III OSK 2745/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca: Sędzia NSA Teresa Zyglewska po rozpoznaniu w dniu 13 stycznia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej adwokata T.J. od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 lipca 2024 r., sygn. akt II SA/Wa 986/24 w sprawie ze skargi adwokata T.J. o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem referendarza sądowego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 marca 2019 r. w przedmiocie przyznania kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w sprawie ze skargi P.H. na uchwałę Zarządu Dzielnicy Bielany m.st. Warszawy z dnia 19 czerwca 2018 r. nr 4529/2018 w przedmiocie odmowy zakwalifikowania na listę najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy postanawia: uchylić zaskarżone postanowienie i przekazać sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania.

Postanowieniem z 25 lipca 2024 r., sygn. akt II SA/Wa 986/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem referendarza sądowego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 1 marca 2019 r. w przedmiocie przyznania kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w sprawie ze skargi P.H. na uchwałę Zarządu Dzielnicy Bielany m.st. Warszawy z 19 czerwca 2018 r., nr 4529/2018 w przedmiocie odmowy zakwalifikowania na listę najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy. W uzasadnieniu postanowienia wskazano, że P.H. wniósł skargę na uchwałę Zarządu Dzielnicy Bielany m.st. Warszawy z 19 czerwca 2018 r., nr 4529/2018 w przedmiocie odmowy zakwalifikowania na listę najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy. W skardze zawarł wniosek o zwolnienie z kosztów sądowych i wyznaczenie pełnomocnika z urzędu. Postanowieniem z 10 października 2018 r., sygn. akt II SO/Wa 38/18 referendarz sądowy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przyznał P.H. prawo pomocy w zakresie całkowitym obejmującym zwolnienie od kosztów sądowych oraz ustanowienie adwokata. Okręgowa Rada Adwokacka w Warszawie wyznaczyła dla skarżącego pełnomocnika z urzędu w osobie adwokata T.J. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 12 lutego 2019 r. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały. Postanowieniem z 1 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1881/18 referendarz sądowy Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przyznał adwokatowi T.J. kwotę 240 zł tytułem nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu oraz kwotę 55,20 zł, stanowiącą 23% podatku od towarów i usług, łącznie 295,20 zł na podstawie art. 250 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c w zw. z § 4 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz.U., z 2019 r., poz. 18). Od powyższego orzeczenia pełnomocnik z urzędu nie wniósł sprzeciwu. Pismem z 4 czerwca 2024 r. adwokat T.J., na podstawie art. 190 ust. 4 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP wniósł o zmianę rozstrzygnięcia (względnie jego uchylenie) o kosztach, zawartego w postanowieniu z 1 marca 2019 r. poprzez zasądzenie pełnej kwoty 480 zł plus VAT na rzecz adwokata T.J. z tytułu nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu. W uzasadnieniu wniosku wskazano, że w dniu 27 lutego 2024 r. Trybunał Konstytucyjny orzekł, iż rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz.U. z 2023 r., poz. 2631) w zakresie, w jakim określa opłaty stanowiące ponoszone przez Skarb Państwa koszty nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu w wysokości niższej niż stawki minimalne opłat określonych w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2023 r., poz. 1964 ze zm.), jest niezgodny z art. 64 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 zdanie drugie i art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Podkreślono również, że ww. wyrok, opublikowany w Dzienniku Ustaw w dniu 4 marca 2024 r. potwierdził, że wszystkie opłaty wymienione w § 4 ust. 1 rozporządzenia, które określają wysokość stawek, są sprzeczne z Konstytucją RP, o ile przewidują stawki niższe, aniżeli stawki minimalne opłat określonych w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2023 r., poz. 1964 ze zm.). Podstawą wynagrodzenia adwokata powinny być natomiast odpowiednie stawki minimalne, przewidziane w rozporządzeniu z dnia 22 października 2015 r. (tj. w sprawie opłat za czynności adwokackie). Zaznaczono, że Trybunał w sposób jednoznaczny zakwestionował przepis, na którym opierało się przedmiotowe rozstrzygnięcie o kosztach wydane w niniejszej sprawie. Zarządzeniem Zastępcy Przewodniczącego Wydziału II Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 18 czerwca 2024 r. wniosek pełnomocnika z urzędu z 4 czerwca 2024 r. został zakwalifikowany jako skarga o wznowienie postępowania zakończonego postanowieniem referendarza sądowego WSA w Warszawie z 1 marca 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1881/18 w przedmiocie przyznania kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Odrzucając skargę o wznowienie, Sąd I instancji – powołując się na pogląd orzecznictwa – wskazał, że w art. 270-285 p.p.s.a. brakuje bezpośredniej podstawy prawnej do wzruszenia w trybie wznowienia postępowania prawomocnego postanowienia niekończącego postępowania, natomiast postanowienie o przyznaniu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu nie jest postanowieniem kończącym postępowanie sądowe, a jedynie postanowieniem incydentalnym, którego przedmiotem jest rozpoznanie wniosku o przyznanie wynagrodzenia za podjęte czynności w zakresie nieopłaconej pomocy prawnej. Sąd I instancji podkreślił, że postępowanie zainicjowane wnioskiem o przyznanie wynagrodzenia nie ma przymiotu samodzielności i odrębności, jest bowiem związane ze skargą do sądu administracyjnego. Postanowienie rozstrzygające żądanie przyznania wynagrodzenia nie kończy więc postępowania sądowego i z tego względu nie może być przedmiotem skargi o wznowienie. W konsekwencji Sąd I instancji uznał, że wywiedziona przez stronę skarga o wznowienie postępowania zakończonego prawomocnym postanowieniem referendarza sądowego z 1 marca 2019 r. w przedmiocie przyznania kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Skargę kasacyjną od powyższego rozstrzygnięcia wniósł adwokat T.J., zarzucając zaskarżonemu postanowieniu naruszenie przepisów prawa procesowego mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) naruszenie art. 270 p.p.s.a. oraz art. 272 § 1 p.p.s.a. poprzez błędne zastosowanie polegające na przyjęciu, iż wnioskodawca żąda wznowienia postępowania i wzruszenia postanowienia niekończącego postępowania pomimo, iż we wniosku jasno były napisane podstawy złożenia wniosku o zmianę postanowienia, a wniosek w ogóle nie został oparty na przepisach o wznowieniu postępowania jak przyjął błędnie Sąd, co w konsekwencji skutkowało wydaniem postanowienia oddalającego skargę, 2) naruszenie przepisów art. 190 ust. 4 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP poprzez ich brak zastosowania w sprawie, podczas gdy z orzecznictwa jasno wynika, że po prawomocnym zakończeniu postępowania w sprawie sądowoadministracyjnej podstawę prawną żądania wzruszenia w drodze wznowienia postępowania prawomocnego postanowienia niekończącego postępowania w takiej sprawie stanowi wprost art. 190 ust. 4 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji RP, a do postępowania mają odpowiednie zastosowanie przepisy o wznowieniu postępowania sądowoadministracyjnego, czyli art. 272 § 2, art. 275, art. 276, art. 278-285 p.p.s.a. (por. post. NSA z 22.6.2006 r, I GZ 2/06, ONSAiWSA 2007, Nr 2, poz. 36, z glosą K. Dubaj, Prz. Sejm. 2008, Nr 1, poz. 162). Wobec powyższego wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i rozpoznanie wniosku poprzez jego merytoryczne rozpoznanie i przyznanie kosztów zastępstwa zgodnie z wnioskiem z 3 czerwca, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do merytorycznego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego od organu na rzecz skarżącego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm prawem przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie. Istotą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy dopuszczalne jest wznowienie postępowania sądowoadministracyjnego w odniesieniu do postanowienia dotyczącego przyznania wynagrodzenia za pomoc prawną udzieloną z urzędu. W myśl art. 270 p.p.s.a., w przypadkach określonych w dziale VII ustawy (tj. w przypadkach przewidzianych w przepisach art. 271-285 p.p.s.a.) można żądać wznowienia postępowania, które zostało zakończone prawomocnym orzeczeniem. Stosownie zaś do treści art. 272 § 1 p.p.s.a. można żądać wznowienia postępowania również w przypadku, gdy Trybunał Konstytucyjny orzekł o niezgodności aktu