III OSK 3157/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak po rozpoznaniu w dniu 9 stycznia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.S. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 7 sierpnia 2023 r. sygn. akt II SA/Gd 566/23 odrzucającego skargę K.S. na zarządzenie Dyrektora Parku Narodowego "Bory Tucholskie" z dnia 14 sierpnia 2017 r. nr 28/17 w przedmiocie wprowadzenia zakazu wstępu do Parku Narodowego "Bory Tucholskie" w związku z nawałnicą z dnia 11.08.2017 r. postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Postanowieniem z 7 sierpnia 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku odrzucił skargę K.S. (dalej: skarżący) na zarządzenie Dyrektora Parku Narodowego "Bory Tucholskie" z 14 sierpnia 2017 r. w sprawie wprowadzenia zakazu wstępu do Parku Narodowego "Bory Tucholskie" w związku z nawałnicą z 11 sierpnia 2017 r. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że w § 1 ust. 1 zaskarżonego zarządzenia, wprowadzono z dniem 14 sierpnia 2017 r. całkowity zakaz wstępu na teren Parku Narodowego "Bory Tucholskie" do odwołania. Wskazano jednocześnie, że zakaz wstępu nie dotyczy poruszania się po wyznaczonych szlakach na terenie Parku, zgodnie z załącznikiem nr 1 do zarządzenia. Zarządzenie weszło w życie z dniem podpisania (§ 2 zarządzenia). Załącznik nr 1 do zarządzenia stanowi mapka obrazująca przebieg udostępnionych szlaków. Zarządzenie było zmieniane zarządzeniami z 13 września 2017 r. nr 30/17, z 10 października 2017 r. nr 33/17, z 26 marca 2018 r. nr 7/18 oraz z 30 kwietnia 2020 r. nr 12/20, których przedmiotem była zmiana mapy obrazującej przebieg udostępnionych szlaków. Następnie Sąd I instancji wyjaśnił, że zgodnie z art. 8a ust. 1 z ustawy z 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2016 r., poz. 2134 ze zm., obecnie Dz.U. z 2023 r. poz. 1336 ze zm., dalej: u.o.p.) park narodowy jest państwową osobą prawną w rozumieniu art. 9 pkt 14 ustawy z 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1634 ze zm.), a dyrektor parku narodowego jest organem parku narodowego (art. 8c ust. 1 u.o.p.), który kieruje działalnością parku narodowego i reprezentuje park narodowy na zewnątrz (art. 8d u.o.p.). Dyrektor parku narodowego został także wprost wymieniony w art. 91 u.o.p. wśród organów ochrony przyrody. Dyrektor parku narodowego jest organem administracji publicznej, który jest uprawniony do podejmowania szeregu działań w zakresie ochrony przyrody. Zgodnie z art. 8e ust. 1 u.o.p., dyrektor parku narodowego realizuje ustalenia planu ochrony, o którym stanowi art. 18 u.o.p. lub zadań ochronnych, o których stanowi art. 22, oraz wydaje zarządzenia dotyczące funkcjonowania parku narodowego, w tym określające sposoby udostępniania obszarów parku narodowego. Natomiast stosownie do art. 8e ust. 4 u.o.p., do dyrektora parku narodowego należą odpowiednio zadania i kompetencje określone w art. 5 ust. 2-4, art. 9 ust. 1 pkt 1 i 3 i ust. 2, art. 14a ust. 1 i 2, art. 26 ust. 3 i 4 oraz art. 35 ust. 2 i 3 ustawy z 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U. z 2023 r., poz. 1356). Dyrektor parku narodowego może wprowadzać okresowe zakazy wstępu do lasów stanowiących własność Skarbu Państwa, w przypadkach określonych w art. 26 ust. 3 i 4 ustawy o lasach. W ocenie Sądu I instancji, nie można zakwalifikować zarządzeń dyrektora parku narodowego do kategorii aktów prawa miejscowego, o których stanowi art. 3 § 2 ust. 5 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: p.p.s.a.). Przez akty prawa miejscowego należy bowiem rozumieć akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące na określonej części terytorium państwa (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r., Dz.U. nr 78, poz. 483 ze zm.), wydawane, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach, przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej (art. 94 Konstytucji RP). "Terenowy organ administracji rządowej", o którym stanowi art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., od 1 stycznia 1999 r., tj. od utraty mocy ustawy z 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (Dz.U. z 1998 r. Nr 32, poz. 176), nie stanowi pojęcia ustrojowego z zakresu organizacji organów administracji publicznej. Tym pojęciem posługuje się wprawdzie art. 5 § 2 pkt 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2015 r., poz. 525 ze zm., obecnie Dz.U. z 2023 r., poz. 775 ze zm., dalej: k.p.a.), ale wyłącznie na użytek i w zakresie obowiązywania tego kodeksu. Jeśli więc pojęcie to nie ma stanowić kategorii pustej, to należy przyjąć, że ustawodawca w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. rozumie przez nie organy administracji rządowej na obszarze województwa w rozumieniu art. 2 pkt 1–3 i art. 51–58 ustawy z 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. z 2023 r., poz. 190). Są nimi wojewodowie, organy rządowej administracji zespolonej w województwie oraz organy niezespolonej administracji rządowej z art. 56 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie. Dyrektor parku narodowego nie mieści się w żadnej z wymienionych wyżej kategorii podmiotów. Nie jest także organem samorządu terytorialnego. Natomiast tylko te podmioty, tj. organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej mogą, w świetle Konstytucji RP, wydawać akty prawa miejscowego. Ponadto Sąd I instancji wyjaśnił, że z art. 8e u.o.p. wynika kompetencja dyrektora parku narodowego do wydawania zarządzeń, które odnoszą się do funkcjonowania parku narodowego, a w szczególności określają sposoby udostępniania obszarów parku narodowego. Zarządzenia te mają charakter aktów prawnych wewnętrznie obowiązujących i należy je uznać za elementy konstytucyjnego systemu źródeł prawa sensu largo. Wynika to z ustrojowej koncepcji źródeł prawa wewnętrznie obowiązującego przyjętej w Konstytucji RP, która wskazuje na otwarty katalog podmiotów uprawnionych do wydawania aktów prawa wewnętrznego. Akty takie mogą być zatem wydawane także przez organy funkcjonujące na podstawie aktów ustawowych, do których zalicza się dyrektora parku narodowego. Zarządzenia dyrektora parku narodowego są zatem skierowane do wszystkich osób przebywających na terenie parku bądź chcących z niego korzystać i należy je uznać za realizację kompetencji władczych dyrektora parku narodowego wobec osób będących użytkownikami tej formy ochrony przyrody. W ocenie Sądu I instancji, powyższe oznacza, że zaskarżone zarządzenie dyrektora parku narodowego nie stanowi aktu prawa miejscowego wydawanego przez organy jednostek samorządu terytorialnego bądź terenowe organy administracji rządowej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., a tym samym nie może, na tej podstawie, podlegać kontroli sądów administracyjnych. Skierowanie zarządzenia do nieokreślonego kręgu podmiotów mogących potencjalnie korzystać z parku narodowego nie powoduje, że akt ten ma wszystkie normatywne cechy aktu prawa miejscowego. Sąd I instancji wskazał także, że zaskarżone zarządzenie nie jest również aktem lub czynnością z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Przedmiotem skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego na tej podstawie mogą być akty lub czynności, które nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, są podejmowane w sprawach indywidualnych, mają charakter publicznoprawny oraz dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa. Za akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, który podlegałaby zaskarżeniu do sądu administracyjnego nie można uznać zaskarżonego zarządzenia dyrektora parku narodowego. Akt ten nie ma bowiem charakteru indywidualnego, ponieważ jest skierowany do wszystkich przebywających lub mogących przebywać na terenie Parku Narodowego "Bory Tucholskie". W związku z powyższym Sąd I instancji odrzucił skargę jako niedopuszczalną. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł skarżący. Skarżący zarzucił naruszenie przepisów postępowania. Po pierwsze, art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 1, § 2 pkt 4 i 5 p.p.s.a. oraz w związku z art. 134 § 1 p.p.s.a., jak i w związku z art. 8e ust. 1, ust. 4 i art. 91 pkt 2c u.o.p. oraz w związku z art. 45 ust. 1, art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP. Polegało to na odrzuceniu skargi, podczas gdy zaskarżone zrządzenie jest aktem podlegającym kognicji sądów administracyjnych, o jakim stanowi art. 3 § 2 p.p.s.a Po drugie, art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 166 p.p.s.a. oraz w związku z art. 3 § 1, § 2 pkt 4 i 5 