III OSK 3047/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski sędzia del. WSA Hanna Knysiak-Sudyka (sprawozdawca) Protokolant: asystent sędziego Kamil Grabiński po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Zarządu Dzielnicy [...] Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 485/22 w sprawie ze skargi K.K. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 23 listopada 2021 r. nr 6270/2021 w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 czerwca 2023 r., sygn. akt II SA/Wa 485/22, po rozpoznaniu skargi K.K. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 23 listopada 2021 r., nr 6270/2021, w przedmiocie udzielenia pomocy mieszkaniowej stwierdził, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa oraz zasądził od Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz K.K. kwotę 780 złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrok zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. K.K. (dalej: "skarżąca" lub "wnioskodawczyni") wnioskiem z 22 lutego 2021 r. wystąpiła z wnioskiem o udzielenie pomocy mieszkaniowej z zasobu mieszkaniowego m.st. Warszawy – zawarcie umowy najmu lokalu. We wniosku wskazała, że prowadzi 4-osobowe gospodarstwo domowe razem z trojgiem nieletnich dzieci, które wychowuje samotnie. Na podstawie zebranych dokumentów ustalono, że wnioskodawczyni zamieszkuje w lokalu nr [...] przy ul. [...] w Warszawie, który należy do mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy. Jest to mieszkanie o strukturze 1 izby o powierzchni użytkowej 15,40 m2. Wyrokiem Sądu Rejonowego dla Warszawy [...] w Warszawie z 30 stycznia 2019 r. w sprawie o sygn. akt I C 2517/18 z powództwa m.st. Warszawy nakazano opróżnienie i opuszczenie lokalu przez skarżącą wraz z jej dziećmi i wydanie lokalu właścicielowi m.st. Warszawa, z powodu jego zajęcia bez tytułu prawnego. W uzasadnieniu wyroku wskazano, że skarżącej nie przysługuje tytuł prawny do lokalu, ponieważ zajęła go samowolnie. Uchwałą nr 1572/2019 z dnia 24 lipca 2019 r. Zarząd Dzielnicy [...] m.st. Warszawy rozstrzygnął o niezakwalifikowaniu i nieumieszczeniu skarżącej na liście osób oczekujących na najem lokalu mieszkalnego z zasobu m.st. Warszawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 14 października 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 2706/19, w sprawie ze skargi skarżącej na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 24 lipca 2019 r. stwierdził, że zaskarżona uchwała wydana została z naruszeniem prawa. W ocenie Sądu pierwszej instancji organ nie wskazał, jaką powierzchnię mieszkalną ma zajmowany przez skarżącą lokal i nie dokonał ustalenia, czy skarżąca wraz z dziećmi pozostaje w trudnych warunkach mieszkaniowych. Ponadto WSA w Warszawie zauważył, że organ nie dokonał również w uchwale żadnych ustaleń co do średniego miesięcznego dochodu na jednego członka gospodarstwa domowego. Zarząd Dzielnicy [...] m.st. Warszawy na podstawie § 6 ust. 1 pkt 2, § 45 pkt 5 i § 50 ust. 1 Statutu Dzielnicy [...] miasta stołecznego Warszawy, stanowiącego załącznik nr 7 do uchwały Nr LXX/2182/2010 Rady m.st. Warszawy z dnia 14 stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. z 2018 r. poz. 8814 i z 2019 r. poz. 13139) w związku z § 32 ust. 1 pkt 2 i pkt 3, § 32 ust. 8, § 34 ust. 1 i ust. 3, § 35 ust. 1 uchwały Nr XXIII/669/2019 Rady m.st. Warszawy z 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m. st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. poz. 14836 oraz z 2020 r. poz. 5791 i z 2021 r. poz. 5586; dalej: "uchwała z 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali"), w związku z § 3 ust. 1 uchwały nr XLIX/1531/2021 Rady m.st. Warszawy z 10 czerwca 2021 r., zmieniającej uchwałę w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m. st. Warszawy oraz uchwałę w sprawie Wieloletniego Programu Gospodarowania Mieszkaniowym Zasobem m.st. Warszawy na lata 2021-2025, w tym Programu Mieszkaniowego m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. poz. 5586) uchwałą z dnia 23 listopada 2021 r., nr 6270/2021, nie zakwalifikował skarżącej do udzielenia pomocy mieszkaniowej. W uzasadnieniu uchwały wskazano - na podstawie dokumentów i oświadczeń złożonych przez skarżącą – że w badanym okresie średni miesięczny dochód w jej 4-osobowym gospodarstwie domowym wynosił 1.602,00 złotych. Dochodem wnioskodawczyni są alimenty na rzecz dwojga starszych dzieci oraz świadczenia otrzymane z Urzędu Dzielnicy [...] w Warszawie, tj. zasiłki rodzinne na dzieci i dodatki do zasiłku rodzinnego. Skarżąca nie była zarejestrowana jako osoba bezrobotna w Urzędzie Pracy oraz nie figuruje w ewidencji Ośrodka Pomocy Społecznej w Dzielnicy [...] m.st. Warszawy i nie korzystała żadnej formy pomocy, w tym z żadnej pomocy finansowej OPS [...] m.st. Warszawy. W ramach procedury rozpatrywania wniosków o pomoc mieszkaniową zwrócono się do Ośrodka Pomocy Społecznej w Dzielnicy [...] m.st. Warszawy o przeprowadzenie wywiadu środowiskowego w miejscu zamieszkania skarżącej, celem potwierdzenia jej faktycznej sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej, jednak pomimo wielokrotnych prób pracownikowi socjalnemu Ośrodka Pomocy Społecznej w Dzielnicy [...] m.st. Warszawy nie udało się nawiązać kontaktu ze skarżącą, a na pisemne wezwanie nie zgłosiła się. Nie zgadzając się ze stanowiskiem organu, skarżąca pismem z dnia 25 lutego 2022 r. zaskarżyła powyższą uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który przywołanym wyrokiem z dnia 28 czerwca 2023 r. w oparciu o art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 935; dalej: "p.p.s.a.") stwierdził, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa oraz zasądził zwrot kosztów postępowania. Uzasadniając swoje stanowisko Sąd wskazał, że w myśl art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że obowiązkiem każdego organu administracji publicznej jest wyczerpujące wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, obejmujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego, wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych, którymi kierował się przy podejmowaniu rozstrzygnięcia, a uzasadnienie winno zawierać ocenę zebranego w postępowaniu materiału dowodowego, dokonaną przez organ wykładnię stosowanych przepisów oraz ocenę przyjętego stanu faktycznego w świetle obowiązującego prawa. Na organach administracji spoczywa nie tylko obowiązek wskazania swojego rozstrzygnięcia, ale i umotywowania swojego stanowiska w tym zakresie, tj. przedstawienia toku rozumowania, który doprowadził do podjęcia rozstrzygnięcia, w tym wskazania przyczyn zajęcia danego stanowiska, jak i powodów, dla których zarzuty i argumenty podnoszone przez stronę są lub nie są zasadne, co winno znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia rozstrzygnięcia. Z uwagi na uznaniowy charakter uchwały w przedmiocie kwalifikacji wniosku i możliwość jej sądowej kontroli, uzasadnienie uchwały powinno pozwalać sądowi na poznanie procesu myślowego, który doprowadził do ustalenia treści rozstrzygnięcia i sprawdzenie czy organ uwzględnił i rozważył wszystkie okoliczności faktyczne danej sprawy. Sąd pierwszej instancji przypomniał, że zgodnie z § 32 ust. 1 pkt 3 uchwały z 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali, wnioski osób ubiegających się o pomoc mieszkaniową należy poddać szczegółowej analizie uwzględniającej zamieszkiwanie wnioskodawcy i innych osób zgłoszonych we wniosku do wspólnego zamieszkiwania w lokalu za zgodą właściciela. Natomiast w myśl § 32 ust. 1 pkt 2 uchwały z 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali szczegółowa analiza wniosków powinna obejmować dotychczasowy sposób korzystania przez wnioskodawców z lokalu, a w szczególności przestrzeganie przez wnioskodawcę warunków określonych w umowie najmu oraz wywiązywania się z obowiązków najemcy. Z kolei w myśl § 32 ust. 8 cyt. ustawy niezłożenie oświadczeń i dokumentów w wyznaczonym terminie umożliwiającym przeprowadzenie analizy, potwierdzenie w nich nieprawdy, jak również dodatkowe informacje, uzyskane w toku analizy, mogą stanowić podstawę odmowy zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej. W ocenie Sądu pierwszej instancji, w przedmiotowej sprawie organ nie poddał wnikliwej analizie wniosku skarżącej pod kątem kryteriów i warunków przyznania jej pomocy mieszkaniowej opisanych w § 5 i § 7 uchwały z 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali. Organ miał prawo badać okoliczność zamieszkiwania wnioskodawcy i innych osób zgłoszonych we wniosku do wspólnego zamieszkiwania w lokalu za zgodą właściciela, co w sposób jednoznaczny wynika z treści § 32 ust. 1 pkt 3 uchwały z 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali, ale winien to czynić w ramach wnikliwej analizy wniosku o udzielenie pomocy mieszkaniowej, a nie czynić z tej okoliczności przesłankę wykluczającą możliwość uzyskania pomocy mieszkaniowej ze strony gminy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwrócił uwagę, że o odmowie przyznania pomocy mieszkaniowej zdecydowało – co wynika z treści zaskarżonej uchwały – zamieszkiwanie skarżącej wraz z rodziną w lokalu bez zgody właściciela, czyli miasta stołecznego Warszawy. Sprawa ta była już jednak przedmiotem oceny sądu powszechnego, który nieprawomocnym wyrokiem z dnia 30 stycznia 2019 r. w sprawie o sygn. akt I C 2517/18 nakazał skarżącej wraz z osobami towarzyszącymi opróżnienie i opuszczenie przedmiotowego lokali mieszkalnego i wydanie lokalu m.st. Warszawa z powodu zajęcia go bez tytułu prawnego. Z drugiej zaś strony Sąd pierwszej instancji odnotował, że nie można pominąć gwarancji konstytucyjnych z art. 18 Konstytucji RP, wskazujących, iż rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej, zaś w świetle art. 71 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, państwo w swojej polityce społecznej i gospodarczej uwzględnia dobro rodziny. Rodziny znajdujące się w trudnej sytuacji materialnej i społecznej, zwłaszcza wielodzietne i niepełne, mają prawo do szczególnej pomocy ze strony władz publicznych. W konkluzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem przepisów procesowych zawartych w uchwale z 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali. Organ podejmując rozstrzygnięcie o odmowie zakwalifikowania skarżącej do udzielenia pomocy mieszkaniowej, nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący i wnikliwy całego istotnego w sprawie materiału dowodowego, nie czyniąc istotnych dla przyjętej podstawy prawnej ustaleń faktycznych. Przeciwnie, w opinii Sądu pierwszej instancji stanowisko organu zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały wskazuje na pobieżną i wybiórczą ocenę okoliczności faktycznych, co przeczy dyspozycji zawartej w § 32 ust. 1 pkt 3 i ust. 8 ww. uchwały z 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali. Powyższy sposób załatwienia sprawy nie spełnia także standardów obowiązujących w państwie prawa. Choć organ prowadząc postępowanie w przedmiotowej sprawie był zobowiązany stosować przepisy procesowe zawarte w ww. uchwale, to jednak, jako organ władzy publicznej, nie powinien tracić z pola widzenia zasad prawnych określonych w art. 6 i 7 k.p.a. Przepisy te stanowią, iż organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, a w toku postępowania stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Tych zasad, w ocenie Sądu pierwszej instancji, w niniejszej sprawie nie respektowano. Rozpatrując sprawę ponownie organ w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości powinien ustalić, czy skarżąca spełnia przesłanki do zakwalifikowania jej do udzielenia pomocy mieszkaniowej, a w konsekwencji zawarcia umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł organ, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w tym sensie, że Sąd dokonał błędnej jego wykładni oraz że nieprawidłowo ocenił zastosowanie prawa materialnego przez organ administracji, tj.: a. § 32 ust. 1 pkt 2 i 3 w zw. z § 4 uchwały z 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali, poprzez jego błędną wykładnię prowadzącą do niewłaściwego zastosowania, polegającą na przyjęciu, że "szczegółowa analiza" wniosku o pomoc mieszkaniową zawiera w sobie nakaz podejmowania przez zarząd dzielnicy wszelkich czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, na takich samych zasadach oraz czynności takich samych i w taki sam sposób, jak ma to obowiązek czynić organ w prowadzonym przez siebie postępowaniu administracyjnym; organ w postępowaniu administracyjnym ma inną pozycję, inną rolę, inne