III OSK 291/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 22 października 2024 r. sygn. akt IV SA/Wa 1629/24 w sprawie ze skargi Miasta [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 23 kwietnia 2024 r. nr KOC/5984/Oś/23 w przedmiocie zobowiązania do wpłaty należności z tytułu opłaty za usunięcie drzew oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej "WSA w Warszawie", "Sąd I instancji") wyrokiem z dnia 22 października 2024 r., sygn. akt IV SA/Wa 1629/24, oddalił skargę Miasta [...] (dalej "skarżąca", "Miasto") na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie (dalej "organ odwoławczy", "Kolegium") z dnia 23 kwietnia 2024 r., nr KOC/5984/Oś/23, w przedmiocie zobowiązania do wpłaty należności z tytułu opłaty za usunięcie drzew. Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Decyzją Marszałka Województwa Mazowieckiego (dalej "Marszałek") z dnia 14 listopada 2019 r., nr 1400/2019/PE-ZD-II: 1. zezwolono Miastu na usunięcie drzew z terenu nieruchomości znajdującej się przy ul. [...] (dz. ew. nr [...] z obrębu [...]) w [...]; 2. ustalono termin usunięcia drzew do dnia 1 marca 2020 r.; 3. naliczono opłatę za usunięcie drzew w wysokości [...] zł; 4. odroczono termin uiszczenia opłaty ustalonej w pkt 3 na okres 3 lat od dnia upływu terminu wykonania nasadzeń zastępczych określonych w pkt 5; 5. uzależniono zezwolenie od wykonania w terminie do dnia 14 maja 2020 r. nasadzeń zastępczych polegających na zasadzeniu na terenie nieruchomości 26 sztuk drzew wybranych z gatunków: dąb szypułkowy i sosna zwyczajna. Dopuszczono stosowanie odmian ww. gatunków drzew z wyjątkiem odmian kulistych. Materiał do nasadzenia powinien być wyrośnięty, o obwodzie pnia na wysokości 1 m wynoszącymi co najmniej 16 cm. Wybrane do nasadzenia miejsce powinno być wolne od infrastruktury podziemnej, odpowiadać wymaganiom gatunku i umożliwiać drzewom prawidłowy rozwój. Nasadzenia należało wykonać zgodnie ze sztuką ogrodniczą, a zasadzone drzewa powinny zostać zabezpieczone przed uszkodzeniami mechanicznymi przez opalikowanie; 6. Zobowiązano wnioskodawcę do przedłożenia Marszałkowi pisemnej informacji o terminie usunięcia drzew wraz z ostatecznym pozwoleniem na budowę, która koliduje z drzewami – w terminie 14 dni od usunięcia drzew oraz o terminie posadzenia drzew, o których mowa w pkt 5 – w terminie 14 od dnia upływu dokonania nasadzeń zastępczych, a także inwentaryzacji powykonawczej nasadzeń zastępczych. Decyzją Marszałka z dnia 10 czerwca 2020 r., nr 564/2020/PE-ZD-ll., stwierdzono częściowe wygaśnięcie decyzji Marszałka z dnia 14 listopada 2019 r. Decyzją Marszałka z dnia 31 sierpnia 2023 r., nr 108/2023/PE-ZD-IV: 1) zobowiązano Miasto do wpłaty części należności w kwocie [...] zł z tytułu opłaty wynoszącej [...] zł, określonej w pkt 3 decyzji Marszałka z dnia 14 listopada 2019 r., częściowo wygaszonej decyzją z dnia 10 czerwca 2020 r., za usunięcie łącznie [...] sztuk drzew, z terenu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] (dz. nr ew. [...] z obrębu [...]), będącej własnością [...]. Pobraniu podlegała proporcjonalna część opłaty w związku z niewykonaniem zgodnie z zezwoleniem na usunięcie drzew [...] szt. nasadzeń zastępczych; 2) umorzono Miastu część należności w kwocie [...] zł z tytułu opłaty określonej w pkt 3 decyzji Marszałka Województwa Mazowieckiego z dnia 14 listopada 2019 r., częściowo wygaszonej decyzją z dnia 10 czerwca 2020 r., za usunięcie łącznie [...] szt. drzew, z terenu nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] (dz. nr ew. [...] z obrębu [...]), będącej własności [...]. Umorzeniu podlegała proporcjonalna cześć opłaty w związku z zachowaniem żywotności nasadzeń zastępczych [...] drzew oraz [...] drzew, które nie zachowały żywotności z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości. Na skutek odwołania Miasta, decyzją z dnia 23 kwietnia 2024 r., nr KOC/5984/Oś/23, Kolegium utrzymało w mocy decyzję Marszałka z dnia 31 sierpnia 2023 r. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wyjaśnił, że podczas komisyjnych oględzin drzew 15 czerwca 2023 r. stwierdzono, że na terenie przedmiotowej działki zostało posadzonych: 1) [...] szt. drzew gatunku [...], o obwodach pni mierzonych na wysokości 100 cm wynoszących odpowiednio: [...] (w tym [...] szt. drzew, które nie spełniają wymogu określonego w pkt 5 przedmiotowej decyzji, dotyczącego obwodów pni mierzonych na wys. 100 cm); 2) [...] szt. drzew gatunku [...], o obwodach pni mierzonych na wysokości 100 cm wynoszących: [...] cm; 3) [...] szt. drzew gatunku [...], o obwodach pni mierzonych na wysokości 100 cm wynoszących odpowiednio: [...] cm (w tym [...] szt. drzew, które nie spełniają wymogu określonego w pkt 5 przedmiotowej decyzji, dotyczącego obwodów pni mierzonych na wys. 100 cm). Ponadto stwierdzono, że wskazane w pkt 3 nasadzenia zastępcze – [...] szt. drzew gatunku [...] nie zachowały żywotności po upływie 3 lat od upływu terminu wskazanego w przedmiotowej decyzji na ich wykonanie (całkowicie obumarły). Drzewa z pkt 2 są żywotne, w dostatecznym stanie fitosanitarnym. Pozostałe drzewa wskazane w pkt 1 są żywotne w dobrym i bardzo dobrym stanie fitosanitarnym. Drzewa zostały opalikowane. Organ odwoławczy wskazał, że w trakcie gromadzenia materiału dowodowego w sprawie Miasto złożyło wyjaśnienia oraz przedłużyło dokumenty (m.in.: opis przedmiotu zamówienia i dokumentację potwierdzającą wykonanie nasadzeń zastępczych [...] szt. drzew gatunku [...] zgodnie ze sztuką ogrodniczą, faktury za wykonane usługi posadzenia drzew, protokół odbioru końcowego z dnia 6 sierpnia 2020 r. i inne). Poinformowało, że po zakończeniu robót budowlanych za utrzymanie drzew odpowiadała Szkoła Podstawowa nr [...]. W przedłużonym oświadczeniu z dnia 24 lipca 2023 r. Dyrektor Szkoły Podstawowej nr [...] wskazał, że "Pracownicy szkoły (dozorcy, woźne) systematycznie dbali o zieleń, w tym nowe nasadzenia drzew zrealizowane w ramach tej inwestycji. Drzewa były podlewane, pielone. W wyniku naszych starań, większość drzew jest w bardzo dobrym stanie, jednak niektóre z nich całkowicie uschły". Ponadto Miasto wskazało, że na fakt niezachowania żywotności drzew miały przede wszystkim niesprzyjające warunki pogodowe występujące w ostatnich ratach. Wysokie temperatury powietrza oraz opady znacznie niższe od średnich opadów z lat ubiegłych spowodowały suszę glebową, co doprowadziło przesuszenia całego profilu glebowego. Miasto poinformowało, że nie posiada dokumentów w zakresie utrzymania i pielęgnacji drzew, z których wynikałoby jakie zabiegi pielęgnacyjne zostały podjęte w celu zapewnienia żywotności posadzonym drzewom, jednakże dodatkowo przedłożono: pismo spółki [...] (generalnego wykonawcy, który zobowiązany był do wykonania nasadzeń zastępczych), wraz z umową sprzedaży z [...] kwietnia 2020 r., zawartą pomiędzy wykonawcą a podwykonawcą, uwzględniającą m.in.: gwarancję za prawidłowe wykonanie prac nasadzeniowych i jakości materiału szkółkarskiego – w terminie od dnia odbioru towarów przez kupującego przez okres 3 lat i 30 dni (zgodnie z zapisem w § 6 pkt. 3. ww. umowy); wykres zmienności opadów w 2022 r.; tabelę rocznej temperatury; wykres zmienności opadów 2023 r. W ocenie organu odwoławczego bezspornym jest, że [...] drzewa gatunku [...] nie zachowały żywotności z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości. Miasto dołożyło starań w celu zapewnienia żywotności posadzonym drzewom. Potwierdza to również fakt zachowania żywotności przez pozostałe [...] drzew stanowiących nasadzenia zastępcze. Organ odwoławczy stwierdził, że [...] drzewa gatunku [...], posadzone w ramach nasadzeń zastępczych nie zachowały żywotności z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości, natomiast [...] drzewa gatunku [...] oraz [...] szt. drzew gatunku [...] zachowało żywotność po upływie 3 lat od terminu wskazanego w zezwoleniu na wykonanie tych nasadzeń. Równocześnie organ nie znalazł przyczyn zależnych od Miasta, które mogłyby mieć istotny wpływ na niezachowanie żywotności wymienionych drzew. Bezsporny, zdaniem organu odwoławczego, był również fakt, że [...] szt. drzew gatunku [...] nie spełniło wymogu obwodu pnia mierzonego na wysokości 100 cm – 16 cm, gdyż obwody te miały od 15 cm do 12 cm. Kolegium przyznało rację Marszałkowi, że naliczone i odroczone opłaty w kwocie [...] zł z tytułu opłaty wynoszącej [...] zł, określonej w pkt 3 ww. decyzji Marszałka, za usunięcie łącznie [...] szt. drzew, tj.: [...] szt. drzew gatunku [...] oraz [...] szt. drzew gatunku [...] z terenu przedmiotowej nieruchomości, podlegają umorzeniu w części, opłata została przeliczona proporcjonalnie w stosunku do ilości nasadzeń zastępczych drzew, które zostały wykonane zgodnie z ww. decyzją i zachowały żywotność po upływie 3 lat od terminu na ich wykonanie oraz [...] nasadzeń zastępczych drzew, które nie zachowały żywotności z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości. Nadto – odnośnie do pozostałych [...] szt. drzew gatunku [...] o obwodach pni mierzonych na wysokości 100 cm wynoszących odpowiednio: [...] cm, stanowiących nasadzenia zastępcze – organ stwierdził, że nie spełniają warunków ww. decyzji, tym samym zobowiązał Miasto, do wpłaty części należności w kwocie [...] zł z tytułu opłaty wynoszącej [...] zł, określonej w pkt 3 decyzji Marszałka z 14 listopada 2019 r., za usunięcie łącznie [...] szt. drzew tj.: [...] szt. drzew gatunku [...] oraz [...] szt. drzew gatunku [...]