p.p.s.a. Polegało to na braku wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Skarżący zarzucił również naruszenia prawa materialnego. Po pierwsze, błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. w związku z art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 8c ust. 1, art. 8e ust. 1 i ust. 4 oraz art. 91 pkt 2c u.o.p, a także art. 26 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy o lasach. W ocenie skarżącego, zaskarżone zarządzenie zostało wydane przez terenowy organ administracji rządowej i zawiera normy o charakterze zarówno generalnym (ponieważ mają charakter zewnętrznie obowiązujący i skierowane są do nieograniczonej ilości osób), jak również charakter abstrakcyjny (ponieważ wprowadzają powszechny zakaz nieograniczonego wstępu do parku narodowego "Bory Tucholskie"), który to zakaz obowiązuje wszystkich korzystających lub zamierzających korzystać z zasobów Parku Narodowego "Bory Tucholskie". Jest to zatem akt prawa miejscowego podlegający kontroli sądów administracyjnych. Po drugie, błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. w związku z art. 8c ust. 1, art. 8e ust. 1 i ust. 4 oraz art. 91 pkt 2c u.o.p. oraz art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. W ocenie skarżącego, zaskarżone zarządzenie (wraz ze zmianami) stanowi inny akt z zakresu administracji publicznej, o którym stanowi w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., ponieważ dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa i stanowi realizację kompetencji władczych dyrektora parku narodowego wobec osób będących użytkownikami tej formy ochrony przyrody. Ponadto jest powiązane z uprawnieniami i obowiązkami skarżącego (bezpośrednio ingeruje w sferę jego uprawnień do korzystania z obszaru parku narodowego), a więc ma charakter władczy i kształtuje w sposób jednostronny prawa i obowiązki administracyjnoprawne wynikające z przepisów prawa (Konstytucji RP). Po trzecie, niewłaściwe zastosowanie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 3 § 2 pkt 4 i pkt 5 p.p.s.a. oraz w związku z art. 3 § 1 p.p.s.a. oraz w związku z art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Polegało to na błędnym przyjęciu, że przedmiotowa sprawa nie podlega kontroli działalności administracji publicznej i nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gdańsku oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego w wysokości przewidzianej przepisami prawa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Niedopuszczalność z powodu braku właściwości sądu administracyjnego ma miejsce wówczas, gdy skarga dotyczy aktu lub czynności nieobjętych zakresem właściwości sądu administracyjnego (art. 3 § 2 i 3 oraz art. 4 p.p.s.a.), została wniesiona w sprawie wyłączonej z zakresu właściwości tego sądu (art. 5 p.p.s.a.) albo została wniesiona w sprawie podlegającej kognicji sądu powszechnego. Zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznacza katalog skarg na określone w art. 3 § 2 p.p.s.a. działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność. Istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do odpowiedzi na pytanie, czy zarządzenie dyrektora parku narodowego jest aktem podlegającym kontroli sądu administracyjnego. Część zarzutów skargi kasacyjnej została błędnie sformułowana. Przede wszystkim skarżący w sposób zamienny powołuje w ramach zarzutów kasacyjnych te same przepisy ustawy p.p.s.a. oraz u.o.p., kwalifikując je jednocześnie jako zarzuty procesowe, jak i materialne, przy czym część z powołanych w skardze kasacyjnej przepisów ma charakter wyłącznie ustrojowy (np. art. 3 § 1 p.p.s.a. lub przepisy Konstytucji RP). Ponadto nieprawidłowo zostały sformułowane zarzuty podnoszące jednocześnie naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 i pkt 5 p.p.s.a., ponieważ nie ulega wątpliwości, że dany akt nie może być jednocześnie aktem lub czynnością z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. i aktem prawa miejscowego z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Także analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że skarżący traktuje w istocie zaskarżone zarządzenie jako akt prawa miejscowego z art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., natomiast kwestia kwalifikacji prawnej tego zarządzenia w świetle art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. została wskazana jedynie skrótowo i z "ostrożności procesowej". Już w tym miejscu należy zaznaczyć, że zarzut skargi kasacyjnej odnoszący się do art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. został uzasadniony w oparciu o orzecznictwo sądów administracyjnych, z pominięciem jednak kluczowej w tej sprawie kwestii. W doktrynie i orzecznictwie wskazuje się bowiem, że kategoria tego rodzaju aktów lub czynności charakteryzuje się następującymi cechami. Po pierwsze, nie są to decyzje ani postanowienia. Po drugie, mają charakter zewnętrzny, tj. są skierowane do podmiotu niepodporządkowanego organizacyjnie ani służbowo organowi. Po trzecie, są skierowane do indywidualnego podmiotu, a więc nie mają charakteru generalnego. Po czwarte, mają charakter publicznoprawny (należą do materii z zakresu administracji publicznej i mają charakter władczy). Po piąte, dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz po szóste, podejmowane są przez podmiot wykonujący administrację publiczną. Te elementy określa się jako konstytuujące pojęcie aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (zob. uchwała siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 czerwca 2014 r., sygn. akt I OPS 14/13). Jak prawidłowo wskazał Sąd I instancji, zaskarżone zarządzenie nie jest skierowane do indywidualnego podmiotu. Brak tej konstytutywnej cechy oznacza, że zaskarżone zarządzenie nie mogło zostać zakwalifikowane jako akt z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., do czego nie odnosi się uzasadnienie skargi kasacyjnej. Przeciwnie, z uzasadnienia skargi kasacyjnej wynika jednoznacznie, że w ocenie skarżącego, której nie kwestionuje ani Sąd I instancji ani Naczelny Sąd Administracyjny, zaskarżone zarządzenie ma charakter generalny. Również uzasadnienie skargi kasacyjnej zostało częściowo błędnie sformułowane, ponieważ opiera się na argumentach zmierzających do podważenia prawidłowości zaskarżonego zarządzenia, a kwestia ta nie mogła być na obecnym etapie postępowania przedmiotem oceny. Sąd I instancji stwierdził bowiem, że zaskarżone zarządzenie nie podlega kognicji sądów administracyjnych, a ewentualna wadliwość zarządzenia dyrektora parku narodowego nie może stanowić uzasadnienia rozszerzenia zakresu kognicji sądów administracyjnych poza granice wyznaczone przez przepisy powszechnie obowiązującego prawa, w tym przede wszystkim przez art. 3 § 2 p.p.s.a. Ponadto uzasadnienie zarzutu odnoszącego się do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. zostało częściowo błędnie sformułowane, ponieważ skarżący zmierza przede wszystkim do wykazania, że zaskarżone zarządzenie jest aktem prawa miejscowego, ponieważ ma charakter generalny i abstrakcyjny, co nie jest w istocie kwestionowane. Natomiast istotne znaczenie z punktu widzenia tej sprawy ma okoliczność, że kognicji sądów administracyjnych podlegają wyłącznie akty prawa miejscowego jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, a Sąd I instancji uznał, że dyrektor parku narodowego nie jest zarówno jednostką samorządu terytorialnego (co jest oczywiste) ani terenowym organem administracji rządowej. W świetle rozważań Sądu I instancji oraz zarzutów kasacyjnych, kluczowe znaczenie w tej sprawie ma zatem ustalenie, czy dyrektor parku narodowego może zostać uznany za terenowy organ administracji rządowej. Tylko bowiem w takim przypadku możliwe jest przyjęcie, że wydane przez niego zarządzenie jest aktem prawa miejscowego podlegającym kontroli sądowoadministracyjnej na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 5 p.p.s.a. Nie ulega przy tym wątpliwości, że dyrektor parku narodowego jest organem administracji, a konkretnie organem ochrony przyrody, który jest właściwy do wydawania indywidualnych aktów administracyjnych z zakresu ochrony przyrody. Nie jest jednak tak (co pomija skarżący w uzasadnieniu skargi kasacyjnej), że pojęcia terenowego organu administracji rządowej oraz organu ochrony przyrody mają charakter synonimiczny. W obecnym stanie prawnym terenowe organy administracji rządowej, o których stanowi art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a. to organy administracji rządowej na obszarze województwa w rozumieniu art. 2 