narzędzia, niż zarząd dzielnicy w postępowaniu o udzielenie pomocy mieszkaniowej; postępowanie o udzielenie pomocy mieszkaniowej nie jest postępowaniem administracyjnym prowadzonym na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego; choć oczywistym jest, że zarząd dzielnicy musi stosować standardy i zasady ustanowione w Konstytucji RP oraz w Kodeksie postępowania administracyjnego, to nie może wprost stosować Kodeksu postępowania administracyjnego, więc nie ma żadnych podstaw prawnych, a przez to narządzi do prowadzenia, jako organ, postępowania administracyjnego w sprawach o udzielenie pomocy mieszkaniowej, w tym prowadzenia postępowania dowodowego na zasadach opisanych w k.p.a., nie można więc wymagać od zarządu dzielnicy, aby działał tak, jak działa organ w postępowaniu administracyjnym, bo w przypadku zarządu dzielnicy, który rozpatruje wniosek o pomoc mieszkaniową, byłoby to działanie bez umocowania; nie wiadomo dlaczego Sąd pierwszej instancji zacytował definicję pojęcia wnikliwa analiza ze Słownika języka polskiego pod red. Szymczaka, PWN 1983, hasło wnikliwie, chociaż uchwała z § 32 ust. 1 stanowi inaczej, bo mówi tylko o analizie szczegółowej i wylicza, jakie szczegółowe zagadnienia analiza ma uwzględniać; b. § 32 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 4 uchwały z 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali - poprzez błędną wykładnię prowadzącą do niewłaściwego zastosowania polegającą na uznaniu, że fakt zamieszkiwania wnioskodawcy i innych osób zgłoszonych we wniosku do wspólnego zamieszkiwania w lokalu bez zgody właściciela nie może być przesłanką odmowy udzielenia pomocy mieszkaniowej, przepis ten może być przecież przesłanką odmowy udzielenia pomocy mieszkaniowej takiemu wnioskodawcy, który samowolnie zajął lokal komunalny, albo bez zgody właściciela wprowadził się do lokalu komunalnego, a przez takie bezprawne działanie uzyskuje warunki mieszkaniowe kwalifikujące wnioskodawcę, wg uchwały z 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali, do ich poprawy; nie można "premiować" działań bezprawnych, bo niewątpliwie zajęcie cudzego lokalu mieszkalnego wbrew woli jego właściciela jest działaniem bezprawnym i podlega karze, zawładnięcie takim lokalem wbrew woli właściciela oraz z pominięciem obowiązujących przepisów prawa miejscowego, nie może prowadzić do osiągnięcia celu w postaci udzielenia pomocy mieszkaniowej poprzez najem lokalu mieszkalnego, konsekwencją opisywanego naruszenia jest unieważnienie faktu samowolnego zajęcia lokalu przez wnioskodawcę, chociaż działanie takie jest bezprawne i naganne oraz nie może prowadzić do uzyskania warunków mieszkaniowych wymaganych przepisami prawa miejscowego do uzyskania pomocy mieszkaniowej; chociaż w każdej sprawie należy zbadać i rozważyć wszechstronnie wszystkie okoliczności sprawy, co organ prawidłowo uczynił, to jednak przepisu tego nie należy dyskwalifikować, jako przesłanki odmowy udzielania pomocy mieszkaniowej; c. § 26 ust. 1 uchwały z 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali poprzez jego niezastosowanie polegające na pominięciu faktu, że skoro skarżąca nie należy do kręgu osób wymienionych w zdaniu drugim (skarżąca nie jest małżonkiem najemcy, nie jest też osobą wobec której najemca jest obciążony obowiązkiem alimentacyjnym) to zamieszkiwanie przez nią w lokalu Miasta wymaga uprzedniej, pisemnej zgody przedstawiciela Miasta; gdyby Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zastosował ten przepis, mógłby z łatwością dostrzec, że skarga nie ma usprawiedliwionych podstaw i zasługuje na oddalenie; d. art. 6 i 7 k.