normatywnego z Konstytucją, umową międzynarodową lub z ustawą, na podstawie którego zostało wydane orzeczenie. Na tle cytowanych powyżej przepisów w orzecznictwie sądów administracyjnych wyodrębniły się dwa odmienne zapatrywania co do dopuszczalności wzruszenia, w trybie wznowienia, postanowień w sprawie przyznania wynagrodzenia za świadczenie pomocy prawnej z urzędu, ustalonego w oparciu o przepisy uznane przez Trybunał Konstytucyjny wyrokiem z 27 lutego 2024 r., SK 90/22 za niezgodne z Konstytucją. W wyroku tym Trybunał orzekł, że § 2 pkt 1 w związku z § 4 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz.U. z 2023 r., poz. 2631) w zakresie, w jakim określa opłaty stanowiące ponoszone przez Skarb Państwa koszty nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu w wysokości niższej niż stawki minimalne opłat określonych w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2023 r., poz. 1964 ze zm.), jest niezgodny z art. 64 ust. 2 w związku z art. 31 ust. 3, art. 32 ust. 1 zdanie drugie i art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W pierwszym nurcie orzeczniczym, który podzielił Sąd I instancji, przyjmuje się, że postanowienie o przyznaniu wynagrodzenia jest wyłącznie postanowieniem incydentalnym, którego przedmiotem jest rozpoznanie wniosku o przyznanie wynagrodzenia za podjęte czynności w zakresie nieopłaconej pomocy prawnej i tym samym nie jest postanowieniem kończącym postępowanie sądowe i z tego względu nie może być przedmiotem skargi o wznowienie postępowania. W myśl drugiego poglądu dopuszczalne jest wznowienie, na skutek wyroku Trybunału Konstytucyjnego, postępowania zakończonego postanowieniem niekończącym postępowania w sprawie. Składy orzekające reprezentujące takie stanowisko wskazują, że w świetle prawidłowo rozumianego brzmienia art. 190 ust. 4 Konstytucji oraz art. 270 i art. 272 § 1 p.p.s.a., pozbawione podstaw jest uzależnianie dopuszczalności wznowienia postępowania przed sądem administracyjnym od charakteru lub formy prawomocnego orzeczenia sądowego, które ma zostać wzruszone, wykluczając z nich postanowienia niekończące co do istoty postępowania w sprawie sądowoadministracyjnej w rozumieniu art. 1 p.p.s.a. Rozbieżności te rozstrzygnęła ostatecznie uchwała składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 maja 2025 r., II FPS 1/25, zgodnie z którą "artykuł 272 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, ze zm.) w związku z art. 190 ust. 4 i art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej może stanowić podstawę wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego także w przypadku, gdy rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego o niezgodności z Konstytucją dotyczy przepisów stanowiących podstawę wydania prawomocnego orzeczenia niekończącego postępowania w sprawie, w tym orzeczenia w przedmiocie prawa pomocy". W ocenie składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego, wykładnia przepisów art. 270 i art. 272 § 1 p.p.s.a. musi mieć prokonstytucyjny charakter i uwzględniać w pełnym zakresie treść art. 190 ust. 4 Konstytucji RP. Wprowadzając ten przepis do Konstytucji, ustrojodawca ustanowił generalną normę prawną, stanowiącą samoistną przesłankę wznowienia. Wznowienie postępowania przewidziane w art. 190 ust. 4 Konstytucji jest więc szczególną instytucją, określaną w doktrynie prawa pojęciem uzdrowienia (sanacji) postępowania opartego na niekonstytucyjnym akcie normatywnym. W swoim orzecznictwie Trybunał Konstytucyjny podkreślał, że regulacja ta stwarza możliwość ponownego rozpatrzenia danej sprawy na podstawie zmienionego stanu prawnego, ukształtowanego w następstwie orzeczenia Trybunału. Możliwość taka jest ujęta jako podmiotowe, konstytucyjne prawo uprawnionego. Podkreśla się również, że wznowienie postępowania, o którym mowa w art. 190 ust. 4 Konstytucji, nie jest tożsame ze wznowieniem postępowania w ujęciu, w jakim instytucja ta funkcjonuje w poszczególnych procedurach, lecz obejmować ma wszelkie instrumenty proceduralne, przewidziane na wypadek orzeczenia przez Trybunał o niezgodności z Konstytucją podstawy prawnej orzeczenia. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego jest zgodność i co do tego, że mechanizmem przewidzianym w tym przepisie muszą być objęte zarówno wyroki, jak i postanowienia, bez względu na kończący bądź niekończący postępowania charakter. Zdaniem NSA, podejmującego uchwałę, z tej perspektywy oczywiste jest, że art. 190 ust. 4 Konstytucji nie pozwala różnicować dopuszczalności wznowienia w zależności od znaczenia orzeczenia dla postępowania (kończące postępowanie w sprawie, incydentalne) czy od jego merytorycznej zawartości. Powołane przepisy art. 270 i art. 272 § 1 p.p.s.a., odczytywane w kontekście art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, uzasadniają przyjęcie tezy, że instytucja wznowienia postępowania z powodu wydanego orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego może znaleźć zastosowanie nie tylko w odniesieniu do prawomocnego orzeczenia sądowego, wydanego na podstawie aktu uznanego za niekonstytucyjny, w ramach postępowania kończącego postępowanie w przedmiocie objętym tym właśnie orzeczeniem sądowym, ale także prawomocnego orzeczenia wydanego w sprawie wpadkowej. Z perspektywy konstytucyjnej chodzi bowiem o możliwość wzruszenia prawomocnego orzeczenia sądowego wydanego na podstawie niekonstytucyjnego przepisu, w ramach "danego postępowania", czyli tego postępowania, w którym orzeczenie to zapadło, kończąc w ten sposób to właściwe dla jego podjęcia postępowanie. Akceptacja stanowiska o niedopuszczalności wznowienia postępowania zakończonego prawomocnym orzeczeniem niekończącym postępowania w danej sprawie, wydanego na stwierdzonej przez Trybunał niekonstytucyjnej podstawie prawnej, prowadziłaby do braku możliwości wykonania wyroku tegoż Trybunału, a ponadto zostałby zakwestionowany ratio legis art. 190 ust. 4 Konstytucji RP, jakim jest przywrócenie stanu konstytucyjności konkretnego orzeczenia. Z przepisu art. 269 § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a. wynika, że dokonana w uchwale składu poszerzonego interpretacja przepisów prawa administracyjnego jest wiążąca zarówno dla zwykłych, jak i rozszerzonych składów orzekających. Jest ona wiążąca w tym sensie, że składowi sądu administracyjnego rozpoznającemu sprawę nie wolno samodzielnie przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 27 maja 2024 r., sygn. akt I OSK 957/23 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w bazie internetowej na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Uwzględniając zatem, że sformułowana przez Sąd I instancji w zaskarżonym postanowieniu ocena prawna dopuszczalności wzruszenia, w trybie wznowienia, postanowienia w sprawie przyznania wynagrodzenia za świadczenie pomocy prawnej z urzędu, została oparta na założeniu przeciwnym do wyrażonego w przywołanej uchwale, postawione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 270 i art. 272 § 1 p.p.s.a. oraz art. 190 ust. 4 w zw. z art. 8 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, należało uznać za zasadne w stopniu skutkującym uchyleniem zaskarżonego postanowienia. W konsekwencji za błędny należy uznać pogląd Sądu I instancji kwestionujący możliwość wzruszenia w trybie wznowienia postępowania orzeczenia wydanego przez referendarza sądowego. Wywód przedstawiony w motywach zaskarżonego rozstrzygnięcia opiera się na nieprzekonywującej i uproszczonej interpretacji wskazanych regulacji. Przyjęte stanowisko prowadzi do nieuzasadnionego zawężenia zakresu ich zastosowania i nie może zostać uznane za prawidłowe. Ponownie oceniając dopuszczalność skargi o wznowienie postępowania w niniejszej sprawie, Sąd I instancji uwzględni ocenę prawną zaprezentowaną w niniejszym postanowieniu oraz pogląd prawny wyrażony w uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 maja 2025 r., II FPS 1/25. Skoro skarga kasacyjna okazała się zasadna, zaskarżone postanowienie należało uchylić i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, w oparciu o art. 185 § 1 p.p.s.a. W odniesieniu do wniosku o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego należy odwołać się do art. 209 p.p.s.a., który stanowi, że sąd rozstrzyga o zwrocie kosztów na wniosek strony w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę oraz w orzeczeniach wskazanych w art. 201, art. 203 i art. 204 p.p.s.a. Oznacza to, że Naczelny Sąd Administracyjny nie posiada kompetencji do orzekania o zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego w rozstrzygnięciach innych niż wymienione w art. 209 p.p.s.a. Przepis ten nie przewiduje bowiem możliwości zamieszczania rozstrzygnięcia o kosztach postępowania w orzeczeniach niewskazanych w jego treści.