III OSK 281/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędzia NSA Teresa Zyglewska (spr.) Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej R.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 911/17 w sprawie ze skargi R.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2017 r., nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizacje przedsięwzięcia oddala skargą kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 17 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 911/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi oddalił skargę R.B. (skarżąca) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji w sprawie środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia. Z powyższym rozstrzygnięciem nie zgodziła się skarżąca i w skardze kasacyjnej zarzuciła mu naruszenie prawa materialnego przez jego błędną wykładnię oraz naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez oddalenie skargi i odmowę uchylenia zaskarżonych decyzji SKO w [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. [...] o środowiskowych uwarunkowaniach zgody dla przedsięwzięcia polegającego na budowie jednej wolnostojącej elektrowni wiatrowej o mocy 2,0 MW wraz z urządzeniami towarzyszącymi na działce nr [...] w miejscowości [...], pomimo iż rażąco naruszają one art. 80 ust. 2 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenie oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2017 r., poz. 1405 ze zm. ), dalej: "u.o.i.ś.", w zw. z § 12 ust. 1 pkt 6 uchwały nr [...] Rady Gminy w [...] z dnia 29 marca 2004 r, w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] w zw. z § 2 i załącznikiem nr 1 Rozporządzenia Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku oraz § 2 i załącznikiem nr 1 tab. 1 Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów dotrzymania tych poziomów. W oparciu o przytoczony zarzut wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i uchylenie w całości decyzji SKO w [...] z dnia [...] września 2017 r., [...] i poprzedzającej ją decyzji SKO w [...] z [...] sierpnia 2017 r. [...] oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa radcy prawnego, według norm przepisanych. Ponadto wniosła o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację świadczącą zdaniem skarżącej o zasadności podniesionego w niej zarzutu akcentując, iż zestawienie treści rozstrzygnięcia zawartego w decyzji Wójta Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. z treścią przepisu § 12 ust. 1 pkt 6 uchwały nr [...] Rady Gminy w [...] z dnia [...] marca 2004 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] wskazuje na oczywistą ich niezgodność, bez konieczności dokonywania wykładni naruszonego przepisu prawa. Wyjaśniła, iż w całym obszarze plan zakazuje prowadzenia działalności gospodarczej o uciążliwości wykraczającej poza granice działki lub działek, do których inwestor posiada tytuł prawny. W jej ocenie, nie zachodzi zatem konieczność dokonywania wykładni art. 80 ust. 2 u.o.i.ś., jakiej wadliwie dokonało SKO, bowiem nie zachodzą żadne wątpliwości interpretacyjne co do użytego w tym przepisie pojęcia uciążliwości, a tym bardziej nie może być ono interpretowane przez pryzmat art. 144 ust. 2 ustawy prawo ochrony środowiska. Podniosła, że zakaz określony w miejscowym planie może być stosowany w bezpośrednim rozumieniu, to znaczy takim, który nie wymaga stosowania wykładni prawa, a zatem jego naruszenie implikuje rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Jednocześnie wskazała, iż z treści miejscowego planu w żaden sposób nie wynika, że dla oceny czy działalność gospodarcza prowadzona w wyniku realizacji planowanego przedsięwzięcia powoduje uciążliwości wykraczające poza granice nieruchomości objętej tą działalnością powinny stanowić punkt odniesienia określony przepisami prawa materialnego administracyjnego normy jakości środowiska, np. normy hałasu, normy stężenia substancji i energii wprowadzanych do powietrza i ziemi. W jej ocenie, za przyjęciem, że omawiany zapis miejscowego planu dotyczy jakichkolwiek uciążliwości wykraczających poza działkę, do której inwestor posiada tytuł prawny, przemawia treść art. 82 ust. 1 pkt 1 lit. b u.i.o.