II SA/Gd 566/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Magdalena Dobek-Rak po rozpoznaniu w dniu 7 sierpnia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. Ś. na zarządzenie Dyrektora Parku Narodowego "Bory Tucholskie" z dnia 14 sierpnia 2017 r., nr 28/17, w sprawie wprowadzenia zakazu wstępu do Parku Narodowego "Bory Tucholskie" w związku z nawałnicą z dnia 11.08.2017 r. postanawia 1. odrzucić skargę, 2. zwrócić skarżącemu K. Ś. ze Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku kwotę 300 (trzysta) złotych uiszczonego wpisu sądowego od skargi.

K. Ś. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na zarządzenie Dyrektora Parku Narodowego "Bory Tucholskie" z dnia 14 sierpnia 2017 r., nr 28/17, w sprawie wprowadzenia zakazu wstępu do Parku Narodowego "Bory Tucholskie" w związku z nawałnicą z 11 sierpnia 2017 r., zmienione zarządzeniami: z 13 września 2017 r., nr 30/17; z 10 października 2017 r., nr 33/17; z 26 marca 2018 r., nr 7/18; z 30 kwietnia 2020 r., nr 12/20. Wskazując podstawy prawne dopuszczalności skargi skarżący powołał się na art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 1634), zwanej dalej p.p.s.a., zgodnie z którym kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Skarżący wskazał, że dyrektor parku narodowego jest terenowym organem administracji rządowej, a zaskarżone zarządzenie posiada normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, zatem stanowi akt prawa miejscowego. Ewentualnie, w przypadku uznania, że zarządzenie nie ma charakteru aktu prawa miejscowego, skarżący wskazał, że należy uznać je za inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, podlegający kontroli na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W odpowiedzi na skargę, Dyrektor Parku Narodowego "Bory Tucholskie" wniósł o odrzucenie skargi z uwagi na brak kognicji sądu administracyjnego do badania kwestionowanego skargą zarządzenia oraz ze względu na oczywisty brak interesu prawnego skarżącego, ewentualnie o oddalenie skargi. W ocenie organu, zarządzenie dyrektora parku narodowego nie mieści się w katalogu szeroko rozumianych aktów stosowania prawa, które kontroluje sąd administracyjny. Przede wszystkim, dyrektor parku narodowego nie jest przedstawicielem organu władzy publicznej, a jedynie organem parku narodowego, który jest państwową osobą prawną. Ani park narodowy, ani dyrektor parku narodowego nie są podmiotami, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. Ponadto, z przepisów ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 916 ze zm.), zwanej dalej u.o.p., na podstawie której wydano kwestionowane zarządzenie, nie wynika kompetencja do wydawania zarządzeń mających cechy aktu prawa miejscowego. Zaskarżone zarządzenie, w ocenie organu, nie spełnia także kryteriów koniecznych do zakwalifikowania go jako akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zarządzenie nie ingeruje chociażby w prawa lub uprawnienia wynikające z przepisów prawa. Ponadto, zdaniem Dyrektora Parku, skarżący nawet jeżeli jest właścicielem nieruchomości sąsiadujących z parkiem narodowym, nie może wywodzić swojego interesu z tego, że ma prawo wstępu do parku narodowego, bowiem takie prawo nie wynika z aktów stanowionego prawa. W piśmie procesowym z 25 lipca 2023 r. skarżący, nie zgadzając się ze stanowiskiem wyrażonym w odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że skoro park narodowy został powołany do realizacji ustawowych zadań publicznych, natomiast dyrektor jako organ go reprezentujący zaliczony wprost do organów ochrony przyrody, to nie powinno ulegać żadnym wątpliwościom, że wydawane przez niego akty podlegają kontroli administracyjnej, sprawowanej przez właściwe sądy w trybie art. 3 § 1 p.p.s.a. Ponadto, zaskarżone zarządzenie, które w sposób stały ogranicza powszechny dostęp do obszaru parku narodowego, zawiera normy o charakterze zarówno generalnym, gdyż mają one charakter zewnętrznie obowiązujący i skierowane są do nieograniczonej ilości osób, jak również abstrakcyjny, gdyż wprowadzają powszechny zakaz nieograniczonego wstępu do parku narodowego, który to zakaz obowiązuje wszystkich korzystających lub zamierzających korzystać z zasobów parku narodowego. Taki charakter norm zaskarżonego zarządzenia każe je kwalifikować jako akt prawa miejscowego, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. W ocenie skarżącego, zaskarżone zarządzenie może być również uznane za inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., bowiem ma ono charakter zewnętrznie obowiązujący i dotyczy praw oraz obowiązków wynikających z przepisów u.o.p. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i sporów o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej, przy czym kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem (legalności). Zgodnie z art. 3 § 2 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996, 1579 i 2138 oraz z 2017 r. poz. 935), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2017 r. poz. 201, 648, 768 i 935), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Powyższe wyliczenie stanowi katalog zamknięty. Skarga wniesiona na akt lub czynność organu administracji niewymienione w powyższym katalogu podlega odrzuceniu w trybie i na zasadach określonych w art. 58 § 1 p.p.s.a. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie objęto zarządzenie Dyrektora Parku Narodowego "Bory Tucholskie" z dnia 14 sierpnia 2017 r., nr 28/17, w sprawie wprowadzenia zakazu wstępu do Parku Narodowego "Bory Tucholskie" w związku z nawałnicą z 11 sierpnia 2017 r. W jego treści, w § 1 ust. 1, wprowadzono z dniem 14 sierpnia 2017 r. całkowity zakaz wstępu na teren Parku Narodowego "Bory Tucholskie" do odwołania. W § 1 ust. 1 zarządzenia wskazano, że zakaz wstępu nie dotyczy poruszania się po wyznaczonych szlakach na terenie Parku, zgodnie z załącznikiem nr 1 do zarządzenia. Zgodnie z § 2 zarządzenia ustalono, że wchodzi ono w życie z dniem podpisania. Załącznik nr 1 do zarządzenia stanowi zaś mapka obrazująca przebieg udostępnionych szlaków. Powyższe zarządzenie było zmieniane zarządzeniami: z 13 września 2017 r., nr 30/17; z 10 października 2017 r., nr 33/17; z 26 marca 2018 r., nr 7/18; z 30 kwietnia 2020 r., nr 12/20, których przedmiotem była zmiana mapy obrazującej przebieg udostępnionych szlaków. Zgodnie z art. 8a ust. 1 u.o.p. park narodowy jest państwową osobą prawną w rozumieniu art. 9 pkt 14 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. z 2022 r. poz. 1634, z późn. zm.), a dyrektor parku narodowego jest organem parku narodowego (art. 8c ust. 1 u.o.p.), który kieruje działalnością parku narodowego i reprezentuje park narodowy na zewnątrz (art. 8d u.o.p.). Dyrektor parku narodowego został także wprost wymieniony w art. 91 u.o.p. wśród organów ochrony przyrody. W doktrynie zwraca się uwagę na status dyrektora parku narodowego jako organu administracji publicznej, który jest uprawniony do podejmowania szeregu działań w zakresie ochrony przyrody (M. Makuch [w:] B. Jaworska-Dębska, P. Kledzik, J. Sługocki, Wzorce i zasady działania współczesnej administracji publicznej, LEX/el. 2020). Wskazuje się bowiem, że w wymienionych w ustawie o ochronie przyrody przypadkach dyrektor parku wydaje akty administracyjne o charakterze wewnętrznym, kierowane do osób znajdujących się w parku, a ponadto jest również uprawniony do działania w sprawach indywidualnych (K. Gruszecki [w:] Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, LEX/el. 2021, art. 8e). Zgodnie z przywołanym w podstawie prawnej zaskarżonego zarządzenia przepisem art. 8e ust. 1 u.o.p., dyrektor parku narodowego realizuje ustalenia planu ochrony, o którym mowa w art. 18, lub zadań ochronnych, o których mowa w art. 22, oraz wydaje zarządzenia dotyczące funkcjonowania parku narodowego, w tym określające sposoby udostępniania obszarów parku narodowego. Stosownie zaś do ust. 4 przywołanego przepisu, do dyrektora parku narodowego należą odpowiednio zadania i kompetencje określone w art. 5 ust. 2-4, art. 9 ust. 1 pkt 1 i 3 i ust. 2, art. 14a ust. 1 i 2, art. 26 ust. 3 i 4 oraz art. 35 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach. W świetle tego przepisu, dyrektor parku narodowego może wprowadzać zatem okresowe zakazy wstępu do lasów stanowiących własność Skarbu Państwa, w przypadkach określonych w art. 26 ust. 3 i 4 ustawy o lasach. Pomimo tego, że nie da się zakwestionować związania każdego korzystającego z parku narodowego zarządzeniami dyrektora tego parku, w tym zarządzeniami określającymi sposoby udostępniania obszarów parku narodowego, to nie można zakwalifikować zarządzeń dyrektora parku narodowego do kategorii aktów prawa miejscowego, o których mowa w art. 3 § 2 ust. 5 p.p.s.a., podlegających kontroli sądów administracyjnych. Przez pojęcie aktów prawa miejscowego należy bowiem rozumieć akty normatywne zawierające przepisy powszechnie obowiązujące na określonej części terytorium państwa (art. 87 ust. 2 Konstytucji RP), wydawane, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawach, przez organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej (art. 94 Konstytucji RP). Należy przy tym zauważyć, że pojęcie "terenowy organ administracji rządowej", o którym także mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., poczynając od 1 stycznia 1999 r., tj. utraty mocy ustawy z dnia 22 marca 1990 r. o terenowych organach rządowej administracji ogólnej (t.j. Dz.U. z 1998 r. Nr 32, poz. 176), nie stanowi pojęcia ustrojowego z zakresu organizacji organów administracji publicznej. Posługuje się wprawdzie tym terminem art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., ale wyłącznie na użytek i w zakresie obowiązywania tego kodeksu. Jeśli więc pojęcie to nie ma stanowić kategorii pustej, należy przyjąć, że ustawodawca w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a. rozumie przez nie organy administracji rządowej na obszarze województwa w rozumieniu art. 2 pkt 1–3 i art. 51–58 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (t.j. Dz.U. z 2023 r., poz. 190). Są nimi: wojewodowie, organy rządowej administracji zespolonej w województwie oraz organy niezespolonej administracji rządowej wyliczone w art. 56 ust. 1 ustawy o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (T. Woś [w:] H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, LEX/el. 2016, art. 3). Dyrektor parku narodowego nie mieści się zaś w żadnej z wymienionych wyżej kategorii podmiotów. Niewątpliwie nie jest także organem samorządu terytorialnego. Tylko te zaś podmioty, tj. organy samorządu terytorialnego lub terenowe organy administracji rządowej mogą, w świetle Konstytucji RP, wydawać akty prawa miejscowego. Jednocześnie, jak wskazano wcześniej, z przepisu art. 8e u.o.p. wynika kompetencja dyrektora parku narodowego do wydawania zarządzeń, które odnoszą się do funkcjonowania parku narodowego, a w szczególności określają sposoby udostępniania obszarów parku narodowego. Przy czym, w doktrynie zwraca się uwagę, że zarządzenia te mają charakter aktów prawnych wewnętrznie obowiązujących i należy je uznać za elementy konstytucyjnego systemu źródeł prawa sensu largo. Wynika to z ustrojowej koncepcji źródeł prawa wewnętrznie obowiązującego przyjętej w Konstytucji RP, która wskazuje na otwarty katalog podmiotów uprawnionych do wydawania aktów prawa wewnętrznego. Akty takie mogą być zatem wydawane także przez organy funkcjonujące na podstawie aktów ustawowych, do których zalicza się dyrektora parku narodowego. Zarządzenia dyrektora parku narodowego są zatem skierowane do wszystkich osób przebywających na terenie parku bądź chcących z niego korzystać i należy je uznać za realizację kompetencji władczych dyrektora parku narodowego wobec osób będących użytkownikami tej formy ochrony przyrody (M. Makuch [w:] B. Jaworska-Dębska, P. Kledzik, J. Sługocki, op.cit., LEX/el. 2020; Aleksandra Gawrysiak–Zabłocka, Regulacje prawne dotyczące udostępniania polskich parków narodowych dla celów turystycznych ze szczególnym uwzględnieniem Tatrzańskiego Parku Narodowego [w:] P. Dąbrowski (red.), Zaczęło się od Tatr. Historia i współczesność ochrony przyrody w Polsce, Kraków 2020, s. 186-188). Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że zaskarżone zarządzenie dyrektora parku narodowego nie stanowi aktu prawa miejscowego wydawanego przez organy jednostek samorządu terytorialnego bądź terenowe organy administracji rządowej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., a tym samym nie może, na tej podstawie, podlegać kontroli sądów administracyjnych. Jego skierowanie również do nieokreślonego kręgu podmiotów potencjalnie mogących korzystać z Parku nie przydaje mu wszystkich normatywnych cech aktu prawa miejscowego. Wskazując podstawy prawne dopuszczalności skargi skarżący powołał się na także na art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. W ocenie skarżącego, zaskarżone zarządzenie może być bowiem uznane za inny akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, ponieważ ma ono charakter zewnętrznie obowiązujący i dotyczy praw oraz obowiązków wynikających z przepisów u.o.p. Należy wskazać, że w zakresie przywołanego art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. powinny być spełnione przesłanki umożliwiające uznanie aktu lub czynności za podlegające rozpoznaniu przez sąd administracyjny. Przedmiotem skargi mogą być akty lub czynności, które: 1. nie mają charakteru decyzji lub postanowienia, te bowiem są zaskarżalne na podstawie art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., 2. są podejmowane w sprawach indywidualnych, gdyż akty o charakterze ogólnym zostały wymienione w art. 3 § 2 pkt 5-7 p.p.s.a., 3. muszą mieć charakter publicznoprawny, 4. dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisu prawa. Powyżej wymienione elementy określane są w literaturze przedmiotu jako konstytuujące pojęcie aktu lub czynności z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (R. Hauser, M. Wierzbowski (red.), Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2017, s. 67). Wskazane przesłanki muszą zaistnieć łącznie. W rozumieniu przywołanego wyżej przepisu, za akt lub czynność z zakresu administracji publicznej dotyczący uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, który podlegałaby zaskarżeniu do sądu administracyjnego nie można uznać zaskarżonego zarządzenia dyrektora parku narodowego. Akt ten nie ma bowiem charakteru indywidualnego, gdyż jest skierowany do wszystkich przebywających na terenie Parku Narodowego "Bory Tucholskie" bądź mogących potencjalnie przebywać. W konsekwencji należy uznać, że skoro zaskarżone zarządzenie nie dotyczy indywidualnych uprawnień lub obowiązków skarżącego określonych przepisami prawa, to nie stanowi ono aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., co przemawia za niedopuszczalnością przedmiotowej skargi. Na marginesie należy zauważyć, że w świetle art. 9 u.o.p. wszystkie działania podejmowane przez dyrektora parku narodowego jako organ ochrony przyrody objęte są kontrolą ministra właściwego do spraw środowiska dokonywaną w ramach nadzoru sprawowanego nad działalnością parków narodowych. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie skarga została wniesiona na akt niewymieniony w art. 3 § 2 p.p.s.a. Zgodnie zaś z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Mając powyższe na uwadze, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., odrzucił skargę. O zwrocie wpisu sądowego od skargi Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.