczba punktów uzyskanych przez kandydatkę była niewystarczająca do przyjęcia do przedszkola, w związku z tym kandydatka nie została przyjęta do Przedszkola Miejskiego (...)". W tej sytuacji, trudno jest przyjąć, iż organy obu instancji zachowały ww. wymogi. Rozpoznając sprawę ponownie, organy powinny zastosować się do powyższej oceny prawnej. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł Dyrektor Zespołu Szkolno – Przedszkolnego nr [...] w L., zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa procesowego, tj. art. 141 § 1 P.p.s.a. poprzez całkowite pominięcie w ustaleniach faktycznych sprawy uwarunkowań faktyczno- organizacyjnych – w szczególności, ograniczonej ilości miejsc w grupie przedszkolnej, co w przypadku uchylenia decyzji odmawiającej przyjęcia, skutkuje niewykonalnością przyjęcia małoletniej ze względu na brak miejsc. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej natomiast, nawiązując do przepisu art. 141 § 4 P.p.s.a. organ stwierdził, że "prezentując w uzasadnieniu okoliczności faktyczne sprawy Sąd zupełnie pominął implikacje faktyczne uwzględnienia skargi tj. brak miejsc w oddziale przedszkolnym czyniący niemożliwym przyjęcie małoletniej (...) do oddziału przedszkolnego Zespołu Szkolno – Przedszkolnego nr [...] w L.". Mając powyższe na uwadze, organ wniósł o uchylenie skarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. Odpowiedź na skargę kasacyjną złożyła J. T., wnosząc o jej oddalenie, zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym wyodrębnionych kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych, rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym oraz o przyspieszenie rozpoznania skargi kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna jest niezasadna. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej i z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki zostały wymienione w § 2 tego przepisu, a która w rozpatrywanej sprawie nie zachodzi. Rozpoznanie sprawy w granicach skargi kasacyjnej oznacza, że Naczelny Sąd Administracyjny związany jest wskazanymi w niej podstawami i nie ma prawa ich rozwijać, czy też doprecyzowywać. Ponadto podkreślić trzeba, że przedmiotem oceny tegoż Sądu mogą być jedynie te zarzuty kasacyjne, które strona sformułowała i uzasadniła zgodnie z wymogami prawnymi wynikającymi z art. 174 i art. 176 P.p.s.a. Jeśli zatem strona nie sformułowała zarzutów zgodnie z powołanymi przepisami, to działający na podstawie art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny nie może dokonać ich merytorycznej oceny. Wskazując na powyższe, zauważyć trzeba, że w rozpoznawanej skardze kasacyjnej organ zarzucił rozstrzygnięciu Sądu pierwszej instancji naruszenie art. 141 § 1 P.p.s.a., zgodnie z którym "[u]zasadnienie wyroku sporządza się z urzędu w terminie czternastu dni od dnia ogłoszenia wyroku albo podpisania sentencji wyroku wydanego na posiedzeniu niejawnym". I chociaż jak wynika z akt sprawy, Sąd pierwszej instancji uchybił temu terminowi, to jednak nie sposób dopatrzeć się, aby naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy, a co jest warunkiem uznania za skuteczny zarzutu naruszenia przepisu postępowania (art. 174 pkt 2 P.p.s.a.). Po pierwsze bowiem uchybienie to pozostawało bez wpływu na uprawnienia procesowe strony skarżącej kasacyjnie, po drugie natomiast sama strona skarżąca upatrywała uchybienie przepisowi art. 141 § 1 P.p.s.a. w pominięciu w "ustaleniach faktycznych sprawy, uwarunkowań faktyczno - organizacyjnych (...)". Zaznaczając, że sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego sprawy, a jedynie kontroluje stan ustalony przez organy administracyjne, podkreślić przede wszystkim trzeba, że ww. przepis nie nawiązuje w żaden sposób do tej kontroli ani tym bardziej do oceny skutków prawnych skarżonego wyroku dla dalszego sposobu prowadzenia postępowania przez organy administracyjne, jak podnosi się w dalszej części zarzutu. Z tego też względu postawiony w skardze kasacyjnej zarzut nie zasługiwał na uwzględnienie. Odnosząc się natomiast do powołanego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej art. 141 § 4 P.p.s.a. należy wyjaśnić, że przepis ten jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. Wskazuje, że uzasadnienie powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienia, a także w przypadku wyroku uchylającego, wskazania co do dalszego postępowania. Te wszystkie elementy zawiera uzasadnienie Sądu pierwszej instancji. Twierdzenie organu o nieuwzględnieniu przez Sąd pierwszej instancji braku miejsc w oddziale przedszkolnym nie mogło zatem uzasadniać naruszenia ww. przepisu. Dodatkowo, okoliczność ta nie uniemożliwiała Sądowi pierwszej instancji uwzględnienia skargi. Podstawą jej uwzględnienia nie był bowiem stan zajętości miejsc w przedszkolu lecz nieuzasadnienie przez organ niespełnienia kryteriów kwalifikacyjnych przez córkę skarżącej. Organ powinien był wyjaśnić w uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia jakie przyjął kryteria przyjęcia dzieci do przedszkola, jak kryteria te wartościował (punktował), które z nich spełniła córka skarżącej, a których nie spełniła. Sąd pierwszej instancji szczegółowo w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku wyjaśnił, jakim przepisom Prawa oświatowego i kodeksu postępowania administracyjnego uchybił organ. W skardze kasacyjnej nie podjęto jakiejkolwiek próby podważenia stanowiska Sądu w tym przedmiocie, a powołane w niej przepisy (art. 141 § 1 czy też 141 § 4 P.p.s.a.) nie pozwalały Sądowi drugiej instancji na jego zweryfikowanie co do meritum. W tym stanie sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 182 § 2 P.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O zwrocie kosztów postępowania postanowiono zgodnie z art. 204 pkt 2 P.p.s.a.