II SA/Wa 1872/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Borowiecki, Sędzia WSA Janusz Walawski (spr.), Sędzia WSA Waldemar Śledzik, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 maja 2021 r. sprawy ze skargi Miasta i Gminy [...] na postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] lipca 2020 r. nr [...] w przedmiocie opinii o zamiarze likwidacji szkoły 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] marca 2020 r. 2. zasądza od Ministra Edukacji i Nauki na rzecz Miasta i Gminy [...] kwotę 580 zł (pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postepowania sądowego.

Minister Edukacji Narodowej, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 89 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (Dz. U. z 2020 r. poz. 910), w dniu [...] lipca 2020 r. wydał postanowienie nr [...], którym utrzymał w mocy postanowienie [...] Kuratora Oświaty z dnia [...] marca 2020 r. (znak: [...]) negatywnie opiniujące zamiar likwidacji przez Gminę [...] z dniem [...] sierpnia 2020 r. Szkoły Podstawowej w [...]. Organ odwoławczy w uzasadnieniu postanowienia podał za organem pierwszej instancji ustalony stan faktyczny. Jego zdaniem kwestia związaną z demografią przemawiają za odmową likwidacji Szkoły Podstawowej w [...] wraz z oddziałem przedszkolnym, bowiem warunki po połączeniu szkół ulegną znaczącemu pogorszeniu. Minister podzielił również argumentacje organu związaną z dowozem dzieci do szkoły i uznał, że warunki te ulegną pogorszeniu. W ocenie Ministra, rozwiązanie prowadzenia zajęć systemem klas łączonych, zwłaszcza jeśli jest akceptowane przez rodziców, umożliwia funkcjonowanie malej szkoły i nie jest przeszkodą w realizacji podstawy programowej. Nauczanie w klasach łączonych jest korzystniejsze dla uczniów, niż dowożenie ich do szkoły w [...]. Głównym argumentem organizowania i utrzymania sieci szkół podstawowych na danym terenie gminy powinna być przede wszystkim korzyść dla społeczności mieszkańców wyrażająca się m. in. poprzez poprawę warunków nauki dzieci tych mieszkańców, a nie tak jak w tym przypadku obniżenie kosztów utrzymania tych szkól poprzez likwidację funkcjonującej od wielu lat prowadzonej przez gminę szkoły podstawowej. Podkreślił, że choć Szkoła Podstawowa w [...] dysponuje bogatszą bazą materialną dostosowaną do potrzeb większej liczby uczniów, to jednak baza lokalowa w [...] jest wystarczająca do realizacji podstawy programowej i zadań statutowych szkoły. Miasto i Gmina [...] wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na wskazane na wstępie postanowienie Ministra Edukacji Narodowej z dnia [...] lipca 2020 r. W skardze poniesiono zarzut, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem następujących przepisów: 1) art, 89 ust. 1 ustawy – Prawo oświatowe, poprzez jego błędną wykładnię skutkującą przyjęciem, iż zaistniały przesłanki skutkujące wydaniem negatywnej opinii w sprawie likwidacji Szkoły Podstawowej w [...], podczas gdy wszystkie przesłanki likwidacji szkoły publicznej określone w tym przepisie zostały spełnione, zaś przy podejmowaniu opinii w sprawie likwidacji szkoły nie można kierować się innymi przesłankami, aniżeli wynikającymi w tego przepisu, wobec czego brak było podstaw do wydania negatywnej opinii w sprawie zamiaru likwidacji Szkoły Podstawowej w [...], 2) art. 7, art. 8 w zw. z art 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 oraz art. 126 k.p.a., polegające na braku wszechstronnego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego, a w konsekwencji dowolną ocenę stanu faktycznego oraz zaniechanie dokonania wyczerpujących ustaleń faktycznych polegające na uznaniu, ze po likwidacji Szkoły Podstawowej w [...] warunki nauki uczniów tej szkoły ulegną pogorszeniu jeżeli mieliby kontynuować edukację w znacznie większej Szkole Podstawowej w [...], w której baza dydaktyczna nie jest lepsza niż w Szkole Podstawowej w [...] i nie dostrzeżeniu wpływu czynników demograficznych w postaci systematycznie malejącej liczby uczniów w Szkole Podstawowej w [...], co stanowi istotny argument, przemawiający za likwidacją tej szkoły, do której uczęszcza niewielka liczba uczniów, w sytuacji gdy w Gminie [...] znajduje się dobrze wyposażona szkoła, zdolna do przejęcia uczniów likwidowanej szkoły. Strona skarżąca podnosząc powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz utrzymanego nim w mocy postanowienia organu pierwszej instancji i zasądzenie od organu kosztów postępowania. Minister Edukacji Narodowej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i potrzymał stanowisko zawarte uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2019 r. poz. 2167 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów odnoszących się do słuszności rozstrzygnięcia. Ponadto, co wymaga podkreślenia, Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325), zwanej dalej "p.p.s.a." Oceniając zaskarżone postanowienie w świetle wskazanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdził, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem sporu w rozpoznawanej sprawie jest kwestia związana z dopuszczalnym zakres ingerencji organu administracji rządowej - kuratora oświaty w zakres zadań własnych gminy związanych z realizacją zadań związanych z edukacją publiczną. Zasadniczym elementem wyznaczającym pozycje ustrojową jednostek samorządu terytorialnego jest ich samodzielność, podlegająca ochronie sądowej, o czym przesądza treść art. 163 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506 z późn. zm.). Gwarancją tej samodzielności jest również ograniczenie zakresu nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego do kryterium legalności, co wynika z art. 171 Konstytucji i art. 85 ustawy o samorządzie gminnym. Zgodnie z art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy Prawo Oświatowe, Kurator oświaty, w imieniu wojewody, wykonuje zadania i kompetencje w zakresie oświaty określone w ustawie i przepisach odrębnych na obszarze województwa, a w szczególności sprawuje nadzór pedagogiczny nad publicznymi i niepublicznymi przedszkolami, innymi formami wychowania przedszkolnego, szkołami, placówkami oraz kolegiami pracowników służb społecznych, które znajdują się na obszarze danego województwa. Natomiast art. 55 ust. 1 powyżej powołanej ustawy nadzór pedagogiczny polega na: 1) obserwowaniu, analizowaniu i ocenianiu przebiegu procesów kształcenia i wychowania oraz efektów działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej oraz innej działalności statutowej szkół i placówek; 2) ocenianiu stanu i warunków działalności dydaktycznej, wychowawczej i opiekuńczej oraz innej działalności statutowej szkół i placówek; 3) udzielaniu pomocy szkołom i placówkom, a także nauczycielom w wykonywaniu ich zadań dydaktycznych, wychowawczych i opiekuńczych; 4) inspirowaniu nauczycieli do poprawy istniejących lub wdrożenia nowych rozwiązań w procesie kształcenia, przy zastosowaniu innowacyjnych działań programowych, organizacyjnych lub metodycznych, których celem jest rozwijanie kompetencji uczniów. Zgodnie z art. 56 ust. 1 i 6 ustawy Prawo oświatowe, jeżeli szkoła lub placówka albo organ prowadzący prowadzi działalność z naruszeniem przepisów niniejszej ustawy lub ustawy o systemie oświaty albo rozporządzeń wydanych na ich podstawie, organ sprawujący nadzór pedagogiczny może polecić, w drodze decyzji, usunięcie uchybień w wyznaczonym terminie, z zastrzeżeniem ust. 7. Jeżeli szkoła lub placówka prowadzone przez jednostkę samorządu terytorialnego, a także sama jednostka samorządu terytorialnego, nie usunie uchybień, o których mowa w ust. 1, organ sprawujący nadzór pedagogiczny zawiadamia o tym fakcie wojewodę sprawującego nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego. Formą nadzoru pedagogicznego kuratora oświaty nad działalnością szkół jest również wymaganie uzyskania pozytywnej opinii tego organu w sprawie przekształcenia szkoły publicznej, zgodnie bowiem z art. 89 ust. 1, 3, 4, 5 i 9 ustawy - Prawo oświatowe, szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 2, 3 i 14-18, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, a w przypadku uczniów pełnoletnich - tych uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez jednostkę samorządu terytorialnego może zostać zlikwidowana po uzyskaniu pozytywnej opinii kuratora oświaty, a w przypadku publicznej szkoły artystycznej prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - po uzyskaniu pozytywnej opinii ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego. Szkoła lub placówka publiczna prowadzona przez osobę prawną inną niż jednostka samorządu terytorialnego lub osobę fizyczną może zostać zlikwidowana za zgodą organu, który udzielił zezwolenia na jej założenie (ust. 3). Opinia, o której mowa w ust. 3, jest wydawana w drodze postanowienia, na które przysługuje: 1) zażalenie do ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania-w przypadku postanowienia wydanego przez kuratora oświaty; 2) wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy przez ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego - w przypadku postanowienia wydanego przez tego ministra (ust. 4). Opinia, o której mowa w ust. 3, jest wydawana wciągu 30 dni od dnia doręczenia kuratorowi oświaty, a w przypadku publicznej szkoły artystycznej prowadzonej przez jednostkę samorządu terytorialnego - ministrowi właściwemu do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, wystąpienia jednostki samorządu terytorialnego o wydanie tej opinii (ust. 5). Przepisy ust. 1-8 i art. 88 stosuje się odpowiednio w przypadku przekształcenia szkoły lub placówki (ust. 9). W świetle powyżej przytoczonych przepisów, zdaniem Sądu, kurator oświaty może odmówić organowi samorządowemu prowadzącemu szkołę wydania pozytywnej opinii w sprawie przekształcenia szkoły wyłącznie wtedy, gdy decyzja wydana w tym przedmiocie byłaby sprzeczna z konkretnymi przepisami prawa. Podkreślić należy, że opinia kuratora oświaty, ze względu na swój wiążący charakter, jest formą wyrażenia zgody strony wydającego na przyjęte rozwiązanie. Ustawodawca wprowadził zatem do systemu prawnego rozstrzygnięcie o charakterze nadzorczym, nadzoru organu administracji rządowej wobec jednostki samorządu terytorialnego. Negatywna ocena rozwiązań przyjętych w opiniowanej opinii powinna wskazywać podstawę prawną nakładającą na organ prowadzący szkołę konkretny obowiązek. Opinia kuratora oświaty ma charakter rozstrzygnięcia celowego, ale cele te muszą znajdować oparcie w przepisach prawa materialnego, zaś poddanie opinii kontroli sądowej jest tożsame z tym, że muszą istnieć prawne kryteria jej kontroli (zob. wyrok NSA z 20 kwietnia 2018 sygn. akt I OSK 2480/17 i wyrok z dnia 25 maja 2018 r. sygn. akt I OSK 2940/17). Negatywna opinia kuratora oświaty nie zawiera argumentacji prawnej, a zawiera jedynie argumentację celowościową i słusznościową, której źródłem są opinie społeczności lokalnej oraz kadry pedagogicznej. W tej sytuacji Minister Edukacji Narodowej utrzymując w mocy postanowienie organu pierwszej instancji naruszył art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. Reasumując, stwierdzić należy, że brak uzasadnienia prawnego oraz wskazania, jakie konkretne przepisy prawa stoją na przeszkodzie, aby można było zlikwidować szkołę powoduje, że to uchybienie organu uniemożliwiło Sądowi kontrolę zaskarżonego postanowienia. W związku z powyższym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c) p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.’