III OSK 2855/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski (spr.) sędzia del. WSA Arkadiusz Windak Protokolant: asystent sędziego Aleksandra Kraus po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie z dnia 7 września 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 602/22 w sprawie ze skargi H.S. na postanowienie Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w [...] z dnia 4 marca 2022 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 7 września 2022 r., sygn. akt II SA/Rz 602/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym, sprawy ze skargi H.S. (dalej także jako: "strona skarżąca", "skarżąca") na postanowienie Dyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w [...] (dalej także jako: "skarżący kasacyjnie", "organ", "Dyrektor") z dnia 4 marca 2022 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy: uchylił zaskarżone postanowienie. Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący: Wnioskiem z dnia 16 stycznia 2022 r. skarżąca zwróciła się do organu o udostępnienie informacji publicznej, poprzez udostępnienie: – kopii dokumentacji z postępowania kwalifikacyjnego prowadzonego w ramach projektu "[...]" realizowanego w ramach RPO Województwa [...] 2014 - 2020, Oś Priorytetowa IX – Jakość edukacji i kompetencji w regionie, Działanie 9.5 - Podnoszenie kompetencji osób dorosłych w formach pozaszkolnych współfinansowanego ze środków EFS na podstawie Umowy o dofinansowanie projektu nr [...], w zakresie wyboru na operatora tego projektu – [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] przy ul. [...], w szczególności w zakresie oferty tego podmiotu, kryteriów wyboru, spełniania tych kryteriów przez ten podmiot oraz weryfikacji deklarowanego przez ten podmiot swego stanu finansowego, – kopii dokumentacji rozliczeniowej w/w Operatora projektu - [...] Sp. z o.o., z WUP w szczególności – wszystkich otrzymanych przez WUP wniosków o płatność wraz z wykazem zrealizowanych usług, – kopii dokumentacji potwierdzającej weryfikację przez WUP wniosków o płatności opisane wyżej. W odpowiedzi na wniosek organ w piśmie z dnia 31 stycznia 2022 r. poinformował, że na stronie internetowej dotyczącej Regionalnego Programu Operacyjnego Wojewody [...] na lata 2014 - 2020 w zakładce: "Zobacz ogłoszenia i wyniki naborów wniosków" zostały umieszczone i są dostępne informacje w zakresie wyboru projektów do dofinansowania w ramach konkursu [...] Regionalnego Programu Operacyjnego Województwa [...] na lata 2014 - 2020 Oś priorytetowa IX Działanie 9.5, tj. regulamin konkursu zamkniętego [...]; lista projektów pozytywnie zweryfikowanych pod względem spełnienia warunków formalnych w ramach konkursu; lista projektów zakwalifikowanych do etapu negocjacji w ramach konkursu nr [...]; informacja w sprawie listy projektów, które spełniły kryteria i uzyskały wymaganą liczbę punktów z wyróżnieniem projektów wybranych do dofinansowania w ramach konkursu; informacja dotycząca składu Komisji Oceny Projektów do oceny wniosków złożonych w ramach konkursu [...]. Ponadto organ poinformował skarżącą, że zgodnie z art. 37 ust. 6 ustawy z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 (Dz.U. z 2020 r. poz. 818 z późn. zm., dalej: u.z.r.p.) dokumenty i informacje przedstawiane przez wnioskodawców nie podlegają udostępnieniu przez właściwą instytucję w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, zatem udostępnieniu nie podlegają dokumenty złożone przez Beneficjenta IP WUP wytworzone lub przygotowane przez niego w związku z oceną i rozliczaniem, w tym wniosek o dofinansowanie projektu i wnioski o płatność. Zdaniem WUP przymiotu informacji publicznej nie posiadają dokumenty prywatne, które podmiot prywatny kieruje do organu administracji publicznej. Podobnie kart ocen dotyczących złożonych wniosków nie można zakwalifikować jako informacji publicznej w rozumieniu ustawy. Karty weryfikacji warunków formalnych i oceny formalno-merytorycznej dotyczą konkretnych spraw indywidualnych, a nie wiedzy o sprawach publicznych. To samo dotyczy dokumentacji IP WUP potwierdzającej weryfikację wraz z wynikiem tej weryfikacji wniosków o płatność złożonych przez Beneficjenta. Skarżąca pismem z dnia 10 lutego 2022 r. zatytułowanym "Odwołanie od decyzji odmawiającej udzielenia informacji publicznej" wniosła o zmianę zaskarżonej decyzji i udostępnienie dokumentacji o jaką wnioskowała. W piśmie tym zarzuciła naruszenie przepisów prawa, poprzez ich wadliwą interpretację, tj.: - art. 37 ust. 6 u.z.r.p. wobec uznania, iż skarżąca zażądała dokumentów objętych dyspozycją tego przepisu, podczas gdy domaga się udostępnienia dokumentacji wytworzonej przez oceniającego w trakcie procedury oceny wniosków w ramach postępowania z postępowania kwalifikacyjnego prowadzonego w ramach projektu "[...]" realizowanego w ramach RPO Województwa [...] 2014 - 2020, Oś Priorytetowa IX – Jakość edukacji i kompetencji w regionie, Działanie 9.5 – Podnoszenie kompetencji osób dorosłych w formach pozaszkolnych współfinansowanego ze środków EFS na podstawie Umowy o dofinansowanie projektu nr [...], w zakresie wyboru na operatora tego projektu - [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] przy ul. [...]; - art. 37 ust. 7 u.z.r.p., gdyż sprzeczną z ustawą jest odmowa przekazania kart weryfikacji warunków formalnych i oceny formalno-merytorycznej złożonych w procedurze wyboru wniosków, gdyż jak stanowi ww. przepis są one wyłączone spod działania ustawy o dostępie do informacji publicznej, tylko do rozstrzygnięcia postępowania konkursowego. Ponadto skarżąca zarzuciła błąd w ustaleniach faktycznych prowadzący do wadliwego rozstrzygnięcia w sprawie polegający na przyjęciu, iż dokumentacja kierowana do dysponenta środków publicznych, na podstawie której dokonuje się wydatkowania tych środku publicznych ma charakter dokumentacji prywatnej, podczas gdy całość dokumentacji kierowanej do takiego dysponenta ma charakter dokumentacji publicznej skoro służy wydatkowaniu publicznych środków. Zdaniem skarżącej wszelkie dokumenty składane przez operatora wybranego w naborze, będące wnioskami o wypłatę środków finansowych, służą wydatkowaniu środków publicznych, nie mogą korzystać z przymiotu dokumentów prywatnych. Postanowieniem z dnia 4 marca 2022 r. nr [...], organ, działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm.; dalej zwana w skrócie: k.p.a.) stwierdził niedopuszczalność wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że wniesione odwołanie jest niedopuszczalne w rozumieniu art. 134 k.p.a., gdyż brak jest w niniejszej sprawie przedmiotu zaskarżenia. Zdaniem organu decyzja administracyjna wchodzi do obrotu prawnego i wiąże organ z chwilą jej doręczenia w sposób przewidziany przez prawo, zatem dopóki decyzja taka nie zostanie stronie zakomunikowana zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym, to nie może być ona przedmiotem postępowania odwoławczego. W ocenie organu do przesłanek niedopuszczalności odwołania o charakterze przedmiotowym zalicza się zaskarżenie aktu niebędącego decyzją administracyjną. Organ wskazał, że z treści art. 17 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm.; dalej: u.d.i.p.) wynika, że nawet podmioty niebędące organami władzy publicznej, ale posiadające informację publiczną i zobowiązane do jej udzielenia, w sytuacjach wskazanych w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. mogą wydawać decyzje administracyjne. Organ wyjaśnił, że od decyzji wydanej przez podmiot niebędący organem władzy publicznej, jednak posiadającym informację publiczną i zobowiązany do jej udzielenia, przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, a nie odwołanie. Wobec powyższego Dyrektor uznał, iż pismo z dnia 10 lutego 2022 r. skierowane do Wojewody [...] za pośrednictwem Wojewódzkiego Urzędu Pracy w [...] należało uznać za wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Organ stwierdził, iż w dacie składania odwołania brak było przedmiotu zaskarżenia, zatem zobligowany był stwierdzić jego niedopuszczalność. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wywiodła skarżąca, domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz zobowiązania organu do udzielenia informacji zgodnie z wnioskiem. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując w całości argumenty podane w zaskarżonym postanowieniu, a ponadto wskazał, że przedmiotowym postanowieniem nie mógł naruszyć wskazanych w skardze przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, gdyż zaskarżone postanowienie nie dotyczyło merytorycznego rozpatrzenia sprawy, a było jedynie konsekwencją nieprawidłowego wniosku skarżącej. W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie nie podzielił stanowiska organu co do tego, że w niniejszej sprawie nie zachodziły podstawy do wydania decyzji administracyjnej w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej i w konsekwencji o dopuszczalności wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy. W niniejszej sprawie skarżąca we wniosku z dnia 20 stycznia 2022r. domagała się udostępnienia dokumentacji z postępowania kwalifikacyjnego szczegółowo opisanego we wniosku w ramach projektu realizowanego w ramach RPO WP 2014-2020, w szczególności dokumentacji rozliczeniowej Operatora Projektu, otrzymanych wniosków o opłatność, jak również dokumentacji potwierdzającej weryfikacje przez WUP wniosków o płatności. Regulacje dotyczące zasad i możliwości udostępnienia informacji objętych ww. wnioskiem zostały zamieszczone w przepisach art. 37 ust. 6 i ust. 7 u.z.r.p.. Zgodnie z art. 37 ust. 6 u.z.r.p., dokumenty i informacje przedstawiane przez wnioskodawców nie podlegają udostępnieniu przez właściwą instytucję w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1429). Z kolei stosownie do art. 37 ust 7 ww. ustawy, dokumenty i informacje wytworzone lub przygotowane przez właściwe instytucje w związku z oceną dokumentów i informacji przedstawianych przez wnioskodawców nie podlegają, do czasu rozstrzygnięcia konkursu albo zamieszczenia informacji, o której mowa w art. 48 ust. 6, udostępnieniu w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Na ocenę prawidłowości stanowiska Dyrektora wpływa w sposób przesądzający zmiana legislacyjna, do jakiej doszło w odniesieniu do art. 37 ust. 6 u.z.r.p. w 2017 roku. Należy przyznać rację organowi, na co wskazał Sąd I instancji, że w przypadku, gdy objęta wnioskiem informacja nie ma charakteru informacji publicznej załatwienie sprawy następuje poprzez poinformowanie wnioskodawcy o tym, że żądana informacja nie ma waloru informacji publicznej. Jednakże taki sposób załatwienia wniosku skarżącej byłby prawidłowy w poprzednio obowiązującym stanie prawnym, tj. przed nowelizacją art. 37 ust. 6 u.z.r.p., której dokonano na mocy art. 1 pkt 17 lit. d i e ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1475, dalej: ustawa zmieniająca). Przed nowelizacją z 2017 r. przepis art. 37 ust. 6 u.z.r.p. stanowił, że dokumenty i informacje przedstawiane przez wnioskodawców, z którymi zawarto umowy o dofinansowanie projektu albo w stosunku do których wydano decyzje o dofinansowaniu projektu, a także dokumenty wytworzone lub przygotowane w związku z oceną dokumentów i informacji przedstawianych przez wnioskodawców do czasu rozstrzygnięcia konkursu albo zamieszczenia informacji, o której mowa w art. 48 ust. 6, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764 oraz z 2017 r. poz. 933). Skoro więc dokumenty takie nie stanowiły z mocy ustawy informacji publicznej to w odniesieniu do nich za wystarczające do załatwienia sprawy uznać należało poinformowanie wnioskodawcy o tym, że żądana informacja nie ma charakteru informacji publicznej. Taki stan prawny jednakże, zmienił się w sposób istotny w wyniku nowelizacji ustawy wdrożeniowej z 2017 r. Obecnie art. 37 ust. 6 u.z.r.p. stanowi, że dokumenty i informacje przedstawiane przez wnioskodawców nie podlegają udostępnieniu w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej. Powyższa norma wprost zakazuje udostępnienia tego rodzaju dokumentów i informacji w trybie przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej, co zdaniem Sądu oznacza, że w aktualnie obowiązującym stanie prawnym w przypadku tego rodzaju dokumentów i informacji przedstawianych w toku postępowania konkursowego przez wnioskodawców, dla załatwienia sprawy konieczne jest wydanie decyzji odmownej, o której mowa w art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Ponadto w przypadku dokumentów i informacji wytworzonych lub przygotowanych przez właściwe instytucje w związku z oceną dokumentów i informacji przedstawianych przez wnioskodawców zakaz udostępniania informacji publicznej obowiązuje do czasu rozstrzygnięcia konkursu albo zamieszczenia informacji, o której mowa w art. 48 ust. 6 (zob. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Lublinie z dnia 26 kwietnia 2019 r., II SAB/Lu 8/19, LEX nr 3132161). Tym bardziej więc organ odmawiając udostępnienia tego rodzaju informacji (które również objęte były żądaniem Skarżącej o ich udostępnienie), winien w decyzji należycie odnieść się do kwestii etapu danego postępowania konkursowego i wykazać zaistnienie przesłanki zakazującej udostępnienia dokumentów wskazanych w art. 37 ust. 7 u.z.r.p. Zakaz wynikający art. 37 ust. 7 u.z.r.p. został ograniczony czasowo jedynie do chwili rozstrzygnięcia konkursu albo zamieszczenia informacji, o której mowa w art. 48 ust. 6. W ocenie Sądu Wojewódzkiego, opisana powyżej nowelizacja art. 37 ust. 6, jak również dodanie ust. 7 do ww. przepisu wskazuje na wyrażoną w ww. ustawie zmieniającej wolę ustawodawcy odnośnie statusu dokumentów tam wskazanych. Jak już powyżej wskazano, ustawodawca w wyniku nowelizacji z 2017r. wykreślił z art. 37 ust. 6 u.z.r.. sformułowanie, że wskazana tam dokumentacja konkursowa nie stanowi informacji publicznej. W zamian zamieścił odpowiednio w art. .37 ust. 6 i ust. 7 zakaz udostępnienia wskazanych tam dokumentów w trybie dostępu do informacji publicznej, przy czym w odniesieniu do dokumentacji wytwarzanej przez właściwą instytucję zakaz ten ma charakter jedynie czasowy. Należy więc uznać w ocenie Sądu, że wyrażone w art. 37 ust. 6 i ust. 7 u.z.r.p. regulacje, wprowadzają instytucję ograniczenia dostępu do informacji publicznej z uwagi na określone dobra. W przypadku dokumentacji przedstawianej przez wnioskodawcę jest to ochrona dokumentacji składanej przez uczestników konkursu i eliminacja nieuczciwych praktyk polegających na powielaniu w ramach danego konkursu rozwiązań opracowanych przez innych wnioskodawców do czasu zakończenia procedury wyboru projektów. W przypadku dokumentacji wytworzonej przez instytucję zarządzającą projektem jest to chęć zapobieżenia dezorganizacji procesu wyboru projektów. W niniejszej sprawie organ w piśmie z dnia 31 stycznia 2022 r. odmówił skarżącej udostępnienia informacji opisanych we wniosku, powołując m.in. przepis art. 37 ust. 6 u.z.r.p., jak również zajmując stanowisko co do tego, że karty oceny, czy też karty weryfikacji warunków formalnych, czy też oceny formalno-merytorycznej nie mają waloru informacji publicznej, bowiem dotyczą konkretnych spraw indywidualnych. Z przyczyn powyżej wskazanych tego rodzaju odmowa udostępnienia informacji wskazanych we wniosku winna nastąpić w formie decyzji administracyjnej na podstawie art. 17 ust. w zw. z art. 16 u.d.i.p. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, poczynając od wyroku NSA z dnia 20 lipca 1981 r., sygn. SA 1163/81,powszechnie przyjmuje się, że pismo zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwianej w drodze decyzji jest decyzją, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 K.p.a., jeśli tylko zawiera minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania go jako decyzji. Do takich elementów zalicza się: oznaczenie organu administracji państwowej wydającego akt, wskazanie adresata aktu, rozstrzygnięcie o istocie sprawy oraz podpis osoby reprezentującej organ administracji. W ocenie Sądu pismo organu z dnia 31 stycznia 2022 r. zawiera minimum elementów, które decydują o uznaniu tego aktu za decyzję administracyjna. Pismo to zawiera bowiem: w nagłówku oznaczenie jednostki organizacyjnej samorządu terytorialnego, zobowiązanej do udostępnienia informacji publicznej, wskazuje adresata, rozstrzyga w przedmiocie wniosku oraz jest podpisane z imienia i nazwiska, z podaniem zajmowanego stanowiska przez osobę reprezentującą Wojewódzki Urząd Pracy. Z tych przyczyn Sąd uchylił zaskarżone postanowienie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. stwierdzając naruszenie art. 134 k.p.a. i orzekł o zwrocie kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie wywiódł organ zaskarżając go w całości i zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu: I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a. poprzez uchylenie zaskarżonego postanowienia w sytuacji, gdy organ nie dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, a w szczególności, które miałoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a wydane postanowienie odpowiadało prawu, w szczególności, poprzez przyjęcie, że organ był zobowiązany do rozpatrzenia wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, podczas gdy w niniejszej sprawie brak było podstaw do zastosowania art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1i2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (dalej również: ,,u.d.i.p." lub ,,DostInfPubU") i organ nie był zobowiązany do wydania decyzji odmownej, - naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem organ zakwalifikowawszy informację jako niepodlegającą ustawie w sposób prawidłowy odpowiedział na wniosek skarżącej, brak było więc podstaw do wydania decyzji, a to czyni odwołanie skarżącej oparte na podstawie prawnej, która nie ma w tym przypadku zastosowania; 2) art. 141 § 4 p.p.s.a w zw. z. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w zw. z art. 134 k.p.a., w zw. z art. 1 ust. 2 i art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. u.d.i.p., w zw. z art. 37 ust. 6 i ust. 7 z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 – 2020 (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 818 z późn. zm.) – dalej ,,ustawa wdrożeniowa", polegające na nienależytym wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia zawartego w wyroku oraz jego motywów, w szczególności w zakresie braku wykazania, dlaczego Sąd I instancji uznał, iż w sprawie doszło do naruszenia art. 134 k.p.a., podczas gdy ww. art. 37 ust. 6 i 7 jako przepis szczególny wobec ustawy o dostępie do informacji publicznej, na mocy art. 1 ust. 2 u.d.i.p., wyłącza stosowanie ustawy o dostępie do informacji publicznej wobec wnioskowanych w niniejszej sprawie informacji; 3) art. 141 § 4 p.p.s.a w zw. z. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w zw. z art. 104 k.p.a., w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 1 ust. 2 u.d.i.p., w zw. z art. 37 ust. 6 i ust. 7 ustawy wdrożeniowej, polegające na nienależytym wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia zawartego w wyroku oraz jego motywów co w szczególności co do nieprawidłowego wyjaśnienia, dlaczego Sąd I instancji uznał, że pismo organu z dnia 31 stycznia 2022 r. stanowi decyzję administracyjną, którą organ zobowiązany był wydać na podstawie obowiązujących przepisów, - naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem Sąd uznał błędnie, iż wykładnia obecnie obowiązujących przepisów ustawy wdrożeniowej oraz przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej – wskazuje na konieczność wydania decyzji z uwagi na formułę użytą przez ustawodawcę, tj. ,,nie podlega", i postanowienie organu należy kwalifikować jako decyzję administracyjną, co doprowadziło to do uznania wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy, za uprawnione, i do nieprawidłowego rozstrzygnięcia Sądu; II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego, tj. art. 37 ust. 6 i 7 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 1 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. przez błędną ich wykładnię polegającą na uznaniu, iż w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy z ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie wydawania decyzji administracyjnej, a przepisy art. 37 ust. 6 i 7 ustawy wdrożeniowej, jako przepisy szczególne w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.d.i.p. nie wyłączają stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, w szczególności w zakresie art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. - naruszenie wskazanych przepisów miało istotne znaczenie, gdyż Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni wskazanych przepisów ustawy wdrożeniowej pomijając jej kompletność, oraz przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej, które wprost wskazują, iż nie można naruszać pierwszeństwa stosowania przepisów ustaw szczególnych. W przypadku kolizji przepisy zawarte w ustawach odrębnych mają pierwszeństwo i wyłączają też stosowanie u.d.i.p. i w takiej sytuacji podmiot zobowiązany zawiadamia jedynie wnioskodawcę pismem, że żądana informacja nie może być udostępniona w trybie przewidzianym w u.d.i.p. Sąd I instancji błędnie tym samym rozstrzygnął i przyjął możliwość zastosowania określonych przepisów z u.d.i.p. i wydania przez organ decyzji w przedmiotowej sprawie, a w konsekwencji dopuszczalność wniesionego odwołania skarżącej. III. Wskazując na powyższe zarzuty kasacyjne organ wniósł o: - uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i oddalenia skargi; - ewentualnie o uchylenie zaskarżonego orzeczenia w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi, który wydał orzeczenie; - rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie; - zasądzenie od skarżącej na rzecz organu zwrotu kosztów postępowania, w tym także kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu przedstawiono argumentację przemawiającą za zasadnością skargi kasacyjnej. Skarżąca złożyła odpowiedź na skargę kasacyjną. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Oznacza to, że jeżeli – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nie zachodzi nieważność postępowania zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Jak już wyżej wskazano z przytoczonych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Rozpatrzenie zarzutów skargi kasacyjnej należy poprzedzić pewną uwagą wstępną. Skarga kasacyjna jest wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia i musi odpowiadać wymogom określonym w art. 174 i art. 176 p.p.s.a. Wspomniane wyżej związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wyrażone w art. 183 § 1 p.p.s.a. ma znaczenie nie tylko z perspektywy Sądu, ale także wpływa na obowiązki profesjonalnego pełnomocnika sporządzającego skargę kasacyjną dla reprezentowanego przezeń podmiotu. Podstawy skargi kasacyjnej wyznaczają granice rozpoznania sprawy w drugiej instancji sądowej. Wyrażają się one we wskazaniu zarzutów naruszenia prawa materialnego lub przepisów postępowania. Przedstawienie podstaw kasacyjnych jest obligatoryjne i powinny być one jednoznacznie sprecyzowane (art. 174 pkt 1 i 2, art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenia przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie. Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Z kolei uzasadnienie skargi kasacyjnej ma za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych (por. wyroki NSA z: 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa OSP 2005, nr 3, poz. 36; 9 marca 2005 r., sygn. akt GSK 1423/04; 10 maja 2005 r., sygn. akt FSK 1657/04; 12 października 2005 r., sygn. akt I FSK 155/05; 23 maja 2006 r., sygn. akt II GSK 18/06; 4 października 2006 r., sygn. akt I OSK 459/06, CBOSA). Oznacza to, że należy oczekiwać wskazania przez profesjonalnego pełnomocnika – autora skargi kasacyjnej – przepisów objętych zarzutami, to jest jednostek redakcyjnych aktów prawnych, jak i też sprecyzowania dat i nazw tych aktów oraz ich publikatorów pozwalających na zorientowanie się, którego brzmienia przepisu (ze względu na jego obowiązywanie na przestrzeni czasu) zarzut dotyczy. Naczelny Sąd Administracyjny, będąc związanym granicami skargi kasacyjnej, nie może bowiem z urzędu dowolnie badać "otoczenia prawnego" naruszonych przepisów, gdyż mogłoby to niekiedy prowadzić do wyjścia poza podstawy zaskarżenia. Związanie sądu kasacyjnego zarzutami podniesionymi w skardze kasacyjnej oznacza zatem, że sąd ten – co do zasady – nie ma kompetencji do kontroli legalności postępowania pierwszoinstancyjnego poza granicami zaskarżenia. Ważne jest też zwrócenie uwagi, że w praktyce orzeczniczej Naczelnego Sądu Administracyjnego nie dochodzi do automatycznego dyskwalifikowania skarg kasacyjnych w sytuacji, gdy zarzuty kasacyjne nie w pełni spełniają wymogi konstrukcyjne określone wart. 176 p.p.s.a., czego potwierdzeniem jest uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, podjęta w pełnym składzie (publ.: ONSAiWSA z 2010 r. Nr 1, poz. 1). Naczelny Sąd Administracyjny nie może jednak zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać, bądź w inny sposób ich korygować (por.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 stycznia 2015 r.; sygn. akt II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana choćby niedoskonale podstawa prawna, a wadliwość zarzutu jest możliwa do usunięcia poprzez analizę argumentacji uzasadnienia środka odwoławczego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 sierpnia 2012 r.; sygn. akt I FSK 1679/11; Poprzedzając analizę zarzutów skargi kasacyjnej należy zwrócić uwagę na rozumienie pojęcia decyzji administracyjnej na gruncie art. 104 § 1 i 2 k.p.a. O ile paragraf 1 wskazuje na to, iż organ administracji publicznej załatwia sprawę przez wydanie decyzji, chyba że przepisy kodeksu stanowią inaczej, to paragraf 2 określa istotę decyzji administracyjnej, stanowiąc, że rozstrzygają ona sprawę co do jej istoty w całości lub w części albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. Powszechnie przyjmuje się, że pismo zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwianej w drodze decyzji jest decyzją, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 K.p.a., jeśli tylko zawiera minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania go jako decyzji. Pismo Wojewódzkiego Urzędu Pracy w [...] z dnia 31 stycznia 2022 roku zawierające odpowiedź na wniosek o udzielenie informacji publicznej zawierało w swej szacie graficznej od góry strony: nazwę organu, wskazanie adresata pisma, odmowę udzielenia informacji, wyjaśnienie merytoryczne zajętego stanowiska ze wskazaniem, że żądana informacja nie ma waloru publicznej i podpis Wicedyrektora Wojewódzkiego Urzędu Pracy w [...] ( organu ). Orzecznictwo wojewódzkich sądów administracyjnych i NSA nie pozostawiają wątpliwości, iż tak skonstruowane pismo zawiera minimum do uznania go jako decyzję z punktu widzenia formalnych wymogów jej istnienia. Wypada w tym miejscu przytoczyć chociażby tezę naczelnego Sądu Administracyjnego z wyroku z dnia 20 czerwca 2024 roku w sprawie III OSK 4466/21 "Do uznania określonego przejawu działalności organu administracyjnego za decyzję administracyjną wystarcza, że dane rozstrzygnięcie zawiera minimum niezbędnych elementów formalnych. Jak wiadomo, normy prawa materialnego regulują treści i formę wykonywania administracji publicznej. Zatem to z przepisów prawa materialnego i ustrojowego wynika forma rozstrzygnięcia określonej sprawy administracyjnej oraz sposób konkretyzacji norm prawa materialnego. W odniesieniu do działania administracji publicznej w formie decyzji administracyjnej techniki legislacyjne określenia przez prawodawcę tej formy działania administracji są bardzo zróżnicowane. Może to być na przykład stwierdzenie w normie ustawowej, że rozstrzygnięcie sprawy administracyjnej następuje w formie decyzji administracyjnej, albo niedookreślenie formy rozstrzygnięcia konkretnej sprawy, z jednoczesnym wskazaniem, że w danej kategorii spraw mają zastosowanie przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, czy wreszcie użycie określeń czasownikowych: stwierdza, nakazuje, zobowiązuje. Istnienie sprawy administracyjnej, wymagającej jej załatwienia w formie decyzji administracyjnej, wymaga dokonania rekonstrukcji normy prawnej dotyczącej uprawnienia lub obowiązku podmiotu administrowanego, które to uprawnienie lub obowiązek wymagają konkretyzacji w formie decyzji administracyjnej przez upoważniony prawem organ." Istota problemu zawartego w niniejszej sprawie sprowadza się do udzielenia odpowiedzi na pytanie, czy wniosek H.S. w sposób zasadny został potraktowany przez organ jako wniosek nie zawierający żądania udzielenia informacji publicznej. Kwestią wtórną jest natomiast to czy od pisma spełniającego warunki uznania go za decyzję przysługiwało odwołanie czy wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, gdyż wywołuje to ten sam skutek procesowy w postaci ponownego rozpoznania sprawy, choć przez różne organy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego pismo z dnia 31 stycznia 2022 roku było w istocie decyzją administracyjną odmawiającą udzielenia informacji publicznej. W konsekwencji Sąd I instancji zasadnie wskazał, że stanowisko organu o niedopuszczalności wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy należało ocenić jako wadliwe. W zaskarżonym postanowieniu stwierdzono, że odwołanie skarżącej – będące w istocie wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy jest niedopuszczalne z uwagi na brak przedmiotu zaskarżenia. Organ bowiem pismem z dnia 31 stycznia 2022r. poinformował skarżącą, że objęte wnioskiem dokumenty nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Organ stanął na stanowisku, że w takiej sytuacji nie miał podstaw do wydania decyzji administracyjnej. Przechodząc do zarzutów skargi kasacyjnej należy rozpocząć rozważania od najdalej idących naruszenia prawa procesowego sformułowanych w pkt 2 i pkt 3 wskazujących na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a w zw. z. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w zw. z art. 134 k.p.a., w zw. z art. 1 ust. 2 i art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. u.d.i.p., w zw. z art. 37 ust. 6 i ust. 7 z dnia 11 lipca 2014 r. o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014 – 2020 (t.j. Dz.U. z 2020 r. poz. 818 z późn. zm.) – dalej ,,ustawa wdrożeniowa", i art. 141 § 4 p.p.s.a w zw. z. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., w zw. z art. 104 k.p.a., w zw. z art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 1 ust. 2 u.d.i.p., w zw. z art. 37 ust. 6 i ust. 7 ustawy wdrożeniowej oraz przejść do zarzutu z pkt 1 to jest naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a. w sytuacji braku podstaw do zastosowania art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1i2 ustawy z dnia 6 września 2001 r., u.d.i.p. Wszystkie te zarzutu zawierają w podstawach naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 134 k.p.a. celem wykazania wadliwości uzasadnienia wyroku Sądu I instancji, które nie uzasadniałoby zastosowanie normy pozwalającej na uchylenie wadliwej decyzji z przyczyn istotnego naruszenia prawa procesowego przez organ. Zarzuty te dalej są powiązane z naruszeniem przepisów k.p.a., u.d.i.p i ustawy wdrożeniowej. O czym szerzej również przy omówienia zarzutu naruszenia prawa materialnego. Naczelny Sąd Administracyjny odniesie się do tych zarzutów łącznie, ponieważ łącznie odnosi się do nich uzasadnienie skargi kasacyjnej i według skarżącego kasacyjnie zarzuty te przenikają się wzajemnie. Po pierwsze zwrócić należy uwagę, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., ma charakter wynikowy. Jego zastosowanie przez sąd administracyjny jest za każdym razem rezultatem uznania, że w sprawie zaistniało tego rodzaju naruszenie przepisów prawa procesowego, które uzasadniało wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego przejawu działania administracji publicznej. Zatem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania, co też zasadnie uczynił Sąd I instancji. Po drugie jak wynika z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie prawa procesowego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa, przy czym w wypadku oparcia skargi kasacyjnej na tej podstawie skarżąca powinna wykazać istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Tymczasem strona skarżąca kasacyjnie nie wskazała skutecznie żadnej ze wskazanych postaci naruszenia przepisów postępowania, których nie dostrzegł lub też nieprawidłowo dostrzegł Sąd I instancji wydając wyrok o określonej treści. Po trzecie podniesiony zarzut wskazujący na naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., który to przepis określa elementy, jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku, ma on charakter formalny. O naruszeniu tego przepisu można mówić w przypadku, gdy uzasadnienie wyroku nie spełnia określonych w nim warunków. W orzecznictwie przyjmuje się, że art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia (por. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 9/09 ONSAiWSA 2010/3/39) bądź uniemożliwia dokonanie przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku (por. wyroki NSA z dnia: 28 września 2010 r., sygn. akt I OSK 1605/09; 13 października 2010 r., sygn. akt II FSK 1479/09). W niniejszej sprawie uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a. Przedstawiono w nim stan faktyczny sprawy, podano zarzuty sformułowane w skardze, stanowisko organu oraz wskazano podstawę prawną rozstrzygnięcia i jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala zatem na prześledzenie toku rozumowania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Rzeszowie i poznanie motywów, jakimi kierował się podejmując rozstrzygnięcie w sprawie. Podkreślenia wymaga, iż za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, czy procesowego. Fakt reprezentowania odmiennego poglądu prawnego przez skarżącego kasacyjnie, nie oznacza wadliwości uzasadnienia zaskarżonego wyroku. Równocześnie należy podkreślić, że za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., podobnie jak za pomocą zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować ocen prawnych zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, tj. nie można skutecznie kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i poglądów wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku ani prawidłowości oceny materiału dowodowego sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 2 lipca 2015 r., sygn. akt I OSK 450/15). Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Analiza zarzutów i ich uzasadnienia prowadzi do jednoznacznego wniosku, że autor skargi kasacyjnej próbuje poprzez zarzut naruszenia ww. przepisu zwalczać prawidłowość przyjętego przez Sąd pierwszej instancji stanu faktycznego. Natomiast w świetle jednolitego stanowiska orzecznictwa sądowoadministracyjnego kwestionowanie wyniku sądowej kontroli ustaleń faktycznych sformułowanych przez organy nie jest dopuszczalne w ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. (por. m. in. wyrok NSA z 20 lutego 2008 r., sygn. akt I FSK 135/07). Ponadto przepis art. 134 § 1 p.p.s.a. nie może stanowić generalnej podstawy zwalczania dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ (por. m. in. wyrok NSA z 25 marca 2011 r., sygn. akt I FSK 1862/09; wyrok NSA z dnia 11 kwietnia 2007 r., II OSK 610/06). Ponadto należy odróżnić poddanie sądowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie innego materiału niż akta sprawy, od wydania wyroku na podstawie akt sprawy, z przyjęciem odmiennej oceny materiału dowodowego zawartego w tych aktach (por. wyrok NSA z dnia 5 kwietnia 2012 r., I OSK 1749/11, LEX nr 1145067). W rozpoznawanej sprawie zaskarżony wyrok został wydany na podstawie kompletnych akt administracyjnych, w oparciu o stan faktyczny i prawny obowiązujący w dacie, w której zapadło zaskarżone postanowienie. Okoliczność, że ocena materiału dowodowego przedstawiona przez Sąd I instancji nie odpowiada oczekiwaniom skarżącego kasacyjnie, nie daje podstawy do uwzględnienia zarzutu naruszenia ww. przepisu. Odnosząc się do naruszenia przywołanych przepisów k.p.a., u.d.i.p i ustawy wdrożeniowej w podstawach kasacyjnych opisanych na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. i w związku z nimi, należy w pierwszym rzędzie odnieść się do przepisów art. 37 ust. 6 i 7 ustawy wdrożeniowej, jako przepisów szczególnych w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.d.i.p. oraz zajęcia stanowiska czy wyłączają stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, w szczególności w zakresie art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p., a jeżeli tak to na jakim etapie i w jakim zakresie. Należy zwrócić uwagę, że zarzut naruszenia prawa materialnego wskazuje właśnie na wadliwe zastosowanie art. 37 ust. 6 i 7 ustawy wdrożeniowej w zw. z art. 1 ust. 1 i ust. 2 u.d.i.p. przez błędną ich wykładnię polegającą na uznaniu, iż w niniejszej sprawie mają zastosowanie przepisy z ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie wydawania decyzji administracyjnej, a przepisy art. 37 ust. 6 i 7 ustawy wdrożeniowej, jako przepisy szczególne w rozumieniu art. 1 ust. 2 u.d.i.p. nie wyłączają stosowania ustawy o dostępie do informacji publicznej, w szczególności w zakresie art. 17 ust. 1 w zw. z art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. W pierwszym rzędzie należy wskazać, że przed nowelizacją z 2017 r. dokonaną na mocy art. 1 pkt 17 lit. d i e ustawy z dnia 7 lipca 2017 r. o zmianie ustawy o