III OSK 280/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Jolanta Sikorska sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel po rozpoznaniu w dniu 14 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. z/s w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 746/17 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o. z/s w [...] na postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji odmawiającej wydania pozwolenia wodnoprawnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II SA/Wr 746/17, oddalił skargę [...] Sp. z o.o. z/s w [...] na postanowienie Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we [...] z dnia [...] września 2017 r. nr [...], w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji odmawiającej wydania pozwolenia wodnoprawnego. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji decyzją z dnia [...] lipca 2017 r., nr [...], Starosta [...] odmówił wydania na rzecz [...] sp. z o.o. pozwolenia wodnoprawnego. Z pocztowego dowodu doręczenia tej decyzji wynika, że została ona doręczona w dniu 21 lipca 2017 r. Od powyższej decyzji odwołanie datowane na dzień 27 lipca 2017 r., (data stempla pocztowego na przesyłce zawierającej odwołanie), wniosła [...] sp. z o. o. Reprezentujący spółkę pełnomocnik wskazał w odwołaniu, że wnosi odwołanie od decyzji doręczonej w dniu 13 lipca 2017 r. Dyrektor Zarządu Gospodarki Wodnej we [...] postanowieniem z dnia [...] września 2017 r., nr [...], działając na podstawie art. 134 K.p.a. stwierdził, że odwołanie to zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 129 § 2 K.p.a. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, organ odwoławczy stwierdził, że w sprawie zachodziła konieczność wyjaśnienia, w jakim terminie strona otrzymała decyzję z dnia [...] lipca 2017 r. Wyjaśniono, że ze znajdującego się w aktach sprawy zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, że strona odwołująca się odebrała decyzję Starosty w dniu 21 lipca 2017 r., natomiast z treści odwołania wynikało, że decyzja została doręczona w dniu 13 lipca 2017 r. W związku z zaistniałą rozbieżnością organ drugiej instancji wystąpił do pełnomocnika odwołującej się strony, organu pierwszej instancji oraz Poczty Polskiej SA o wyjaśnienie, kiedy skarżona decyzja została doręczona stronie. Organ odwoławczy podał, że zgodnie z wyjaśnieniami Poczty Polskiej SA ustalił, że spółce decyzja organu pierwszej instancji została doręczona w dniu 12 lipca 2017 r. W takiej sytuacji czternastodniowy termin do wniesienia odwołania rozpoczął bieg w dniu 13 lipca 2017 r. Jednocześnie zauważono, że strona została pouczona o możliwości i terminach do wniesienia odwołania w treści doręczonego orzeczenia. Wobec tego organ odwoławczy stwierdził, że termin do wniesienia odwołania upłynął z dniem 26 lipca 2017 r. To natomiast oznacza, że odwołanie nadane za pośrednictwem operatora pocztowego – Poczta Polska SA w dniu 27 lipca 2017 r. (stempel pocztowy na kopercie), zostało wniesione z uchybieniem ustawowego terminu do wniesienia odwołania. Skargę na ww. postanowienie złożyła [...] sp. z o.o. i zarzuciła temu organowi: 1) błąd w ustaleniach faktycznych sprowadzający się do błędnego ustalenia daty odbioru decyzji organu pierwszej instancji w sytuacji, podczas gdy zaskarżona decyzja została doręczona w dniu 13 lipca 2017 r. oraz wewnętrznie sprzecznego ustalenia w postanowieniu sposobu złożenia odwołania, podczas gdy odwołanie zostało wniesione listem poleconym w placówce pocztowej w dniu 27 lipca 2017 r.; 2) naruszenie art. 129 § 1 K.p.a. w związku z art. 134 K.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy strona w ustawowym terminie wniosła odwołanie; 3) naruszenie art. 129 § 2 K.p.a. w związku z art. 57 K.p.a., poprzez niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy strona w ustawowym terminie wniosła odwołanie; 4) naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom tego przepisu, w szczególności poprzez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji oraz brak prawidłowego przytoczenia przepisów w uzasadnieniu decyzji poprzez brak pisemnego wyjaśnienia, w jaki sposób skarżący wniósł odwołanie wobec sprzeczności wyrażonej w akapicie drugim oraz przedostatnim; 5) naruszenie art. 6 w związku z art. 8 K.p.a., poprzez wydanie zaskarżonego postanowienia w sytuacji terminowego wniesienia odwołania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał skargę za niezasadną. Na wstępie Sąd ten podniósł, że według ustaleń organu drugiej instancji poczynionych w sprawie, sporna decyzja Starosty [...] z dnia [...] lipca 2017 r. została doręczona skarżącej Spółce w dniu 12 lipca 2017 r., co wynika ze znajdującego się w aktach sprawy kserokopii wycinka z karty doręczeń przesyłki pocztowej o numerze [...]