. Końcowo odwołując się do poglądów judykatury dotyczących art. 84 ust. 7 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2024 r. poz. 1478, dalej "u.o.p.") Kolegium wywodziło, że przepisy ustawy o ochronie przyrody nie przewidują możliwości sumowania obwodów pni drzewa wielopniowego przy przeliczaniu opłaty za niewykonanie nasadzeń zgodnie z zezwoleniem, zatem decyzja Marszałka jest zgodna z prawem i brak jest podstaw do jej uchylenia. Skarżąca wniosła skargę na decyzję Kolegium z dnia 23 kwietnia 2024 r. do WSA w Warszawie, zarzucając jej naruszenie: art. 138 § 1 w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., polegające na nieuwzględnieniu wszystkich okoliczności, wskutek pominięcia pomiaru obwodów pni drzew wielopniowych, podczas gdy dla drzew wielopniowych obwody potrzebne do naliczenia opłaty powinny zostać naliczone jako suma największego obwodu pnia i połowy sumy pozostałych obwodów pni mierzonego drzewa, a nie uwzględniając jedynie obwód jednego pnia; art. 138 § 1 w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., polegające na niedopuszczeniu i nieprzeprowadzeniu przez organ dowodu z ponownych oględzin nieruchomości, w tym oględzin [...] sztuk drzew gatunku [...], które zostały uznane jako nasadzone niezgodnie z zezwoleniem zawartym w decyzji Marszałka z 14 listopada 2019 r., podczas gdy obliczenie obwodu pni winno nastąpić poprzez obliczenie sumy największego obwodu pnia i połowy sumy pozostałych obwodów pni mierzonego drzewa; art. 138 § 1 w zw. z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., polegające na niedopuszczeniu i nieprzeprowadzeniu przez organ dowodów z fotografii zawartych w skardze na okoliczność wykazania nasadzonych drzew o wielu pniach; art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 84 ust. 7 u.o.p., poprzez jego błędną wykładnię i uznanie przez organ, że z art. 84 ust. 7 u.o.p. wynika jednoznacznie, że naliczona opłata za usunięcie drzew jest przeliczana proporcjonalnie do liczby drzew, które nie zostały wykonane zgodnie z zezwoleniem, podczas gdy już jego literalne brzmienie wskazuje, że mowa w nim jest o niezgodności nasadzeń zastępczych lub części z nich z zezwoleniem, a tym samym pominięcie w sprawie obliczenia obwodu drzew wielopniowych, natomiast drzewo na wysokości 100 cm: posiada kilka pni – za obwód pnia drzewa przyjmuje się sumę obwodu pnia o największym obwodzie oraz połowy obwodów pozostałych pni; art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 85 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1 u.o.p. poprzez jego niezastosowanie przez organ i przyjęcie, że nie wykonano zgodnie z zezwoleniem na usunięcie drzew [..] sztuk nasadzeń zastępczych drzew, podczas gdy drzewo na wysokości 100 cm: posiada kilka pni za obwód pnia drzewa przyjmuje się sumę obwodu pnia o największym obwodzie oraz połowy obwodów pozostałych pni; art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z pkt 5 decyzji Marszałka z dnia 14 listopada 2019 r., poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy za pień należy uważać każdy z pni drzewa wielopniowego, natomiast w przypadku drzew wielopniowych należy prawidłowo mierzyć obwód każdego z pni poprzez obliczenie sumy największego obwodu pnia i połowy sumy pozostałych obwodów pni mierzonego drzewa. Skarżąca wniosła o zmianę decyzji poprzez zwiększenie kwoty umorzonej należności o [...] zł oraz o uchylenie decyzji w zakresie zobowiązania Miasta do wpłaty części należności w kwocie [...] zł tytułem opłaty za usunięcie [...] drzew i dokonanie nasadzenia zastępczego niezgodnie z zezwoleniem, ewentualnie o uchylenie decyzji Marszałka oraz Kolegium i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. Ponadto skarżąca wniosła o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania według norm prawem przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz o dopuszczenie i przeprowadzenie uzupełniających dowodów z dokumentacji fotograficznej zawartej w skardze na okoliczność: wykazania nasadzonych drzew o wielu pniach oraz o dopuszczenie i przeprowadzenie dowodów z dokumentacji: decyzji Marszałka z dnia 14 listopada 2019 r. zezwalającej na usunięcie drzew i dokonanie nasadzeń zastępczych na okoliczność wykazania warunków dokonania nasadzeń zastępczych określonych w zezwoleniu na usunięcie drzew i dokonanie nasadzeń zastępczych; decyzji Marszałka z dnia 10 czerwca 2020 r. w zakresie wygaśnięcia decyzji na usunięcie [...] drzew na okoliczność wykazania prawidłowej wysokości umorzonej opłaty za usunięcie drzew. Kolegium wniosło o oddalenie skargi. W dniu 22 października 2024 r. WSA w Warszawie wydał opisany na wstępie wyrok, którym oddalił skargę. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji przytoczył art. 84 u.o.p. i wskazał, że podziela twierdzenia Kolegium co do zasadności zastosowania art. 84 ust. 7 u.o.p. W opinii WSA w Warszawie odstąpienie od jego zastosowania stanowiłoby naruszenie obowiązku spoczywającego na organie – a zatem godziłoby w zasadę praworządności, zobowiązującą organ do działania na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP i art. 6 k.p.a.). Zdaniem Sądu I instancji art. 84 ust. 7 u.o.p. stanowi regulację szczególną zastrzeżoną w wyraźny sposób do etapu "niewykonania nasadzeń zastępczych, o których mowa w ust. 3, lub części z nich, zgodnie z zezwoleniem na usunięcie drzewa lub krzewu". Bezpośrednio zatem odnosi się do takiej sytuacji, w jakiej znalazło się Miasto. Zgodnie zatem z ogólnymi regułami interpretacyjnymi prawidłowe jest danie pierwszeństwa regulacjom bezpośrednio odnoszącym się do danej sytuacji, tj. o zastosowaniu których właśnie do konkretnych przypadków zdecydował już ustawodawca. Norma prawna mniej ogólna (bardziej szczegółowa, tj. art. 84 ust. 7 u.o.p. mówiący o nasadzeniach zastępczych i określający proporcjonalny sposób liczenia w stosunku do drzewa, a nie pni czy innych elementów) ma pierwszeństwo w zastosowaniu nad kolidującą z nią normą prawną bardziej ogólną (mniej szczegółową, tj. art. 85 ust. 2 i 3 u.o.p.). Odnosząc się do zarzutów skarżącej Sąd I instancji zwrócił uwagę, że zgodnie z art. 85 ust. 2 pkt 1 u.o.p. w przypadku posiadania przez drzewo kilku pni, za obwód pnia drzewa przyjmuje się sumę obwodu pnia o największym obwodzie oraz połowy obwodów pozostałych pni oraz art. 85 ust. 3 u.o.p. (stanowiący, iż w przypadku jeżeli drzewo rozwidla się na wysokości poniżej 130 cm, każdy pień traktuje się jako odrębne drzewo), jednakże nie dotyczy to postępowania, w którym działały organy, z uwagi na uregulowanie tej sytuacji w art. 84 ust. 7 u.o.p. Zdaniem Sądu I instancji w orzecznictwie oraz doktrynie ugruntowana została zasada pierwszeństwa wykładni językowej. Za niedopuszczalną uznać należy w opinii WSA w Warszawie taką wykładnię, której wynik byłby całkowicie sprzeczny z literalnym brzmieniem analizowanego przepisu. Inne niż językowa reguły interpretacyjne nie mogą też stanowić podstawy do takiej ingerencji w treść przepisu, która mogłaby zostać kwalifikowana jako działalność normotwórcza, na którą przecież nie rozciąga się kognicja organów czy sądów. Sąd I instancji nie znalazł także powodów, dla których należałoby dokonać ponownie oględzin na miejscu. Skarżąca skutecznie nie podważyła dotychczasowych wniosków odnoszących się do kontroli przeprowadzonej w toku postępowania 15 czerwca 2023 r. Ponadto WSA w Warszawie uznał, że wszelkie okoliczności i zarzuty skarżącej, a zwłaszcza te, które mają znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, zostały przekonująco omówione w uzasadnieniu decyzji, stosownie do poziomu nakreślonego w art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Pismem z dnia 7 stycznia 2025 r. skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 22 października 2024 r. wywiodła skarżąca (dalej również "skarżąca kasacyjnie"), zaskarżając go w całości. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi: I. naruszenie przepisów postępowania, których uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. polegający na braku uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, poprzez nieuwzględnienie oceny prawnej przedstawionej m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1676/11 oraz nieuwzględnienie wykładni celowościowej i systemowej, a uwzględnienie jedynie wykładni językowej w zakresie: a) interpretacji art. 85 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.o.p. oraz art. 84 ust. 7 u.o.p., poprzez uwzględnienie literalnej wykładni, gdyż w orzecznictwie oraz doktrynie ugruntowana jest zasada pierwszeństwa wykładni językowej, a pominięcie celowościowej i systemowej wykładni przepisów uznając, iż jej zastosowanie stanowiłoby prawotwórczą wykładnię, do której sąd nie jest uprawniony, odnoszącej się do sposobu pomiarów pni drzew wielopniowych; b) interpretacji art. 84 ust. 7 u.o.p. poprzez przyjęcie, iż stanowi regulację szczególną zastrzeżoną w wyraźny sposób do etapu "niewykonania nasadzeń zastępczych, o których mowa w ust. 3, lub części z nich niezgodnie z zezwoleniem na usunięcie drzewa lub krzewu", pomimo iż sposób pomiaru obwodu drzew wielopniowych z uwzględnieniem systematyki ustawy o ochronie przyrody znajduje się w art. 85 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.o.p.; c) przyjęcia, iż żaden przepis ustawy o ochronie przyrody nie zawiera odesłania w kwestii dotyczącej przeliczenia opłaty za niewykonanie nasadzeń zgodnie z zezwoleniem, więc należy stosować art. 84 ust. 7 u.o.p. w zakresie prawidłowości dokonania nasadzeń zastępczych, a nie należy stosować obliczeń obwodów pni zgodnie z art. 85 u.o.p.; 2. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak wyjaśnienia zarzutów podniesionych w skardze przejawiający się w braku wyczerpującego ustosunkowania się w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do zarzutów skargi dotyczących przyjętego założenia o nieuwzględnieniu sposobu obliczania pni drzew wielopniowych, który wynika z art. 85 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.o.p., co miało istotny wpływ na treść wyroku, gdyż wnikliwe i kompleksowe rozważenie wszystkich argumentów podniesionych w uzasadnieniu w tym zakresie mogłoby skutkować wydaniem odmiennego rozstrzygnięcia; 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. polegające na niezbadaniu przez Sąd I instancji w pełnym zakresie treści zaskarżonej decyzji, jak również czynności organu, pod względem ich zgodności z prawem i w konsekwencji brak uchylenia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej, pomimo że zaskarżona decyzja narusza art. 7, art. 77, art. 80 k.p.a. z uwagi na niewyjaśnienie wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności i wydanie rozstrzygnięcia, którego uzasadnienie nie zawiera podstaw faktycznych i prawnych, poprzez: a) nieuwzględnienie wszystkich okoliczności mających znaczenie dla sprawy, poprzez pominięcie pomiaru obwodów pni drzew wielopniowych, podczas gdy dla drzew wielopniowych obwody potrzebne do naliczenia opłaty powinny zostać naliczone jako suma największego obwodu pnia i połowy sumy pozostałych obwodów pni mierzonego drzewa, a nie uwzględniając jedynie obwód jednego pnia; b) niedopuszczenie i nieprzeprowadzenie dowodu z ponownych oględzin nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...] (dz.ew. nr [...] z obrębu [...]), w tym oględzin [...] sztuk drzew gatunku [...], które zostały uznane jako nasadzone niezgodnie z zezwoleniem zawartym w decyzji Marszałka z 14 listopada 2019 r., podczas gdy obliczenie obwodu pni drzewa wielopniowego winno nastąpić poprzez obliczenie sumy największego obwodu pnia i połowy sumy pozostałych obwodów pni mierzonego drzewa; c) niedopuszczenie i nieprzeprowadzenie przez Sąd I instancji dowodów z fotografii zawartych w skardze do Sądu I instancji na okoliczność wykazania nasadzonych drzew o wielu pniach; d) przeprowadzenie postępowania z naruszeniem zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów administracji publicznej z uwagi na wydanie rozstrzygnięcia z pominięciem oceny prawnej wyrażonej m.in. w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2013 r. sygn. akt II OSK 1676/11 – co miało istotny wpływ na treść wyroku, gdyż wnikliwe i kompleksowe rozważenie wszystkich argumentów podniesionych w uzasadnieniu w tym zakresie mogłoby skutkować wydaniem odmiennego rozstrzygnięcia; II. naruszenie prawa materialnego na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. poprzez naruszenie: 1. art. 7 w zw. z art. 6 Konstytucji RP poprzez ich błędne zastosowanie, a tym samym nieuwzględnienie przez Sąd I instancji, że przestrzeganie zasady praworządności i legalizmu przez organy władzy publicznej oznacza sferę różnorodnych czynności dotyczących zarówno prowadzenia postępowania jak i wydawania aktów je