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na literalnym i wprost zastosowaniu tych przepisów do oceny legalności uchwały nr 6270/2021 Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy z 23 listopada 2021 r., z pominięciem faktu, że czynności podejmowane przy rozpoznaniu wniosku o udzielenie pomocy mieszkaniowej, nie są tożsame z czynnościami organu w postępowaniu administracyjnym oraz z pominięciem faktu, że dla realizacji zasad ogólnych ustalonych w k.p.a. ustawodawca wyposażył organ działający w postępowaniu administracyjnym w szereg uprawnień wymienionych w k.p.a.; ustawodawca nie wyposażył zarządu dzielnicy w m.st. Warszawie w żadne narzędzia umożliwiające realizację wprost i bezpośrednio przepisów k.p.a., w tym zasad ogólnych postępowania administracyjnego, m.in. opisanych w art. 6 i 7 k.p.a.; e. art. 18 Konstytucji RP poprzez błędną wykładnię i przez to niewłaściwe zastosowanie oraz art. 7 i art. 32 Konstytucji RP poprzez ich niezastosowanie; 2. przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a. art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2023 r. poz. 1634 ze zm.) w zw. z art. 6 i 7 k.p.a. oraz w zw. z art. 32 Konstytucji RP poprzez dokonanie kontroli legalności działania organu w oparciu o kryteria właściwe dla postępowania administracyjnego, a nie dla czynności podejmowanych w ramach rozpatrywania wniosku o udzielenie pomocy mieszkaniowej na podstawie prawa miejscowego, tj. uchwały, które to przepisy powinny być stosowane z poszanowaniem zasady równości wszystkich podmiotów wobec prawa ustanowionej w art. 32 Konstytucji RP; b. art. 3 § 1 w zw. z art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 4 i art. 94 ust.1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, w zw. z art. 141 ust. 4 p.p.s.a. i w zw. z art. 153 p.p.s.a., w zw. z art. 7 Konstytucji RP oraz w zw. z § 7 ust. 1 w zw. z § 4 w zw. z § 32 ust. 1 w zw. z art. 26 ust. 1 uchwały z 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali w zw. z art. 6, 7, 75 § 1, 77 § 1, 78 § 1, art. 80 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez: i. niewłaściwą kontrolę działalności organu administracji publicznej z uwagi na uwzględnienie skargi, pomimo iż zaskarżona uchwala została podjęta na podstawie i w granicach prawa, nie tylko prawa materialnego, ale również z uwzględnieniem standardów wynikających z zasad ogólnych ustanowionych w Kodeksie postępowania administracyjnego, w tym w zakresie nakładającym obowiązek działania na podstawie przepisów prawa, obowiązek dokładnego, wyczerpującego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes stron; skutkiem tego uchybienia było przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie za własne poglądów skarżącej w zakresie znaczenia dla rozstrzygnięcia Sądu treści uchwały nr 6270/2021 Zarządu Dzielnicy z 23 listopada 2021 r., która nie uwzględnia wniosku o pomoc mieszkaniową z przyczyn dokładnie wskazanych w jej uzasadnieniu, ii. dokonanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wadliwej oceny prawnej i wadliwych wskazań co do dalszego postępowania, które to na mocy art. 153 p.p.s.a. wiążą w sprawie ten Sąd oraz organ, podczas gdy organ nie będzie mógł zrealizować obowiązku podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku i nie będzie mógł zastosować wskazań co do dalszego postępowania, już z tego tylko powodu, że skoro Sąd nakazuje, aby organ w sposób jednoznaczny i nie budzący wątpliwości ustalił, czy skarżąca spełnia przesłanki do zakwalifikowania jej do udzielenia pomocy mieszkaniowej, a w konsekwencji do zawarcia umowy lokalu z mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy, to powinien precyzyjnie wyjaśnić na czym konkretnie mają polegać nakazane ustalenia. Nie można się również zgodzić z faktem, że Sąd wyraził już przekonanie o zasadności wniosku oraz o oczywistości, że wniosek będzie uwzględniony, iii. sporządzenie uzasadnienia z naruszeniem art. 141 p.p.s.a.; zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie Sąd zarzucił organowi, że ten nie rozpatrzył w sposób wyczerpujący i wnikliwy całego istotnego w sprawie materiału dowodowego, nie czyniąc istotnych dla przyjętej podstawy prawnej ustaleń faktycznych, a nie wyjaśnił nawet, który materiał uważa za istotny oraz jakich ustaleń faktycznych miał jeszcze nie uczynić. Wobec powyższych zarzutów organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie – ewentualnie - uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości, rozpoznanie skargi oraz jej odrzucenie, względnie oddalenie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ przedstawił argumentację mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2026 r., poz. 143; dalej: "p.p.s.a."), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten, w odróżnieniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego, nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Konkretne, zawarte w skardze kasacyjnej, przyczyny zaskarżenia, determinują zakres rozpoznania sprawy, czyli badania ewentualnej wadliwości zaskarżonego wyroku sądu pierwszej instancji. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy (pkt 2), przy czym skarga powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie (art. 176 p.p.s.a.). W skardze kasacyjnej zgłoszone zostały zarówno zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i przepisów postępowania. W sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść - w granicach określonych w skardze - do ocen o charakterze prawnomaterialnym. Najdalej idącym jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. zasadniczo w sytuacji, gdy nie zawiera ono stanowiska odnośnie stanu faktycznego przyjętego jako podstawa zaskarżonego rozstrzygnięcia, lub brak jest uzasadnienia któregokolwiek z rozstrzygnięć sądu, albo gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia, jak również, gdy jest ono sporządzone w sposób uniemożliwiający instancyjną kontrolę zaskarżonego wyroku. Żadna ze wskazanych sytuacji nie miała miejsca w niniejszej sprawie, gdyż uzasadnienie wyroku Sądu pierwszej instancji zawiera wszystkie wskazane w ustawie elementy. Wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji wskazał wyraźnie, że ocenie winny podlegać okoliczności faktyczne, na które wskazuje § 5 (kryteria) i § 7 (warunki) uchwały z dnia 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali, które nie zostały poddane analizie w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały z dnia 23 listopada 2021 r. nr 6270/2021 w przedmiocie odmowy zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej. Nie jest zatem zasadny zarzut skargi kasacyjnej, iż Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił, "który materiał uważa za istotny" oraz jakich ustaleń faktycznych organ "miał jeszcze nie uczynić". Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 153 p.p.s.a., zgodnie z którym ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Wbrew twierdzeniu skarżącego kasacyjnie organu zarówno ocena prawna, jak i wskazania co do dalszego postępowania zostały sformułowane jasno i nie ma przeszkód, by organ je zrealizował. Z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji nie wynika natomiast, by "Sąd wyraził już przekonanie o zasadności wniosku oraz o oczywistości, że wniosek będzie uwzględniony". Sąd pierwszej instancji wskazał na niedostatki uzasadnienia uchwały, będące konsekwencją niedostatków w zakresie poczynionych ustaleń faktycznych w zakresie okoliczności mających znaczenie dla udzielenia pomocy mieszkaniowej, nie przesądzając wyniku sprawy, ani treści jej rozstrzygnięcia. Pozostałe zarzuty naruszenia przepisów postępowania, pomimo powołania w nich szeregu przepisów Konstytucji RP, k.p.a., p.p.s.a., ustawy o samorządzie gminnym oraz uchwały w sprawie zasad wynajmowania lokali (pkt 2 a i b skargi kasacyjnej) sprowadzają się w istocie do kwestii zakresu postępowania wyjaśniającego oraz zachowania w nim standardów wynikających z zasad ogólnych postępowania administracyjnego. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego oczywiste jest to, iż postępowanie zainicjowane wnioskiem w sprawie udzielenia pomocy mieszkaniowej z zasobu miasta stołecznego Warszawy, jak każde postępowanie przed organami administracji publicznej, powinno odpowiadać regułom demokratycznego państwa prawnego, wynikającym z przepisów art. 2 i art. 7 Konstytucji RP. Wobec powyższego obowiązkiem Zarządu Dzielnicy [...] m.st. Warszawy, wydającego sporną uchwałę z dnia 23 listopada 2021 r., było podejmowanie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Przy czym wskazać trzeba, iż czynnościami niezbędnymi są czynności odnoszące się do okoliczności istotnych z punktu widzenia prawa materialnego. Zgodnie z § 4 uchwały z 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali pomoc mieszkaniowa może być udzielana osobom, które spełniają kryteria określone w § 5 oraz warunki określone w § 7, z zastrzeżeniem § 8 i § 9. Do powyższych kryteriów organ nie odniósł się w sposób wnikliwy w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały, ograniczając się do zacytowania treści § 32 ust. 1 uchwały z 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali oraz wskazania, że wnioskodawczyni wraz z dziećmi zamieszkuje w lokalu bez zgody właściciela. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, iż tak ograniczony zakres rozpoznania sprawy nie pozwala na przyjęcie, że została zrealizowana zasada praworządności (art. 6 k.p.a.) oraz zasada prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.). Jak już bowiem była mowa wyżej, ustaleniu powinny podlegać okoliczności stanowiące kryteria, jakie powinna spełniać osoba ubiegająca się o pomoc mieszkaniową, określone w § 5 uchwały z 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali oraz warunki określone w § 7 uchwały, z zastrzeżeniem § 8 i § 9. Odniesienia się do powyższych kwestii w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały zabrakło. Organ wziął bowiem pod uwagę jako okoliczność determinującą odmowę zakwalifikowania do udzielenia pomocy mieszkaniowej fakt zajmowania lokalu bez zgody jego właściciela, pomijając pozostałe okoliczności, mimo zamieszczenia w uchwale stwierdzenia o ich wnikliwym rozważeniu. Nie są uzasadnione także zarzuty naruszenia prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko, iż organ ma prawo badać okoliczność zamieszkiwania wnioskodawcy i innych osób zgłoszonych we wniosku do wspólnego zamieszkiwania w lokalu za zgodą właściciela, ale powinien to czynić w ramach szczegółowej analizy wniosku o udzielenie pomocy mieszkaniowej. Z treści § 32 ust. 1 uchwały z 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wynika, że wnioski osób ubiegających się o pomoc mieszkaniową należy poddać szczegółowej analizie uwzględniającej: 1. ocenę faktycznych warunków mieszkaniowych przeprowadzoną bezpośrednio w miejscu zamieszkiwania wnioskodawcy z zastrzeżeniem ust. 9, 10 i 11; 2. dotychczasowy sposób korzystania przez wnioskodawcę z lokalu, a w szczególności przestrzeganie przez wnioskodawcę warunków określonych w umowie najmu oraz wywiązywanie się z obowiązków najemcy; 3. zamieszkiwanie wnioskodawcy i innych osób zgłoszonych we wniosku do wspólnego zamieszkiwania w lokalu za zgodą właściciela; 4. posiadanie przez wnioskodawcę i inne osoby zgłoszone do wspólnego zamieszkiwania innego tytułu prawnego do lokalu niż wymienione w § 9 ust. 1 pkt. 1; 5. rozporządzenie w okresie ostatnich 7 lat przed dniem złożenia wniosku, przez wnioskodawcę i inne osoby zgłoszone do wspólnego zamieszkiwania, nieruchomością lub spółdzielczym prawem, o których mowa w § 9 ust. 1 pkt 1, w tym fakt dokonania przez te osoby zamiany tych tytułów prawnych na lokal kwalifikujący do ubiegania się o poprawę warunków zamieszkiwania w ramach mieszkaniowego zasobu; 6. warunki mieszkaniowe w poprzednich miejscach zamieszkania oraz warunki mieszkaniowe wstępnych, zstępnych, współmałżonka wnioskodawcy lub osoby pozostającej we wspólnym pożyciu i możliwość zamieszkania wnioskodawcy w tych lokalach. Cytowana uchwała nie określa okoliczności wskazanej w § 32 ust. 1 pkt 3 jako bezwzględnej przesłanki negatywnej udzielenia pomocy mieszkaniowej. Okoliczność powyższa musi być rozważona po dokonaniu oceny spełnienia przez wnioskodawcę kryteriów oraz warunków udzielenia pomocy mieszkaniowej, czego w ramach niniejszej sprawy organ nie dokonał. Trzeba również podkreślić, że wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji nie przesądził kwestii, czy w tym konkretnym przypadku okoliczność wskazana w § 32 ust. 1 pkt 3 uchwały z 5 grudnia 2019 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali może stanowić przesłankę odmowy udzielenia pomocy mieszkaniowej. Zarzuty naruszenia prawa materialnego nie mogą być uznane za zasadne również z tej przyczyny, że niezasadne okazały się zarzuty naruszenia przepisów postępowania, a to z kolei oznacza, że stan faktyczny sprawy nie został ustalony w sposób prawidłowy. Dokonywanie w tych warunkach oceny zastosowania przepisów prawa materialnego byłoby przedwczesne. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną.