III OSK 287/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędziowie: sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski (sprawozdawca) po rozpoznaniu w dniu 23 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] S. A. z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 27 listopada 2024 r. sygn. akt II SA/Po 708/24 w sprawie ze skargi [...] S. A. z siedzibą w [...] na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie z dnia 16 sierpnia 2024 r. nr SKO-ZP-4160/79/2024 w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej "WSA w Poznaniu" lub "Sąd I instancji"), wyrokiem z dnia 27 listopada 2024 r., sygn. akt II SA/Po 708/24, oddalił skargę [...] S.A. z siedzibą w [...] (dalej "skarżąca") na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koninie (dalej "organ odwoławczy" lub "Kolegium") z dnia 16 sierpnia 2024 r., nr SKO-ZP-4160/79/2024, w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań. Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Wnioskiem z dnia 11 stycznia 2022 r. skarżąca wystąpiła do Wójta Gminy [...] (dalej "organ I instancji" lub "Wójt") o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni fotowoltaicznej o mocy około 27 MW na działkach o numerach ewidencyjnych [...], obręb [...], gmina [...]. Postanowieniem z dnia 21 maja 2024 r., nr IGP.6220.3.2022.AU, po rozpoznaniu sprawy po raz kolejny na skutek kasacyjnych rozstrzygnięć Kolegium, Wójt nałożył na skarżącą obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w formie raportu dla przedsięwzięcia pn. "Budowa w obrębie [...], gmina [...] elektrowni fotowoltaicznej o mocy do około 27 MW", określając zarazem wymagania, jakie winien spełniać raport. Na skutek zażalenia skarżącej, Kolegium postanowieniem z dnia 16 sierpnia 2024 r., nr SKO-ZP-4160/79/2024 – na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 k.p.a., w związku z art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2, art. 63 ust. 1 i 4, art. 64 ust. 1, 2 i 3 oraz art. 65 ust. 1, 2 i 3 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2024 r. poz. 1112, ze zm., dalej "u.i.o.ś.") – utrzymało w mocy kwestionowane postanowienie Wójta. Uzasadniając to rozstrzygnięcie organ odwoławczy podał, że pomimo uzyskania przez skarżącą opinii Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w [...] oraz Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] o braku konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, należało na skarżącą nałożyć obowiązek sporządzenia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Kolegium podzieliło argumentację przedstawioną przez Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] (dalej "RDOŚ"), który w postanowieniu z dnia 16 maja 2024 r. wskazał na konieczność szczegółowej analizy aspektów związanych z hałasem, ochroną przyrody, bioróżnorodnością i krajobrazem oraz ochroną klimatu. Ponadto Kolegium oceniło, że dane zawarte w karcie informacyjnej przedsięwzięcia nie są wystarczające, aby ocenić brak szkodliwości inwestycji dla środowiska. Organ odwoławczy zaznaczył, iż rodzaj inwestycji, jej skala oraz zakres jej możliwego oddziaływania na środowisko powodują konieczność zobowiązania skarżącej do opracowania raportu na środowisko. Raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest kluczowym dowodem w postępowaniu administracyjnym i ma charakter specjalistycznego opracowania, którego autorzy muszą posiadać wiedzę specjalistyczną. Planowana inwestycja znajduje się na terenie objętym formami ochrony przyrody ([...], obszar chronionego krajobrazu [...], korytarz ekologiczny – [...]) i w związku z tym jej wpływ na środowisko wymaga pogłębionej analizy. Organ odwoławczy przypomniał także, że w pobliżu znajdują się zabudowania mieszkalne, co powoduje konieczność szczegółowej oceny zagadnień związanych z emisją hałasu do środowiska. Pismem z dnia 16 września 2024 r. skarżąca wniosła skargę na postanowienie Kolegium z dnia 16 sierpnia 2024 r. do WSA w Poznaniu. W skardze zarzuciła naruszenie przepisów mających wpływ na treść wydanego rozstrzygnięcia, tj.: 1) art. 124 § 2 k.p.a. poprzez niewskazanie podstaw faktycznych i prawnych dla konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko; 2) art. 7 k.p.a. poprzez dokonanie błędnych ustaleń; 3) art. 63 i 66 u.i.o.ś. w związku z art. 3 ust. 1 pkt 54a lit. b rozporządzenia Rady Ministrów zmieniającego rozporządzenie w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2023 r. poz. 1724) poprzez nałożenie obowiązku przeprowadzenia oddziaływania na środowisko i sporządzenia raportu w niniejszym postępowaniu; 4) przepisów wynikających z Załącznika 7, część F rozporządzenia Ministra Klimatu i Środowiska z 7 września 2021 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji (t.j. Dz. U. z 2023 poz. 1706); 5) przepisów wynikających z załącznika 7, lit. E, pkt 3 rozporządzenia Ministra Klimatu i Środowiska z 7 września 2021 r. w sprawie wymagań w zakresie prowadzenia pomiarów wielkości emisji (t.j. Dz. U. 2023 r. poz. 1706). Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Wójta, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie. W dniu 8 listopada 2024 r. wpłynęło od Sądu I instancji dodatkowe pismo skarżącej podtrzymujące stanowisko wyrażone w skardze oraz stanowiące dodatkową argumentację w stosunku do odpowiedzi organu odwoławczego na skargę. W dniu 27 listopada 2024 r. WSA w Poznaniu wydał opisany na wstępie wyrok, którym oddalił skargę. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji przytoczył szczegółowo art. 63 ust 1, który stanowił materialnoprawną podstawę wydanych w sprawie postanowień. Ponadto WSA w Poznaniu zwrócił uwagę, że postanowienie RDOŚ o konieczności przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko nie ma charakteru wiążącego, gdyż stanowi ono wyłącznie opinię, co wprost wynika z treści tego postanowienia, jak i z braku możliwości jego zaskarżenia. Jednakże fakt braku związania postanowieniem RDOŚ nie oznacza, iż może ono zostać zignorowane przez organ rozpoznający wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach inwestycji. Istotą zasięgnięcia opinii, o której mowa w art. 64 ust. 1 u.i.o.ś, jest przedstawienie poglądu wyspecjalizowanych organów w zakresie ich właściwości, a organ prowadzący postępowanie w sprawie decyzji środowiskowej ocenia te opinie i w oparciu o nie stwierdza, czy należy dla danego przedsięwzięcia przeprowadzić ocenę jego oddziaływania na środowisko, czy też nie ma takiej konieczności – przyjmując wyrażone w opinii stanowisko bądź je negując. Jednakże konsekwencją braku związania treścią opinii organów współdziałających, zarówno w przypadku akceptacji stanowiska organów opiniujących, jak i ich odrzucenia, jest to, że organ wydający postanowienie ma obowiązek wskazać – zgodnie z regułami ogólnymi wynikającymi z art. 107 § 3 k.p.a. – jakimi okolicznościami faktycznymi (znajdującymi potwierdzenie w materiale dowodowym) i prawnymi kierował się w tym zakresie oraz odnieść się do przesłanek określonych w art. 63 ust. 1 i 2 u.i.o.ś. W ocenie Sądu I instancji postanowienie wydane przez RDOŚ w sposób wyczerpujący wyjaśnia konieczność przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko w badanej sprawie. RDOŚ odnosząc się do art. 63 ust. 1 pkt 3 lit. a, c, d oraz e u.i.o.ś. wyjaśnił, że przedsięwzięcie zaplanowano do realizacji na użytkowanych rolniczo gruntach ornych (działki nr ewid. [...]) oraz terenie, na którym funkcjonuje przesiewacz kopaliny (działka nr ewid. [...]) z sąsiadującej od południa kopalni kruszywa. Na podstawie KIP i jej uzupełnienia oraz informacji uzyskanych od Wójta ustalono, że najbliższe tereny chronione akustycznie oddalone są o 5 m od przedsięwzięcia i jest to zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna na działkach nr ewid. [...], obręb [...]. Źródłem emisji hałasu na etapie realizacji przedsięwzięcia będą przede wszystkim urządzenia montażowe oraz pojazdy poruszające się po terenie zainwestowania. Na etapie eksploatacji przedmiotowego przedsięwzięcia źródłem hałasu będą: do 27 transformatorów o maksymalnym poziomie mocy akustycznej Dalej w uzasadnieniu WSA w Poznaniu odwołał się do specjalistycznego opracowania zamieszczonego na stronie Głównego Urzędu Miar Przewodnika wyrażania niepewności pomiaru. W dokumencie tym wskazano, iż "Poprawiony wynik pomiaru nie jest wartością menzurandu, jest on obarczony błędem wynikającym z niedoskonałości pomiaru realizowanej wielkości powodowanym przypadkowymi zmianami wyników obserwacji (oddziaływania przypadkowe), nieodpowiednim wyznaczeniem poprawek błędów wywołanych oddziaływaniami systematycznymi oraz niepełną znajomością niektórych zjawisk fizycznych (także oddziaływań systematycznych). (...) Podczas gdy dokładne wartości składowych błędu wyniku pomiaru są nieznane i niepoznawalne, to niepewności związane z oddziaływaniami przypadkowymi i systematycznymi, powodującymi powstawanie błędu, można wyznaczyć. Nawet jednak, gdy wyznaczone niepewności są małe, to ciągle nie ma gwarancji, że błąd wyniku pomiaru jest mały, ponieważ podczas określania poprawki lub oceny stopnia nieznajomości zjawiska, pewne oddziaływania systematyczne mogą być pominięte, gdyż nie zostały rozpoznane. Zatem niepewność wyniku pomiaru niekoniecznie jest wskazaniem prawdopodobieństwa, że wynik pomiaru jest bliski wartości menzurandu; jest ona po prostu estymatą prawdopodobieństwa bliskości do najlepszej wartości, zgodnej z obecnie posiadaną wiedzą". W dokumencie tym zwrócono również uwagę, iż zwykle pomiar zawiera wiele niedoskonałości, które przyczyniają się do powstania błędu wyniku pomiaru. Tradycyjnie przyjmuje się, że błąd ma dwie składowe, mianowicie składową przypadkową i składową systematyczną. Co istotne w Przewodniku wyraźnie zaznaczono, iż przywiązuje się w nim dużą wagę do rozróżnienia pomiędzy terminami "błąd" i "niepewność". Nie są one synonimami, ale reprezentują całkiem różne pojęcia. Nie powinny być zatem mieszane z sobą i niewłaściwie używane. Z tych tez względów, zdaniem Sądu I instancji, słusznie w skardze zarzucono zbytnie uproszczenie i mieszanie pojęć. Jednakże ma gruncie niniejszej sprawy nie ulega wątpliwości, że otrzymany wynik – 39,2 dB w porze nocnej przy poziomie dopuszczalnym 40 dB to wartość podprogowa, co zaś w ocenie WSA w Poznaniu doprowadziło do uznania, że nie można wykluczyć, iż realizacja przedsięwzięcia nie spowoduje przekroczenia dopuszczalnych poziomów hałasu. Ponadto RDOŚ wskazał, że teren inwestycji położony jest na terenie obszaru ważnego dla ptaków województwa [...] [...] wyznaczonego w opracowaniu P. W., S.K., P. T. D. "Obszary ważne dla ptaków w okresie gniazdowania oraz migracji na terenie województwa [...]" (opracowanie na zlecenie [...] Biura Planowania Przestrzennego, [...] 2008, mscr.). RDOŚ w swoim postanowieniu, a w ślad za nim również organy wskazały, iż teren przedsięwzięcia może stanowić siedlisko niektórych ptaków, ze względu na które wyznaczono wyżej wymienione obszary. Dla obszaru Natura 2000 [...] zarządzeniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] i Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia 22 lutego 2022 r. w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 [...] (Dz. Urz. Woj. [...]. poz. [...]) ustanowiony został plan zadań ochronnych. Wyżej wymieniony dokument identyfikuje zagrożenia dla poszczególnych przedmiotów ochrony – gatunków ptaków oraz określa cele działań ochronnych i działania ochronne. Końcowo RDOŚ – co również podzielił WSA w Poznaniu – zwrócił uwagę na to, że przedsięwzięcie zlokalizowane jest na także terenie obszaru chronionego krajobrazu [...] oraz w obrębie korytarza ekologicznego [...] należącego do sieci korytarzy istotnych dla populacji dużych ssaków leśnych oraz spójności siedlisk leśnych i wodno-błotnych w skali krajowej i kontynentalnej. Z tego powodu prawidłowe, w opinii Sądu I instancji, było również odwołanie się przez Kolegium do przepisów ustawy o ochronie przyrody. Sąd I instancji zaaprobował ponadto stanowisko Kolegium, iż odnośny plan zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000[...] został przygotowany w oparciu o wiedzę ekspercką, uwzględniając ekologię oraz preferencje siedliskowe określonych gatunków ptaków. W przypadku ptaków zajęcie terenów rolniczych będzie skutkowało bezpośrednią utratą lub fragmentacją siedlisk łęgowych przede wszystkim dla gatunków gniazdujących na ziemi. Uzupełniająco WSA w Poznaniu zwrócił uwagę na to, że istniejące na przedmiotowym terenie drzewa i krzewy sprzyjać mogą powstawaniu siedlisk. WSA w Poznaniu zauważył, że samo wymienienie w rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019r. poz. 1839) instalacji fotowoltaicznych zajmujących znacznie mniejsze obszary niż planowana inwestycja, na obszarach objętych formami ochrony przyrody wskazuje, że zachodzić może oddziaływanie na środowisko. Powyższe, przy uwzględnieniu wszystkich występujących na terenie inwestycji form ochrony przyrody, już samo w sobie, mając na uwadze cele regulacji chroniących środowisko, mogło stanowić podstawę nałożenia obowiązku przeprowadzenia oddziaływania na środowisko. Sąd I Instancji zgodził się z organami administracji, iż w przypadku, gdy zabudowa systemami fotowoltaicznymi przekracza wskazane w rozporządzeniu kwalifikacyjnym wartości (w rozpatrywanym przypadku 12 ha) staje się – z woli prawodawcy – przedsięwzięciem mogącym potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko. Konsekwentnie, skoro kryterium kwalifikującym do przedsięwzięć mogących potencjalnie oddziaływać na środowisko jest w tym przypadku powierzchnia zabudowy, tak jak w przypadku innej zabudowy przemysłowej, im ta powierzchnia jest większa, tym wnikliwiej należy analizować kryteria wskazane w art. 63 ust. 1 u.i.o.ś, wśród których na "pierwszym miejscu" wymieniono skalę przedsięwzięcia i wielkość zajmowanego terenu. Zdaniem Sądu I instancji, w okolicznościach badanej sprawy konieczne jest zbadanie wpływu planowanej inwestycji na środowisko z punktu widzenia ustanowionych w tym zakresie form ochrony. Oceny tej nie zmienia okoliczność obowiązującego audytu krajobrazowego uchwalonego w dniu 27 marca 2023 r. przez Sejmik Wojewódzki. Z kolei podejmowane działania przez skarżącą w toku postępowania tj. obszerne uzupełnienia KIP stanowią próbę uniknięcia konieczności przeprowadzenia szczegółowej oceny oddziaływania na środowisko i sporządzenia raportu zgodnie z wytycznymi organu. Pismem z dnia 17 stycznia 2025 r. skarżąca (dalej także "skarżąca kasacyjnie") wniosła skargę kasacyjną od wyroku WSA w Poznaniu z dnia 27 listopada 2024 r., zaskarżając go w całości. Skarżąca kasacyjnie zarzuciła zaskarżonemu wyrokowi: I. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1) art. 63 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.i.o.ś, stanowiącego materialnoprawną podstawę wydanego wyroku, poprzez jego błędną wykładnię, polegające na przyjęciu, że organy administracji prawidłowo ustaliły, iż w sprawie zachodzą przesłanki uzasadniające obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia, podczas gdy w ocenie skarżącej zgromadzone w toku postępowania dokumenty i informacje, a nadto opinia sanitarna Państwowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia 15 lutego 2022 r., ON.NS.9011.8.14.2022, oraz opinia Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] z dnia 24 marca 2022 r., PO.ZZŚ.3.435.40.2022.RG.2, w sposób oczywisty dowodzą, iż obowiązek przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko dla przedmiotowego przedsięwzięcia nie zachodzi; 2) art. 64 ust. 1 u.i.o.ś. poprzez jego błędną wykładnię, polegające na całkowitym pominięciu stanowiska wyrażonego w opinii sanitarnej Państwowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia 15 lutego 2022 r., ON.NS.9011.8.14.2022, oraz opinii Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] z dnia 24 marca 2022 r., PO.ZZŚ.3.435.40.2022.RG.2, oraz niewyjaśnieniu, z jakich konkretnie przyczyn organy administracji oraz Sąd I instancji pomijają stanowiska tych organów opiniujących; II. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 151 p.p.s.a. oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., jak i art. 138 § 2 k.p.a. w związku z art. 15 k.p.a. oraz w zw. z art. 6, 7 i 77 k.p.a., przez oddalenie skargi złożonej do sądu I instancji oraz przyjęcie, że w rozpatrywanym przypadku zachodziły podstawy do utrzymania w mocy postanowienia Wójta oraz postanowienia Kolegium w przedmiocie oceny oddziaływania na środowisko, pomimo że decyzje te zawierały istotne braki i zostały wydane bez należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy, z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej; 2) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 80 k.p.a. i 15 k.p.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo że zaskarżona decyzja nie została wydana na podstawie całokształtu materiału dowodowego, tj. z pominięciem stanowiska wyrażonego w opinii sanitarnej Państwowego Inspektora Sanitarnego w [...] oraz opinii Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...], a także z pominięciem wyników analizy akustycznej, wyników analizy przyrodniczej dotyczącej korytarza ekologicznego, a także treści analizy terenowej wykonanej przez specjalistę przyrodnika dot. siedlisk ptaków (uzupełnienie z dnia 22 czerwca 2023 r.). Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiona została argumentacja na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu. Skarga kasacyjna została oparta na obu podstawach kasacyjnych, podniesiono w niej bowiem zarzuty naruszenia prawa materialnego, jak i zarzuty naruszenia przepisów postępowania. W takiej sytuacji co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania. Uchybienia przepisom postępowania mogą być skutecznie podnoszone, jeśli jednocześnie strona skarżąca kasacyjnie wykaże, że mogły mieć one istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 2023 r., III OSK 1167/22). Zarzuty naruszenia przepisów postępowania – zarzuty II.1 i II.2 – kwalifikują się do wspólnego rozpoznania, bowiem po części powołano w nich tożsame przepisy, a ponadto oba zmierzają do zakwestionowania podstawy faktycznej rozstrzygnięcia organu oraz Sądu I instancji. Skarżąca kasacyjnie powołała tu przepis wynikowy określający sposób orzekania przez sąd administracyjny (art. 151 p.p.s.a.), przepisy wynikowe określające sposób orzekania przez organ odwoławczy w postępowaniu administracyjnym (art. 138 § 1 pkt 1 i § 2 k.p.a.), zasadę dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.), zasadę praworządności (art. 6 k.p.a.) oraz zasady prawdy obiektywnej i swobodnej oceny dowodów (art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a.). Z treści odnośnych zarzutów wynika, że – w ocenie skarżącej kasacyjnie – decyzje Wójta i Kolegium "zawierały istotne braki i zostały wydane bez należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy, z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej" (zarzut II.1), jak również nie zostały wydane na podstawie całokształtu materiału dowodowego, tj. z pominięciem stanowiska wyrażonego w opinii sanitarnej Państwowego Inspektora Sanitarnego w [...], opinii Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...], wyników analizy akustycznej, wyników analizy przyrodniczej dotyczącej korytarza ekologicznego, analizy terenowej wykonanej przez specjalistę przyrodnika dot. siedlisk ptaków – uzupełnienie z dnia 22 czerwca 2023 r. (zarzut II.2). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarżąca kasacyjnie nie ma racji, bowiem relewantne okoliczności faktyczne zostały prawidłowo ustalone na podstawie całokształtu materiału dowodowego; dokumenty wymienione przez skarżącą kasacyjnie jako pominięte w istocie również były brane pod uwagę, aczkolwiek – właśnie z uwagi na ów całokształt materiału dowodowego – nie mogły mieć rozstrzygającego znaczenia. W postanowieniu Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia 16 maja 2024 r., w zaskarżonej decyzji Kolegium oraz w wyroku Sądu I instancji w sposób przekonujący wskazane zostały okoliczności, które – oceniane przez pryzmat kryteriów z art. 63 ust. 1 u.i.o.ś. – jednoznacznie wskazują na ziszczenie się przesłanek stwierdzenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Okoliczności te zostały wyżej zreferowane, toteż w tym miejscu wypada jedynie przypomnieć, że planowane przedsięwzięcie (o relatywnie dużej powierzchni – 12 ha) zlokalizowane jest na terenie obszaru Natura 2000 – obszaru specjalnej ochrony ptaków [...] oraz obszaru ważnego dla ptaków województwa [...] [...] wyznaczonym w opracowaniu P. W., S. K., P. D. "Obszary ważne dla ptaków w okresie gniazdowania oraz migracji na terenie województwa [...]". Teren przedsięwzięcia może stanowić siedlisko niektórych ptaków, ze względu na które wyznaczono wyżej wymienione obszary. Dla obszaru Natura 2000 [...] zarządzeniem Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] i Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w [...] z dnia 22 lutego 2022 r. w sprawie ustanowienia planu zadań ochronnych dla obszaru Natura 2000 [...] ustanowiony został plan zadań ochronnych. Wyżej wymieniony dokument identyfikuje zagrożenia dla poszczególnych przedmiotów ochrony – gatunków ptaków oraz określa cele działań ochronnych i działania ochronne. Przedsięwzięcie zlokalizowane jest na terenie obszaru chronionego krajobrazu [...], jak również w obrębie korytarza ekologicznego [...] należącego do sieci korytarzy istotnych dla populacji dużych ssaków leśnych oraz spójności siedlisk leśnych i wodno-błotnych w skali krajowej i kontynentalnej. Na objętej wnioskiem części działki nr ewid. [...] występują drzewa i krzewy. Ponadto ustalono, że najbliższe tereny chronione akustycznie oddalone są o 5 m od przedsięwzięcia i jest to zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna na działkach nr ewid. [...], obręb [...]. Źródłem emisji hałasu na etapie realizacji przedsięwzięcia będą przede wszystkim urządzenia montażowe oraz pojazdy poruszające się po terenie zainwestowania. Na etapie eksploatacji przedsięwzięcia źródłem hałasu będą: do 27 transformatorów o maksymalnym poziomie mocy akustycznej ≤81,5dB oraz do 146 inwerterów rozproszonych o maksymalnym, jednostkowym poziomie mocy akustycznej ≤76 dB. Kwestia oddziaływania akustycznego była przedmiotem analizy akustycznej, której wyniki przedstawiono w uzupełnieniu KIP (39,2 dB w porze nocy przy poziomie dopuszczalnym 40 dB). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji, po uściśleniu terminów "błąd" i "niepewność", słusznie uznał, że – zważywszy na otrzymany "podprogowy" wynik – nie można wykluczyć, że realizacja przedsięwzięcia spowoduje jednak przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasu. Nawiązując do argumentacji zawartej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, wypada zauważyć, że niepewność pomiaru rzeczywiście nie jest tożsama z błędem pomiarowym, ponieważ "błąd pomiarowy jest zmienną losową, a niepewność pomiaru jest parametrem rozkładu prawdopodobieństwa błędu" – ale również ma związek z niedokładnością pomiaru (zob. A. Golijanek-Jędrzejczyk, D. Świsulski, "Wyrażanie niedokładności pomiaru – błąd czy niepewność?", Informacje o Normach i Przepisach Elektrycznych, nr 211 (2017), s. 7; por. też wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2021 r., II GSK 96/21). W