kończących, przy uwzględnieniu szeregu czynników kształtujących treść tych aktów, natomiast owymi czynnikami są zarówno prawidłowo ustalone i przeprowadzone metody wykładni przepisów, jak i uwzględnianie treści innych rozstrzygnięć, pozostających w obrocie prawnym, których byt ma wpływ na finalny wynik toczącego się postępowania; 2. art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 84 ust. 7 u.o.p. poprzez jego błędną wykładnię i uznanie, że z art. 84 ust. 7 u.o.p. wynika jednoznacznie, że naliczona opłata za usunięcie drzew jest przeliczana proporcjonalnie do liczby drzew, które nie zostały wykonane zgodnie z zezwoleniem, podczas gdy już jego literalne brzmienie wskazuje, że mowa w nim jest o niezgodności nasadzeń zastępczych lub części z nich z zezwoleniem, a tym samym pominięcie w sprawie obliczenia obwodu drzew wielopniowych, podczas gdy zgodnie z zezwoleniem na usunięcie drzew [...] sztuk nasadzeń zastępczych drzew, gdy drzewo posiada kilka pni – za obwód pnia drzewa przyjmuje się sumę obwodu pnia o największym obwodzie oraz połowy obwodów pozostałych pni; 3. art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z art. 85 ust. 1 oraz ust. 2 pkt 1 u.o.p. poprzez jego niezastosowanie i przyjęcie, że nie wykonano zgodnie z zezwoleniem na usunięcie drzew [...] sztuk nasadzeń zastępczych drzew, podczas gdy drzewo posiada kilka pni – za obwód pnia drzewa przyjmuje się sumę obwodu pnia o największym obwodzie oraz połowy obwodów pozostałych pni; 4. art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z pkt 5 decyzji Marszałka decyzji Marszałka z 14 listopada 2019 r., poprzez jego niezastosowanie polegające na przyjęciu, że materiał do nasadzeń powinien być wyrośnięty o obwodzie pnia na wysokości 1 m wynoszącym co najmniej 16 cm, podczas gdy za pień należy uważać, każdy z pni drzewa wielopniowego, natomiast w przypadku drzew wielopniowych należy prawidłowo mierzyć obwód każdego z pni poprzez obliczenie sumy największego obwodu pnia i połowy sumy pozostałych obwodów pni mierzonego drzewa – co miało wpływ na wpływ na treść wyroku, gdyż wnikliwe i kompleksowe rozważenie wszystkich argumentów podniesionych w tym zakresie mogłoby skutkować wydaniem odmiennego rozstrzygnięcia. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uwzględnienie skargi, jako że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego za I i II instancję, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu. Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, podniesiono w niej bowiem zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W takiej sytuacji co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania, niemniej jednak nieraz trzeba uczynić od tej zasady wyjątek – jest to celowe w szczególności wtedy, gdy od wykładni prawa materialnego w zakresie hipotezy wchodzącej w rachubę normy zależy to, czy określone okoliczności faktyczne cechują się prawną doniosłością i wymagają wyjaśnienia, czy też nie. Dopiero po pełnym zrekonstruowaniu wspomnianej hipotezy można ocenić zarzuty nawiązujące do obowiązującej w postępowaniu administracyjnym zasady prawdy obiektywnej, zwłaszcza gdy zarzuty te wskazują na niewłaściwy zakres postępowania wyjaśniającego tudzież niekompletność poczynionych ustaleń faktycznych. W niniejszej sprawie należy zatem w pierwszej kolejności odnieść się do tych aspektów rozstrzygnięcia, na które naprowadzają zarzuty naruszenia prawa materialnego. W myśl art. 83d ust. 2 u.o.p. w przypadku uzależnienia wydania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu od wykonania nasadzeń zastępczych, zezwolenie to określa dodatkowo: 1) miejsce nasadzeń; 2) liczbę drzew lub wielkość powierzchni krzewów; 3) minimalny obwód pni drzew na wysokości 100 cm lub minimalny wiek krzewów; 4) gatunek lub odmianę drzew lub krzewów; 5) termin wykonania nasadzeń; 6) termin złożenia informacji o wykonaniu nasadzeń. Zgodnie z art. 84 ust. 3 u.o.p. w przypadku naliczenia opłaty za usunięcie drzewa lub krzewu oraz uzależnienia wydania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu od przesadzenia tego drzewa lub krzewu albo wykonania nasadzeń zastępczych, organ właściwy do wydania zezwolenia odracza termin uiszczenia opłaty za jego usunięcie na okres 3 lat od dnia upływu terminu wskazanego w zezwoleniu na jego przesadzenie lub wykonanie nasadzeń zastępczych. Z kolei art. 84 ust. 7 u.o.p. stanowi, że w przypadku niewykonania nasadzeń zastępczych, o których mowa w ust. 3, lub części z nich, zgodnie z zezwoleniem na usunięcie drzewa lub krzewu, naliczona opłata jest przeliczana w sposób proporcjonalny do liczby drzew lub powierzchni krzewów, które nie zostały wykonane zgodnie z zezwoleniem. Z powołanych przepisów wynika, że wydając zezwolenie na usunięcie drzewa lub krzewu organ władny jest ukształtować normę indywidualną obejmującą w szczególności precyzyjne wymogi co do nasadzeń zastępczych, w tym co do minimalnego obwodu pni drzew na wysokości 100 cm. Ta norma – jako norma indywidualna i konkretna – jest w założeniu kompletna i nie wymaga już uzupełnienia elementami wywodzonymi bezpośrednio z przepisów prawa. "Decyzja administracyjna odsuwa na drugi plan generalną i abstrakcyjną normę materialnoprawną, a podstawą ludzkich zachowań staje się sama decyzja" (T. Woś, w: T. Woś (red.), Postępowanie administracyjne, Warszawa 2015, s. 304). Jeżeli zatem – jak w niniejszej sprawie – w decyzji zastrzeżono, że materiał do nasadzenia powinien być wyrośnięty, o obwodzie pnia na wysokości 1 m wynoszącym co najmniej 16 cm" – to wykonanie nasadzeń zgodnie z zezwoleniem można skonstatować tylko wtedy, gdy dokładnie ten wymóg został spełniony. Nie można przy tym zaakceptować założenia, że cel kompensacyjny został osiągnięty także w przypadku wykonania nasadzeń drzewami innych gatunków lub o innych parametrach niż te wskazane w zezwoleniu, ponieważ: "Takie podejście wydaje się (...) jednak za daleko idące i może doprowadzić do zachwiania bezpieczeństwa obrotu prawnego. To organ uprawniony do wydania zezwolenia został bowiem jako jedyny uprawniony do ustalenia zakresu nasadzeń kompensacyjnych i to on ocenia, jakiego rodzaju nasadzenia będą stanowiły właściwą formę kompensacji przyrodniczej. Jeśli podmiot zobowiązany uważa, że są one niewłaściwe, to oczywiście ma prawo do wniesienia odwołania od decyzji kończącej postępowanie. Jeśli zaś w trakcie wykonywania uprawnień lub obowiązków wynikających z zezwolenia okaże się, że inne nasadzenia niż te wskazane w zezwoleniu mogą być właściwsze, to podmiot zainteresowany może wystąpić w trybie art. 155 k.p.a. o zmianę konkretnych postanowień zezwolenia. Nie może natomiast przechodzić nad nimi do porządku dziennego. Jego ocena nie musi być bowiem kompatybilna z tą, jakiej dokonał organ administracji" (K. Gruszecki, Ustawa o ochronie przyrody. Komentarz, Warszawa 2024, s. 736). Eksponowane przez skarżącą kasacyjnie przepisy art. 85 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.o.p. stanowią, że opłatę za usunięcie drzewa ustala się mnożąc liczbę cm obwodu pnia drzewa mierzonego na wysokości 130 cm i stawkę opłaty. Jeżeli drzewo na wysokości 130 cm posiada kilka pni – za obwód pnia drzewa przyjmuje się sumę obwodu pnia o największym obwodzie oraz połowy obwodów pozostałych pni. Art. 85 ust. 2 pkt 1 u.o.p. ustanawia swego rodzaju fikcję prawną na użytek ustalenia opłaty – i do tego sprowadza się jego funkcja. Przepis ten – także z uwagi na swój generalny i abstrakcyjny charakter – nie współtworzy normy indywidulanej wynikającej z zezwolenia na usunięcie drzew w zakresie dotyczącym wymogów nasadzeń zastępczych, a tym bardziej nie może tej normy modyfikować. Przy weryfikacji wykonania nasadzeń zastępczych zgodnie z zezwoleniem liczy się rzeczywisty obwód pni drzew na wysokości 100 cm, a nie obwód fikcyjny ustalony zgodnie z regułą z art. 85 ust. 2 pkt 1 u.o.p. W świetle powyższych uwag zarzuty naruszenia prawa materialnego, wskazujące na błędną wykładnię art. 84 ust. 7 u.o.p. i niezastosowanie art. 85 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 u.o.p. (zarzuty II.2 i II.3) – jawią się jako niezasadne. Nie doszło również do naruszenia art. 7 w zw. z art. 6 Konstytucji RP (zarzut II.1). Z kolei zarzut naruszenia "art. 138 § 1 k.p.a. w zw. z pkt 5 decyzji Marszałka decyzji Marszałka z 14 listopada 2019 r." – z uwagi na wadliwość konstrukcyjną – całkowicie wymykał się spod oceny w postępowaniu kasacyjnym. W zarzucie tym nie wskazano żadnego przepisu prawa materialnego, zaś przepis postępowania został powołany bez sprecyzowania odnośnej jednostki redakcyjnej; poza tym jest to przepis o charakterze wynikowym – określa tylko sposób orzekania organu w postępowaniu odwoławczym. Nieskuteczne okazały się również zarzuty naruszania przepisów postępowania, co w okolicznościach niniejszej sprawy jest w dużej mierze konsekwencją niezasadności zarzutów naruszenia prawa