zasadach realizacji programów w zakresie polityki spójności finansowanych w perspektywie finansowej 2014-2020 oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 1475, przepis art. 37 ust. 6 u.z.r.p. stanowił, że dokumenty i informacje przedstawiane przez wnioskodawców, z którymi zawarto umowy o dofinansowanie projektu albo w stosunku do których wydano decyzje o dofinansowaniu projektu, a także dokumenty wytworzone lub przygotowane w związku z oceną dokumentów i informacji przedstawianych przez wnioskodawców do czasu rozstrzygnięcia konkursu albo zamieszczenia informacji, o której mowa w art. 48 ust. 6, nie stanowią informacji publicznej w rozumieniu u.d.i.p. Dalej wskazać należy, że zgodnie z art. 1 ust. 2 u.d.i.p. przepisy tej ustawy nie naruszają przepisów innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji będących informacjami publicznymi. Przepis ten zawiera zatem normę kolizyjną, która wyłącza stosowanie przepisów u.d.i.p. tylko w sytuacji, w której inna ustawa reguluje ten sam zakres. Wyłączenie, o którym mowa w tym przepisie, ma miejsce tylko wówczas, gdy inny akt prawny w sposób całościowy reguluje problematykę dostępu do informacji publicznej. W sytuacji, gdy akt prawny na podstawie, którego działa podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej nie przewiduje żadnego, odrębnego rodzaju tajemnicy lub trybu udostępniania informacji, wówczas nie można tak go interpretować, aby faktycznie tworzyć rodzaj tajemnicy, który uniemożliwi otrzymanie informacji. Ustawa o dostępie do informacji publicznej ma charakter generalny, a inne tryby udzielania informacji stosuje się wówczas, gdy te inne akty prawne wyraźnie tak stanowią. Nie można, więc "wyinterpretować" sobie z innych niż omawiany akt prawny trybów udzielenia informacji publicznej czy nowych rodzajów tajemnic. Stanowisko powyższe zostało potwierdzone wykładnią systemową art. 1 ust. 2 u.d.i.p. dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 9 grudnia 2013 r. (sygn. akt I OPS 8/13; publ. ONSAiWSA 2014/3/38), w której stwierdzono, że "ograniczenie dostępu do informacji publicznej, zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji i art. 1 ust. 2 u.d.i.p., wymagałyby wyraźnego, nie budzącego, wątpliwości postanowienia ustawy". NSA podkreślił przy tym, że "konstytucyjna zasada dostępu do informacji publicznej może być ograniczona tylko w formie regulacji ustawowej, a treść ograniczenia powinna być jasna. Nie można zatem tworzyć ograniczeń w zakresie dostępu do informacji poprzez wykładnię. Ograniczenia w zakresie tego dostępu powinny wynikać wprost z jasno brzmiącego przepisu rangi ustawowej". Naczelny Sąd Administracyjny nie podważa generalnego zapatrywania, że ustawa o zasadach realizacji programów stanowi w zakresie udostępniania określonej dokumentacji lex specialis w stosunku do u.d.i.p. Wynika to bezpośrednio z treści art. 1 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 37 ust. 6 i 7 ww. ustawy o zasadach realizacji programów, w rozpoznawanej sprawie w brzmieniu obowiązującym po zmianie. Zgodnie z art. 37 ust. 6 ustawy o zasadach realizacji programów, "Dokumenty i informacje przedstawiane przez wnioskodawców nie podlegają udostępnieniu przez właściwą instytucję w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej. Co nadto istotne, dokumenty i informacje wytworzone lub przygotowane przez właściwe instytucje w związku z oceną dokumentów i informacji przedstawianych przez wnioskodawców nie podlegają, do czasu rozstrzygnięcia konkursu albo zamieszczenia informacji, o której mowa w art. 48 ust. 6, udostępnieniu w trybie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (art. 37 ust. 7 wskazanej ustawy). W realiach niniejszej sprawy skoro pismo z dnia 31 stycznia 2022 roku można było uznać za decyzję administracyjną oznacza to, że Dyrektor przyjął, że zachodzi niedopuszczalność złożonego przez skarżącą wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy z tej przyczyn, że brak jest przedmiotu zaskarżenia. Pismo z dnia 31 stycznia 2022 r. w zakresie dotyczącym odmowy udostępnienia wnioskowanych dokumentów, zawierało minimum elementów decydujących o możliwości jego zakwalifikowania jako decyzji administracyjnej wydanej w trybie art. 16 ust. 1 w zw. z art. 17 ust. 1 i ust 2 u.d.i.p. Z tej przyczyny wniosek skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy (mylnie oznaczony jako odwołanie, co jednak nie stanowi przeszkody w nadaniu mu skutecznego biegu) winien był zostać rozpoznany co do meritum. Organ winien był na skutek złożonego środka zaskarżenia wyjaśnić, na jakim etapie znajduje się postępowanie dotyczące projektu wskazanego we wniosku a w konsekwencji wykazać, czy nadal zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia dokumentów, o których mowa w art. 37 ust 7 u.z.r.p., jak również precyzyjnie wyjaśnić, które z dokumentów, objętych żądaniem Skarżącej nie podlegają udostępnieniu z uwagi na treść art. 37 ust. 6 u.z.r.p. W następstwie powyższych ustaleń organ winien rozpoznać wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy i ewentualnie, stosownie do art. 37 ust. 7 u.z.r.p. udostępnić informację publiczną w granicach dyspozycji ww. przepisu. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny uznając, że skarga kasacyjna nie została oparta na uzasadnionych podstawach, orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.