pkt 1–3 i art. 51–58 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie. Są nimi wojewodowie, organy rządowej administracji zespolonej w województwie oraz organy niezespolonej administracji rządowej wyliczone w art. 56 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (por. T. Woś, Komentarz do art. 3 p.p.s.a., [w:] H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2016, Lex). Skarżący nie zakwestionował skutecznie stanowiska Sądu I instancji, że dyrektor parku narodowego nie mieści się w żadnej z powołanych wyżej kategorii. W literaturze przedmiotu przyjmuje się natomiast, że dyrektor parku narodowego jest organem państwowej osoby prawnej (por. A. Raj, Zarządzanie parkami narodowymi w Polsce - stan obecny i kierunki pożądanych zmian, [w:] Parki narodowe i otoczenie społeczno-gospodarcze. Skazani na dialog, red. M. Nocoń, T. Pasierbek, J. Sobczuk, B. Walas, Sucha Beskidzka 2019, s. 17 oraz A. Gawrysiak-Zabłocka, Opłaty za wstęp do polskich parków narodowych, "Zeszyty Prawnicze" 2020, nr 3, s. 290). Oznacza to, że wydane przez ten organ ochrony przyrody zarządzenie nie podlega kontroli na podstawie art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., nawet jeżeli przyjąć, że zarządzenie to stanowi akt prawa miejscowego, co w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego budzi wątpliwości. Wynika to z tego, że ustawodawca w przepisach ustawy o ochronie przyrody jednoznacznie wskazał, jakiego rodzaju zarządzenia mają charakter aktów prawa miejscowego. Do tego rodzaju aktów należą zarządzenie w sprawie uznania obszaru za rezerwat przyrody (art. 13 ust. 3 u.o.p.), zarządzenie w sprawie ustanowienia planu ochrony rezerwatu przyrody (art. 19 ust. 6 u.o.p.), uchwała w sprawie planu ochrony dla parku krajobrazowego (art. 20 ust. 4a u.o.p.), uchwała w sprawie strefy ochrony krajobrazu (art. 23a ust. 1 u.o.p.), zarządzenie w sprawie planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 (art. 28 ust. 8 u.o.p.), zarządzenie w sprawie wprowadzenia czasowej ochrony gatunków roślin, zwierząt lub grzybów (art. 53 u.o.p.) oraz zarządzenie w sprawie odstępstwa od zakazów w stosunku do bobrów, kormoranów i czapli (art. 56a ust. 1 u.o.p.). Zarządzenia wydawane są przez właściwego miejscowo regionalnego dyrektora ochrony środowiska, który jest terenowym organem administracji rządowej w rozumieniu art. 56 ust. 1 pkt 15 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie. Natomiast wymienione wyżej uchwały podejmuje sejmik województwa będący organem jednostki samorządu terytorialnego. Należy zatem przyjąć, że zarządzenia dyrektorów parków narodowych nie są aktami prawnymi powszechnie obowiązującymi w rozumieniu konstytucyjnego systemu źródeł prawa, chociaż wiążą wszystkich, którzy znajdą się na terenie parku narodowego jako akty wewnętrzne konkretyzujące reżim parku narodowego (por. W. Radecki, Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, Warszawa 2016, s. 115). Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 166 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wszystkie te elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz szczegółowe wyjaśnienie powodów, dla których Sąd I instancji odrzucił skargę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Natomiast zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można kwestionować oceny prawnej wojewódzkiego sądu administracyjnego, do czego w istocie zmierza skarżący formułując ten zarzut. Ponadto, w świetle uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, co w tej sprawie oczywiście nie nastąpiło. Jedynie ubocznie należy zauważyć, że zarzut ten został sformułowany i uzasadniony w sposób ogólny i lakoniczny. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji postanowienia. Naczelny Sąd Administracyjny nie orzekał o zasądzeniu zwrotu kosztów postępowania między stronami, ponieważ żaden przepis p.p.s.a., jak i żaden przepis szczególny nie przewidują możliwości zasądzenia zwrotu kosztów postępowania na rzecz organu wnoszącego odpowiedź na skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego odrzucającego skargę. Nie stanowi takiego przepisu powołany przez organ art. 204 pkt 1 p.p.s.a., który ma zastosowanie jeżeli zaskarżono skargą kasacyjną wyrok Sądu I instancji oddalający skargę.