materialnego. Niemniej jednak w pierwszej kolejności trzeba zauważyć, że przepisy postępowania, powołane przez skarżącą kasacyjnie w zarzutach I.1 i I.3, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 135 p.p.s.a. – w ogóle nie były przez Sąd I instancji stosowane, a zatem nie mogły być przezeń naruszone. "W przypadku oddalenia skargi można zarzucić Sądowi pierwszej instancji naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. tylko wówczas, gdy Sąd ten stwierdzi naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a mimo to nie spełni dyspozycji tej normy prawnej i nie uchyli zaskarżonego rozstrzygnięcia. Natomiast, jeśli z zaskarżonego wyroku wynika, że Sąd nie dopatrzył się naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, to Naczelny Sąd Administracyjny nie może zarzucić oddalającemu skargę Sądowi pierwszej instancji naruszenia omawianego przepisu, gdyż rozstrzygnięcie jest zgodne z dyspozycją, stosowanej przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, normy prawnej. W rozpoznanej sprawie Sąd Wojewódzki nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. c. p.p.s.a. Podstawą prawną zaskarżonego wyroku był art. 151 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie nieuwzględniania skargi sąd skargę oddala. Okoliczność oddalenia skargi nie mogła więc stanowić bezpośrednio argumentu mającego świadczyć o naruszeniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a." (wyrok NSA z dnia 15 stycznia 2025 r., III OSK 6315/21). "Sąd I instancji nie zastosował – powołanego w zarzucie skargi kasacyjnej – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., lecz wydał wyrok na podstawie art. 151 p.p.s.a. Nie mógł więc naruszyć przepisu postępowania, którego nie stosował, co w konsekwencji wyklucza dopuszczalność oceny naruszenia tego przepisu w powiązaniu z innymi przepisami prawa w sposób wskazany w zarzucie skargi kasacyjnej. W skardze tej nie wskazano i nie wykazano natomiast, aby doszło do naruszenia, zastosowanego przez Sąd I instancji, art. 151 p.p.s.a. w jakimkolwiek powiązaniu z innymi przepisami prawa. W skardze kasacyjnej nie podważono zatem prawidłowości zastosowania przez Sąd I instancji powołanego art. 151 p.p.s.a." (wyrok NSA z dnia 10 marca 2023 r., I OSK 2308/22). Niezależnie od powyższego, stwierdzić należy, że w postępowaniu administracyjnym nie doszło do naruszenia powołanych przez skarżącą kasacyjnie przepisów k.p.a. (zarzut I.3) – a Sąd I instancji prawidłowo to skonstatował. Organy poczyniły ustalenia faktyczne wystarczające do rozstrzygnięcia sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.) i dokonały oceny zebranego materiału dowodowego zgodnie z wymogami określonymi w art. 80 k.p.a. Twierdzenia skarżącej kasacyjnie o naruszeniu powołanych przepisów zasadzają sią na założeniu, że powinny być wyjaśnione okoliczności istotne z punktu widzenia art. 85 ust. 2 pkt 1 u.o.p. (suma obwodu pnia o największym obwodzie oraz połowy obwodów pozostałych pni) – założenie to jest błędne, ponieważ art. 85 ust. 2 pkt 1 u.o.p. nie ma w niniejszej sprawie zastosowania. W tym kontekście, skoro ten przepis oraz przepis art. 84 ust. 7 u.o.p. zostały powołane również w zarzucie I.1, wypada ponownie stwierdzić, że nie doszło do ich naruszenia ani przez błędną wykładnię ani przez niewłaściwe zastosowanie – szerzej była o tym mowa w ramach oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego. Powoływany przez skarżącą kasacyjnie wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1676/11, nie zawiera oceny prawej wiążącej w niniejszej sprawie, a poczynione w nim rozważania nie wskazują jednoznacznie na zasadność stanowiska skarżącej kasacyjnie. Nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. (zarzut I.2). Przepis ten traktuje o elementach uzasadnienia wyroku i stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie, i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za pomocą odnośnego zarzutu nie można skutecznie zwalczać ustaleń sądu co do stanu faktycznego ani kwestionować stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi ze statuowanej tym przepisem normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2024 r., III OSK 2850/22). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a., wyjaśnia motywy podjętego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia – sprawiając, że jego kontrola instancyjna była możliwa. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.