. Z tego dokumentu wynika, że odbiór przesyłki pocztowej o tym numerze, który to numer jest zbieżny z numerem podanym na dowodzie doręczenia przesyłki pocztowej zawierającej decyzję dnia [...] lipca 2017 r., został pokwitowany w dniu 12 lipca 2017 r. przez pracownika spółki – K. K. (podpisaną imieniem i nazwiskiem), co także zostało opatrzone pieczęcią spółki. Przez tę samą osobę potwierdzony został odbiór przesyłki na potwierdzeniu odbioru. Z dokumentem karty doręczeń koresponduje, skorygowane przez Pocztę Polską SA, potwierdzenie odbioru decyzji z dnia [...] lipca 2017 r., a także wyjaśnienia Poczty Polskiej, z których wynika, że przy doręczeniu przesyłki nr [...] listonosz błędnie ustawił na datowniku zamiast prawidłowej daty: "12.07.2017 r." datę: "21.07.2017 r.". Uwzględniając stanowisko Poczty Polskiej, w ocenie Sądu meriti, brak jest przesłanek do uznania, że potwierdzenie odbioru przesyłki poleconej o wskazanym wyżej numerze, mogło stanowić dowód potwierdzenia odbioru decyzji w dniu 21 lipca 2017 r. W świetle przedstawionych okoliczności Sąd Wojewódzki stwierdził, że osoba upoważniona do doręczenia korespondencji błędnie ustawiła datę odbioru spornej korespondencji. W tym zakresie za wiarygodne Sąd uznał wyjaśnienia Poczty Polskiej dotyczące przestawienia w datowniku daty dziennej z "12" na "21". Zdaniem Sądu pierwszej instancji, organ odwoławczy prawidłowo ocenił zebrane w sprawie dokumenty potwierdzające odbiór przesyłki zawierającej decyzję z dnia [...] lipca 2017 r. i w oparciu o ich treść dokonał ustalenia rzeczywistej daty jej doręczenia. Powyższych ustaleń w ocenie Sądu Wojewódzkiego nie zmienia sprzeczność jakiej dopuścił się organ drugiej instancji w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia, gdzie jak słusznie zauważył autor skargi, w akapicie drugim uzasadnienia skarżonego postanowienia wskazuje się, że odwołanie od decyzji z dnia [...] lipca 2017 r. zostało złożone osobiście w siedzibie Starostwa Powiatowego we [...], aby następnie stwierdzić, że odwołanie od tej decyzji zostało nadane za pośrednictwem Poczty Polskiej SA w dniu 27 lipca 2017 r. Jak wynika z akt sprawy – dowód w postaci koperty zwierającej odwołanie - zostało ono nadane w dniu 27 lipca 2017 r. za pośrednictwem Poczty Polskiej SA. Podnoszone przez autora skargi rozbieżności, pomimo ich zasadności, nie miały zdaniem Sądu Wojewódzkiego wpływu na ocenę prawidłowości zaskarżonego postanowienia. Zestawiając bowiem datę doręczenia decyzji Starosty [...] z dnia [...] lipca 2017 r., tj. 12 lipca 2017 r. z datą wniesienia odwołania za pośrednictwem operatora pocztowego, tj. 27 lipca 2017 r. należało stwierdzić, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem czternastodniowego terminu o którym mowa w art. 129 § 2 K.p.a. W tym stanie rzeczy decyzja Starosty [...] w dacie wniesienia odwołania przez skarżącą spółkę miała już walor ostateczności. Nadto Sąd pierwszej instancji podniósł, że skarżąca Spółka, poza twierdzeniami zawartymi w skardze, nie przedstawiła żadnych dowodów, które wykazywałyby, że doręczenia w rzeczywistości dokonano w dacie 13 lipca 2017 r., a tym samym pozwalałoby obalić ustalenia organu drugiej instancji. Oprócz tego żaden z dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych nie potwierdza jako daty doręczenia decyzji z dnia [...] lipca 2017 r. wskazywanego w odwołaniu dnia 13 lipca 2017 r. Tym samym Sąd Wojewódzki stwierdził, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu, a skarga jako nieuzasadniona podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm.) - dalej jako: "P.p.s.a.". Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła [...] Sp. z o.o. z/s w [...]. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości Spółka zarzuciła naruszenie przepisów postępowania w sposób istotny dla wyniku sprawy, tj.: 1. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. art. 129 § 2 K.p.a. w zw. z art. 134 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy skarżąca Spółka w ustawowym terminie wniosła odwołanie od decyzji Starosty [...] odmawiającej udzielenia pozwolenia wodnoprawnego; 2. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. art. 129 § 2 K.p.a. w zw. z art. 57 K.p.a. poprzez niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, gdy skarżąca Spółka w ustawowym terminie wniosła odwołanie od decyzji Starosty [...] odmawiającej udzielenia pozwolenia wodnoprawnego. 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) P.p.s.a. w zw. tj. art. 107 § 3 K.p.a. poprzez brak skontrolowania sporządzenia uzasadnienia decyzji odpowiadającego wymogom tego przepisu, w szczególności poprzez niedostateczne i niepełne uzasadnienie decyzji oraz brak prawidłowego przytoczenia przepisów w uzasadnieniu decyzji poprzez brak pisemnego wyjaśnienia, w jaki sposób skarżąca Spółka wniosła odwołanie wobec sprzeczności wyrażonej w akapicie drugim oraz przedostatnim. 4. art. 6 w zw. z art. 8 K.p.a., tj. zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie obywateli do organów administracji publicznej poprzez wydanie postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania w sytuacji terminowego wniesienia odwołania. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1, 2 i 3 oraz w zw. z art 210 § 1 w zw. art. 203 P.p.s.a - zwrot kosztów zastępstwa procesowego. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wyżej wymienione zarzuty szerzej umotywowano. Na podstawie art. 15zzs(4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) – dalej: "uCOVID-19", Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej sprawę skierowała do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, z uwagi na to, że przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W związku z tym zawiadomiono strony, że każda z nich ma prawo do pisemnego dodatkowego przedstawienia swojego stanowiska w sprawie w granicach zarzutów złożonej skargi kasacyjnej w terminie siedmiu dni. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy zauważyć, że sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs(4) ust. 3 uCOVID-19, który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej, które jednakże nie zasługują na uwzględnienie. Stanowią w istocie powtórzenie zarzutów zawartych w skardze przed Sądem pierwszej instancji i sprowadzają się do zakwestionowania ustalonej przez organ odwoławczy daty odbioru przesyłki zawierającej odpis decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] lipca 2017 r. W tym miejscu wskazać należy, że pismo Poczty Polskiej S.A., wydane w postępowaniu reklamacyjnym, ma charakter dokumentu urzędowego, bowiem stanowi wynik rozpatrzenia reklamacji pocztowej w sposób przewidziany prawem i w zakresie działania podmiotu, który wyjaśnień udzielił, poświadczając tym samym zaistnienie określonych faktów. W związku z tym dokument taki stanowi dowód stwierdzający w sposób wystarczający i jednoznaczny doręczenie przesyłki adresatowi w konkretnym dniu (art. 76 § 1 K.p.a.). Według ustaleń organu drugiej instancji poczynionych w sprawie i zaakceptowanych przez Sąd Wojewódzki, decyzja Starosty [...] z dnia [...] lipca 2017 r. została doręczona skarżącej Spółce w dniu 12 lipca 2017 r., co wynika ze znajdującego się w aktach sprawy kserokopii wycinka z karty doręczeń przesyłki pocztowej o numerze [...]. Z dokumentem tym koresponduje, skorygowane przez Pocztę Polską SA, potwierdzenie odbioru decyzji z dnia [...] lipca 2017 r., a także wyjaśnienia operatora, z których wynika, że przy doręczeniu przesyłki nr [...] listonosz błędnie ustawił na datowniku zamiast prawidłowej daty: "12.07.2017 r." datę: "21.07.2017 r.". Prawidłowo zatem uznał Sąd pierwszej instancji, że w sprawie brak jest przesłanek do wskazania, że odbiór decyzji przez stronę skarżącą miał miejsce w dniu 21 lipca 2017 r., ani tym bardziej w dniu 13 lipca 2017 r. Nie jest zatem możliwe odrzucenie, bez przeprowadzenia przeciwdowodu, istnienia faktu stwierdzonego w dokumencie urzędowym. Strona skarżąca kasacyjnie, poza pisemną argumentacją jej pełnomocnika zawartą zarówno w skardze, jak i skardze kasacyjnej, takiego przeciwdowodu względem dokumentu urzędowego Poczty Polskiej S.A. nie przeprowadziła. Natomiast nieuznanie faktu stwierdzonego w dokumencie urzędowym stanowiłoby naruszenie prawa procesowego (zob. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck Warszawa 2016, s. 406, nb 6). Skoro zatem strona skarżąca nie przedłożyła żadnego dowodu, prowadzącego do obalenia domniemania prawdziwości oświadczenia Poczty Polskiej S.A., to organ administracji nie miał obowiązku poszukiwać dalszych dowodów potwierdzających twierdzenia Spółki o doręczeniu jej decyzji w dniu 13 lipca 2017 r., tym bardziej, że jak trafnie wskazał Sąd pierwszej instancji, żaden z dokumentów znajdujących się w aktach administracyjnych nie potwierdza ww. daty jako daty doręczenia decyzji z dnia [...] lipca 2017 r. Czyni to bezzasadnymi zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. 129 § 2 K.p.a., art. 134, art. 57 K.p.a. oraz art. 107 § 3 K.p.a. W sprawie nie doszło również do naruszenia zasady praworządności (art. 6 K.p.a.), ani zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej (art. 8 K.p.a.), skoro to błąd pełnomocnika pozbawił skarżącą możliwości skutecznego wniesienia odwołania. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.