tym kontekście warto też zwrócić uwagę na zasadę prewencji, a także na to, że potencjalne przekroczenie dopuszczalnych poziomów hałasu jest w niniejszej sprawie jedną z kilku przesłanek stwierdzenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w postępowaniu administracyjnym organ należycie wyjaśnił wszystkie okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy, a Sąd I instancji prawidłowo to stwierdził. Nie doszło zatem do naruszenia przepisów postępowania powołanych w zarzutach II.1 i II.2. Zarzuty te są niezasadne. Przechodząc do oceny zarzutów naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię (zarzuty I.1 i I.2), zauważyć należy, że błędna wykładnia może się przejawiać w "nieprawidłowym zrekonstruowaniu normy prawnej z konkretnego przepisu (przepisów) polegającym na mylnym zrozumieniu jej treści lub znaczenia albo na niezrozumieniu intencji prawodawcy bądź też zastosowaniu normy nieobowiązującej" (M. Niezgódka-Medek, w: B. Dauter, A Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu administracyjnym. Komentarz, Warszawa 2024, s. 596). Ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię z istoty rzeczy dokonywana jest w płaszczyźnie normatywnej, toteż zasadniczo liczą się tylko argumenty nawiązujące do brzmienia odnośnych przepisów. Ma ona w pewnym sensie charakter abstrakcyjny i jest w dużej mierze autonomiczna wobec okoliczności faktycznych konkretnej sprawy. Zarzut naruszenia prawa materialnego in genere – a zwłaszcza zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię – nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11; wyrok NSA z dnia 8 listopada 2024 r., III OSK 5182/21). Zarzut naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię powinien dotyczyć wykładni rzeczywiście przyjętej przez Sąd I instancji i nie może odnieść zamierzonego skutku, jeżeli kontestuje stanowisko, którego Sąd I instancji w istocie nie wyraził (por. wyrok NSA z dnia 26 września 2025 r., III OSK 1986/22; wyrok NSA z dnia 12 grudnia 2025 r., III OSK 2720/24). Skarżąca kasacyjnie, zarzucając naruszenie art. 63 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.i.o.ś. przez błędną wykładnię, kontestuje przyjęcie, że organy prawidłowo ustaliły, iż zachodzą przesłanki uzasadniające obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, podczas gdy określone dokumenty i opinie dowodzą, że taki obowiązek nie zachodzi (zarzut I.1). Tak skonstruowany zarzut nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Skarżąca kasacyjnie w istocie nie naprowadza bowiem w jakikolwiek sposób na błędną wykładnię ani nawet na nieprawidłowe zastosowanie powołanych przepisów prawa materialnego, lecz na wadliwą – jej zdaniem – ocenę dowodów i wadliwe ustalenia faktyczne. Tymczasem, jak wyżej wskazano, ustaleń faktycznych nie można podważać zarzutem naruszenia prawa materialnego. W tym miejscu pozostaje zatem jedynie zauważyć, że prawidłowość ustaleń co do przesłanek uzasadniających obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko została już pozytywnie zweryfikowana w kontekście zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Z podobnych przyczyn za nieskuteczny trzeba uznać zarzut naruszenia art. 64 ust. 1 u.i.o.ś. przez błędną wykładnię, w którego treści skarżąca kasacyjnie podnosi pominięcie stanowisk wyrażonych w opinii sanitarnej Państwowego Inspektora Sanitarnego w [...] z dnia 15 lutego 2022 r. oraz w opinii Dyrektora Zarządu Zlewni Wód Polskich w [...] z dnia 24 marca 2022 r. (zarzut I.2). Również w tym przypadku treść zarzutu nie naprowadza na błędną wykładnię odnośnego przepisu prawa materialnego, a ponadto wspomniane opinie nie zostały pominięte – Sąd I instancji, oceniwszy je, słusznie uznał, że z uwagi na całokształt materiału dowodowego nie mogą one mieć w niniejszej sprawie rozstrzygającego znaczenia. Mając na względzie powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.