III OSK 286/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 26 marca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej M. K. i A. K. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 listopada 2024 r., sygn. akt II SAB/Po 181/24 w sprawie ze skargi M. K. i A. K. na bezczynność Starosty Średzkiego w przedmiocie kosztów sądowych postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Postanowieniem z 22 listopada 2024 r., sygn. akt II SAB/Po 181/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu (dalej: Sąd I instancji, WSA) odrzucił skargę M. K. i A. K. (dalej: skarżący) na bezczynność Starosty Średzkiego w przedmiocie kosztów sądowych. W uzasadnieniu wskazano, że pismem z 1 października 2022 r. skarżący wywiedli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność Starosty Średzkiego polegającą na braku rozpatrzenia poprzez wydanie decyzji administracyjnej, ich wniosku z 10 stycznia 2024 r. r. o pokrycie przez Starostę Średzkiego zasądzonych od nich przez Sąd Rejonowy w Środzie WIkp. w sprawie o zasiedzenie, sygn. akt I Ns 435/20 na rzecz Skarbu Państwa - Sądu Rejonowego w Środzie WIkp. kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi opisano przebieg postępowania z wniosku Starosty Średzkiego o stwierdzenie zasiedzenia, przedstawiono sytuację majątkową skarżących i wskazano, że skarżący nie są wstanie ponieść zasądzonych kosztów sądowych w wysokości 7594,84 zł i w ogóle nie powinni być nimi obciążani ze względu na zasady współżycia społecznego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie wskazując, że sprawa nie mieści się w katalogu spraw leżących we właściwości sądów administracyjnych, albowiem dotyczy roszczenia skarżących o pokrycie przez organ kosztów sądowych orzeczonych wobec skarżących w sprawie toczącej się przed Sądem Rejonowym w Środzie WIkp. Odrzucając skargę Sąd I instancji wskazał, że skarga do sądu administracyjnego na bezczynność organów administracji publicznej jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, postanowienia oraz na akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. W ocenie WSA, reakcji Starosty na zgłoszenie roszczenia skarżących o uiszczenie przez Starostę zasądzonych od nich kosztów postępowania w sprawie toczącej się przed sądem powszechnych, nie można zakwalifikować do aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., a jednocześnie żaden przepis ustawy szczególnej nie przewiduje w tego rodzaju sprawach kontroli sądowej sprawowanej przez sądy administracyjne. Roszczenie dochodzone przez skarżących wprost wynika z toczącego się przed sądem powszechnym postępowania cywilnego, którego byli uczestnikami i co za tym idzie nie ma charakteru publicznoprawnego. Zdaniem Sądu I instancji, przedstawione rozważania prowadzą do wniosku, że postępowania zmierzającego do uzyskania przez skarżących od Starosty środków na pokrycie zasądzonych od nich przez sąd powszechny należności stanowiących koszty postępowania w sprawie cywilnej, nie można uznać za postępowanie administracyjne kończące się wydaniem decyzji administracyjnej. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodzili się skarżący i w skardze kasacyjnej zarzucili zaskarżonemu postanowieniu naruszenie art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i nieuzasadnione przyjęcie, że ich skarga dotycząca bezczynności Starosty Średzkiego nie dotyczy przypadków, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Wobec powyższego skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie na rzecz skarżących kasacyjnie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych oraz rozpoznanie sprawy bez przeprowadzania rozprawy. W uzasadnieniu wskazano, że skarżący kasacyjnie żądając od Starosty załatwienia przedmiotowej sprawy w formie decyzji administracyjnej, de facto mieli na myśli jakikolwiek dopuszczalny prawem sposób merytorycznego ustosunkowania się do ich wniosku, nie wykluczając aktów czy czynności administracyjnych o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Zdaniem skarżących kasacyjnie Starosta miał możliwość załatwienia ich żądania poprzez wydanie na podstawie art. 7a i art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym odpowiednich uchwał, czy to Zarządu czy Rady Powiatu, a zmierzających do pokrycia tych kwot z rezerwy budżetowej jako pomocy finansowej w formie dotacji celowej udzielonej jednostkom samorządu terytorialnego (np. gminnego) działających w ramach szeroko rozumianego systemu świadczeń z opieki społecznej. Starosta w swoich pismach kierowanych do odwołujących się, nie wspomniał o takiej możliwości ewentualnego załatwienia całej sprawy, przy jednoczesnym braku pouczenia strony o podjęciu przez nią ewentualnych działań administracyjnych ułatwiających od strony formalnej pokrycie w ten sposób tych kosztów. W ocenie skarżących kasacyjnie, takie postępowanie organu świadczy więc o jego ewidentnej bezczynności w tej kwestii. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego postanowienia determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Niedopuszczalność z powodu braku właściwości sądu administracyjnego ma miejsce wówczas, gdy skarga dotyczy aktu lub czynności nieobjętych zakresem właściwości sądu administracyjnego (art. 3 § 2 i 3 oraz art. 4 p.p.s.a.), została wniesiona w sprawie wyłączonej z zakresu właściwości tego sądu (art. 5 p.p.s.a.) albo została wniesiona w sprawie podlegającej kognicji sądu powszechnego. Zakres właściwości rzeczowej sądów administracyjnych wyznacza katalog skarg na określone w art. 3 § 2 p.p.s.a. działania organów administracji publicznej lub ich bezczynność. W pierwszej kolejności zwrócić należy uwagę, że skarga na bezczynność organu administracji jest jedną z form kontroli działalności administracji publicznej sprawowanej przez sądy administracyjne określoną w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Przepisy te dopuszczają skargę w sytuacjach, gdy organ administracji pozostaje w zwłoce z załatwieniem sprawy w przypadkach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4, tj. w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (...). Ponadto, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że skarga na bezczynność organu jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje, określone postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa. Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie. Nie ulega bowiem wątpliwości, że sprawa, w której skarżący kasacyjnie zarzucili bezczynność nie ma charakteru indywidualnej sprawy z zakresu administracji publicznej, załatwianej przez organy administracji w drodze decyzji administracyjnej, postanowienia albo innego aktu lub czynności organów, wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Wbrew twierdzeniom skargi kasacyjnej sprawa ta nie mieści się w kategorii innych niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Nie jest uprawnione twierdzenie skarżących kasacyjnie, że o przynależności do kategorii aktów lub czynności wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. przesądza treść art. 7a w zw. z art. 12 pkt 11 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2024 r., poz. 107 ze zm.). Zakres przedmiotowy uchwał podejmowanych w oparciu o powyższe przepisy dotyczy udzielania pomocy, w tym pomocy finansowej, społecznościom lokalnym i regionalnym innych państw. Nie jest to więc akt lub czynność podejmowana w sprawach indywidualnych. Oznacza to, że sprawa ta nie może być przedmiotem skargi na bezczynność organu administracji publicznej na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. Skarga na bezczynność organu administracji jest dopuszczalna bowiem wyłącznie w przypadku bezczynności w sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a.) i postanowień (art. 3 § 2 pkt 2 p.p.s.a.), a także w podejmowaniu innych niż decyzje i postanowienia aktów lub dokonywania czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zaprezentowane przez Sąd I instancji stanowisko, zgodnie z którym bezczynność Starosty w przedmiocie zgłoszenia roszczenia przez skarżących o uiszczenie przez Starostę zasądzonych od nich kosztów postępowania w sprawie toczącej się przed sądem powszechnym nie podlega kognicji sądu administracyjnego, bowiem obejmuje materię o charakterze cywilnoprawnym, jest prawidłowe. Powyższe prowadzi do konkluzji, że wniosek skarżących kasacyjnie nie mógł zostać załatwiony w sposób, który umożliwiałby kontrolę sądowoadministracyjną. Co więcej, jak słusznie podniesiono w zaskarżonym postanowieniu, roszczenie skarżących zmierza de facto do zakwestionowania prawidłowości prawomocnego orzeczenia sądu powszechnego w przedmiocie kosztów sądowych zakończonej sprawy o zasiedzenie. Weryfikacja prawidłowości orzeczeń sądów powszechnych nie mieści się zaś w zakresie władczych kompetencji organów administracji publicznej, co skutkuje tym, iż ewentualna bezczynność organów tym zakresie nie może być przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego. Orzeczenia sądów powszechnych podlegają natomiast kontroli instancyjnej w ramach pionu sądownictwa powszechnego. Wskazując zatem, że skarga do sądu administracyjnego w rozpoznawanej sprawie nie była dopuszczalna, ponieważ jej przedmiotem jest żądanie niemieszczące się w zakresie właściwości tego sądu, który jest wyznaczony treścią art. 3 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, co powoduje, że podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. z wyżej przedstawionych względów należało uznać za niezasadny. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na postawie art. 184 p.p.s.a., wniesioną skargę kasacyjną oddalił.