ś. Tym samym skoro na działce skarżącej, odczuwalne są uciążliwości wynikające z budowy na działce nr [...] jednej wolnostojącej elektrowni wiatrowej, takie jak hałas rotora, hałas pracujących łopat oraz oddziaływanie elektromagnetyczne, to niezależnie od natężenia tego oddziaływania i oceny, czy mieści się ono w granicach norm wynikających z przepisów prawa, decyzja Wójta obarczona jest sankcją nieważności w wyniku rażącego naruszenia prawa polegającego na braku zgodności lokalizacji tego przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu (§ 12 ust. 1 pkt 6). Dodatkowo skarżąca wskazała, iż organ II instancji wydając zaskarżoną decyzję pominął wskazania NSA i WSA w Łodzi zawarte w wyroku uchylającym poprzednio wydaną decyzję o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wójta z dnia [...] czerwca 2009 r., bowiem oba Sądy wskazały wyraźnie, iż w ponownie prowadzonym postępowaniu organ powinien rozważyć, czy planowana działalność gospodarcza związana ze sporną inwestycją wywoła uciążliwość wykraczającą poza granice działki lub działek, do których inwestor posiada tytuł prawny, z uwzględnieniem między innymi oddziaływania akustycznego elektrowni oraz zachodzenia śmigła elektrowni na działkę skarżącej nr [...], położoną w odległości ok. [...] metrów od terenu, na którym jest usytuowana elektrownia wiatrowa - w ramach ponownej oceny już zgromadzonego materiału dowodowego zgodnie z dyspozycją art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. Ponadto zauważyła, iż jej działka znajduje się w zasięgu najbardziej rygorystycznych norm hałasowych i oddziaływania pól elektromagnetycznych, określonych w § 2 i załącznikiem nr 1 Rozporządzenia Ministra Środowiska z 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu w środowisku oraz § 2 i załącznikiem nr 1 tab. 1 Rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 października 2003 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów pól elektromagnetycznych w środowisku oraz sposobów dotrzymania tych poziomów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), dalej "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie. Podkreślenia wymaga, że przedmiotem postępowania sądowoadministracyjnego jest decyzja wydana w trybie nadzwyczajnym, konkretnie w trybie stwierdzenia nieważności decyzji. Kwestia ta jest o tyle istotna, że w postępowaniu administracyjnym prowadzonym w tym trybie, ocenie właściwych organów podlega to, czy badana decyzja, w rozpoznawanym przypadku decyzja Wójta [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań zgody na realizację przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowej wraz z urządzeniami towarzyszącymi jest obarczona jedną z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Jak trafnie podkreśla się w orzecznictwie o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. wyrok NSA z 27 października 2015 r. II OSK 397/14, LEX nr 1987244). Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organ praworządnego państwa. Nie chodzi więc o spór o wykładnię prawa, gdyż odmienność wykładni budzących wątpliwości przepisów prawa nie może być podstawą żądania stwierdzenia nieważności decyzji, lecz o działanie wbrew nakazowi lub zakazowi ustanowionemu w prawie. Innymi słowy, o rażącym naruszeniu prawa można mówić wyłącznie w sytuacji, gdy proste zestawienie treści decyzji z treścią przepisu prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w jawnej sprzeczności (por. wyroki NSA: z 9 sierpnia 2016 r. II OSK 2868/14, LEX nr 2119359; z 2 marca 2011 r. II OSK 2226/10, LEX nr 824448; z 11 maja 1994 r. III SA 1705/93, opubl. Wspólnota 1994, Nr 42, poz. 16; z 4 listopada 1994 r. IV SA 1176/94, opubl. ONSA-OZ 1997, Nr 2, poz. 9; z 6 lutego 1995 r. II SA 1531/94, opubl. ONSA 1996, Nr 1, poz. 37). Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej w rozpoznawanej sprawie takie oczywiste zestawienie treści decyzji z treścią przepisów stanowiących podstawę jej wydania nie prowadzi do wniosku, że pozostają one ze sobą w oczywistej sprzeczności. Podstawę wydania kontrolowanej w trybie nadzwyczajnym decyzji stanowił przepis art. 80 ust. 2 u.o.i.ś., zgodnie z którym właściwy organ wydaje decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony. Nieruchomość, na której miała zostać zrealizowana planowana inwestycja objęta była miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego przyjętym uchwałą nr [...] Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2004 r. Zgodnie z § 12 pkt 6 tej uchwały w całym obszarze plan zakazuje prowadzenia działalności gospodarczej o uciążliwości wykraczającej poza granice działki lub działek, do których inwestor posiada tytuł prawny. Spór faktycznie dotyczy więc wykładni prawa miejscowego, to jest § 12 pkt 6 uchwały Rady Gminy [...] z dnia [...] marca 2004 r., a w szczególności rozumienia pojęcia "uciążliwości". W ocenie skarżącej kasacyjnie przepis ten dotyczy jakichkolwiek uciążliwości, wykraczających poza działkę, do której inwestor posiada tytuł prawny. Zdaniem zaś organu, które to stanowisko zostało zaakceptowane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, pojęcie "uciążliwości", o których mowa w powołanym przepisie, z uwagi na brak definicji legalnej tego pojęcia w uchwale Rady Gminy [...] z [...] marca 2009 r., należy rozumieć uciążliwości o cechach mierzalnych i odnoszących się do uciążliwości ponadnormatywnych, to jest przekraczających normy oddziaływań określone w przepisach. Z tego względu Sąd I instancji wskazał, że normy takie, w tym dotyczące hałasu (rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 14 czerwca 2007 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów hałasu (Dz.U. z 2014 r., poz. 112) nie zostały przekroczone, a więc kontrolowanej w trybie nadzwyczajnym decyzji nie można postawić zarzutu rażącego naruszenia prawa. Inna interpretacja tego przepisu, zdaniem Sądu I instancji, prowadziłaby do wykładni sprzecznej z założeniami racjonalnego prawodawcy, albowiem w przyjęcie, że w powołanym przepisie planu miejscowego chodzi o każde nawet nie ponadnormatywne oddziaływanie na nieruchomości, do których inwestor nie posiada tytuł prawnego, prowadziłoby do wniosku, że w istocie plan ten zakazuje realizacji każdej inwestycji (dodać przy tym należy, że na całym obszarze objętym planem), która oddziałuje na inne ruchomości. Zgodzić należy się z argumentacją Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego co do wykładni § 12 pkt 6 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Jednakże w kontekście powyższych wywodów przede wszystkim zwrócić należy uwagę, że w rozpoznawanej sprawie zaistniał faktycznie spór o wykładnię prawa, to jest o interpretację treści § 12 pkt 6 uchwały, a jak była mowa powyżej spór co do wykładni prawa nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Przyznać należy rację Sądowi I instancji, że treść przepisu § 12 pkt 6 uchwały Rady Gminy [...] z [...] marca 2009 r. nie jest oczywista i wymaga dokonania wykładni, a co za tym idzie nie można stwierdzić, że decyzja Wójta Gminy [...] z [...] czerwca 2009 r. obarczona była wadą rażącego naruszenia prawa. Dopuszczała bowiem była także taka interpretacja tego przepisu jakiej dokonał Wojewódzki Sąd Administracyjny. Przesłanki wyliczone w art. 156 § 1 k.p.a. nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a zatem powinny być interpretowane w sposób ścisły, natomiast ustalenie, że decyzja jest dotknięta wadą nieważności, musi być bezsporne. Mając na względzie powyższe skarga kasacyjna została oddalona w oparciu o art. 184 p.p.s.a. Sprawę rozpoznano na posiedzeniu niejawnym, w trybie określonym w art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID - 19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. poz. 374 ze zm.), w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 14 maja 2020 r. o zmianie niektórych ustaw w zakresie działań osłonowych w związku z rozprzestrzenianiem się wirusa SARS-CoV-2 (Dz. U. poz. 875). Zgodnie z nim, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów.