III OSK 270/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodnicząca Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: Sędzia NSA Wojciech Jakimowicz (sprawozdawca) Sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 19 czerwca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Komendanta Głównego Policji od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 grudnia 2024 r., sygn. akt II SA/WA 912/24 w sprawie ze skargi Z. C. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 5 kwietnia 2024 r. nr 61 w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącego Z. C. kwotę 257 (słownie: dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Z. C. (dalej także jako: skarżący) na decyzję Komendanta Głównego Policji (dalej także jako: organ) z dnia 5 kwietnia 2024 r. nr 61 w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego, w punkcie 1 wyroku z dnia 4 grudnia 2024 r., sygn. akt II SA/WA 912/24 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu z dnia 31 stycznia 2024 r. nr 24, w punkcie 2 zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wyrok ten zapadł w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Raportem z dnia 18 stycznia 2024 r. skarżący wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. z prośbą o zwolnienie go ze służby z dniem 23 lutego 2024 r. Komendant Wojewódzki Policji w O. uwzględnił w całości żądanie strony, dokonując adnotacji na raporcie "Zgoda" oraz opatrując go pieczęcią i własnym podpisem w formie parafy. Rozkazem personalnym z dnia 18 stycznia 2024 r. nr 114/2024 Komendant Wojewódzki Policji w O., działając na podstawie art. 104 ust. 2 w zw. z art. 6f ustawy o Policji oraz § 8 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego, podwyższył skarżącemu dodatek funkcyjny II kategorii od dnia 1 lutego 2024 r. do dnia 29 lutego 2024 r. o kwotę 3.300 zł do wysokości 6.350 zł miesięcznie. Rozkaz został doręczony skarżącemu w dniu 19 stycznia 2024 r. Rozkazem personalnym z dnia 18 stycznia 2024 r. nr 115/2024 Komendant Wojewódzki Policji w O. na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji zwolnił skarżącego ze służby w Policji z dniem 23 lutego 2024 r. W związku z podjętą przez Komenda Głównego Policji kontrolą w trybie uproszczonym w zakresie weryfikacji prawidłowości przyznawania dodatków do uposażenia funkcjonariuszom Komendy Wojewódzkiej Policji w O. oraz jednostek jej podległych, Komendant Główny Policji decyzją z dnia 31 stycznia 2024 r. na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego stwierdził nieważność rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. z dnia 18 stycznia 2024 r. nr 114/2024. Po rozpoznaniu wniosku strony o ponowne rozpatrzenie sprawy Komendant Główny Policji decyzją z dnia 5 kwietnia 2024 r. utrzymał w mocy decyzję z dnia 31 stycznia 2024 r. W treści uzasadnienia decyzji Komendant Główny Policji wskazał, że § 8 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego ustanawia dwa kryteria, w oparciu o które możliwe jest podwyższenie dodatku funkcyjnego policjanta, o którym mowa w § 8 ust. 1 tego rozporządzenia. Pierwszym kryterium (koniecznym, a zarazem niezbędnym, bo umożliwiającym zastosowanie drugiego) jest ocena wywiązywania się przez policjanta z obowiązków i realizacji przez niego zadań i czynności służbowych. Ustalenie, że zaistniała ta przesłanka (wstępna) czyni dopiero możliwe podwyższenie mu tego dodatku w granicach określonych w § 8 ust. 4 w/w rozporządzenia. Natomiast decyzja w przedmiocie podwyższenia dodatku funkcyjnego ma charakter uznaniowy. Komendant Główny Policji wyjaśnił, że rozstrzygnięcie zawarte w rozkazie personalnym z dnia 18 stycznia 2024 r. nr 114/2024, zostało uzasadnione oceną wywiązywania się przez funkcjonariusza z obowiązków oraz realizacji zadań służbowych, ze szczególnym uwzględnieniem rangi zajmowanego stanowiska służbowego, a także zakresu ponoszenia odpowiedzialności oraz rodzaju posiadanych kwalifikacji zawodowych. Komendant Główny Policji wskazał, że nie jest wątpliwy fakt, że przełożony właściwy w sprawach osobowych był uprawniony do skorzystania z przedmiotowego instrumentu, jednakże istotne jest jednak to, że organ w żaden sposób nie dokonał takiej oceny wywiązywania się przez stronę z obowiązków oraz realizacji przez nią zadań i czynności służbowych, która mogłaby stanowić podstawę do podwyższenia policjantowi dodatku funkcyjnego od dnia 1 lutego 2024 r. do dnia 29 lutego 2024 r. o kwotę 3.300 zł. Komendant Główny Policji podkreślił, że na dokonaną ocenę służby policjanta Komendant Wojewódzki Policji w O. powołuje się tylko i wyłącznie w treści uzasadnienia rozkazu, jednakże przyjmując za podstawę okoliczności, które stanowiły o wydaniu rozkazu personalnego z dnia 24 listopada 2023 r. (nr 1801/2023), kiedy to podwyżka dodatku funkcyjnego wynosiła 250 zł. Zdaniem Komendanta Głównego Policji, w kwestionowanym rozkazie personalnym tożsame okoliczności powodują podwyższenie należnego policjantowi dodatku funkcyjnego o kwotę ponad trzynastokrotnie wyższą niż w analogicznej decyzji wydanej niecałe dwa miesiące przed tym jak wydano decyzję z dnia 18 stycznia 2024 r. Owo działanie skutkowało podwyższeniem przysługującego stronie dodatku funkcyjnego z kwoty 3.050 zł, o kwotę 3.300 zł, do kwoty 6.350 zł, a zatem tą decyzją dodatek funkcyjny (po upływie niespełna dwóch miesięcy od jego poprzedniego podwyższenia) został ponownie podwyższony o 108%. Komendant Główny Policji uznał, że nie sposób przyjąć, że ocena tych samych przymiotów funkcjonariusza, a zatem wywiązywania się przez niego z obowiązków służbowych oraz sposobu realizacji zadań i czynności służbowych na zajmowanym stanowisku służbowym w tak krótkim czasie (zwłaszcza, że brak jest jakichkolwiek informacji, by stopień wywiązywania się przez policjanta z jego obowiązków służbowych lub realizacja zadań i czynności służbowych na zajmowanym przez niego stanowisku wzrosły w sposób niewspółmierny w stosunku do poprzedniego okresu) zwiększyła się aż tak diametralnie, aby uzasadniało to podwyższenie ponad dwukrotnie przysługującego mu dodatku funkcyjnego. Komendant Główny Policji wskazał, że zgodnie z § 8 ust. 4 w/w rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, dodatek funkcyjny przyznaje się policjantowi w stawce kwotowej, w wysokości uzależnionej od rangi zajmowanego stanowiska służbowego, zakresu ponoszonej odpowiedzialności, ze szczególnym uwzględnieniem szczebla działania i wielkości kierowanej przez tego policjanta jednostki lub komórki organizacyjnej Policji oraz rodzaju i poziomu posiadanych przez niego kwalifikacji zawodowych, wynoszącej miesięcznie nie mniej niż 20% i nie więcej niż 70% (dodatek funkcyjny II kategorii). Skarżący pełnił służbę na stanowisku naczelnika Wydziału Kadr i Szkolenia Komendy Wojewódzkiej Policji w O. nieprzerwanie od dnia 28 marca 2013 r., kiedy to został mianowany na to stanowisko. Komendant Główny Policji podkreślił, że w okresie sprawowania funkcji skarżący miał przyznany dodatek funkcyjny, który był systematycznie podnoszony. W treści uzasadnienia decyzji Komendant Główny Policji podkreślił, że skoro przez okres sprawowania funkcji naczelnika Wydziału Kadr i Szkolenia Komendy Wojewódzkiej Policji w O. ranga tego stanowiska, zakres ponoszonej odpowiedzialności, rodzaj i poziom posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych nie uległy zmianie i w każdym przypadku uzasadnienie podwyższenia dodatku stanowiły te same okoliczności świadczące o takiej samej, dokonanej przez przełożonego właściwego w sprawach osobowych, wzorowej ocenie wywiązywania się przez tego policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych, to nie sposób a priori przyjąć, że taka sama ocena w okresie 10 lat stanowi podstawę do podwyższenia dodatku o kwotę nieprzekraczającą 300 złotych, a tylko w ciągu niespełna dwóch miesięcy te same okoliczności stanowią podstawę do jednorazowego podwyższenia o kwotę 3.300 zł. Organ wskazał, że nie ma przy tym w tej sprawie znaczenia, że podwyższenie tego dodatku nastąpiło na czas określony, bowiem okres od dnia 1 lutego 2024 r. do dnia 29 lutego 2024 r. - przyznania tego dodatku - przypadł na miesiąc, w którym strona została zwolniona ze służby w Policji, o czym przełożony miał doskonałą wiedzę, bowiem w dniu 18 stycznia 2024 r. policjant złożył do niego pisemne zgłoszenie wystąpienia ze służby w Policji, a przełożony w tym samym dniu wydał wobec niego zarówno rozkaz personalny o podwyższeniu mu dodatku funkcyjnego, jak i o zwolnieniu ze służby w Policji. Komendant Główny Policji podkreślił, że wysokość ostatnio należnego policjantowi uposażenia przekłada się wprost na wysokość świadczenia emerytalnego, które w związku z nabyciem przez stronę uprawnień emerytalnych, będzie mu przysługiwało po zwolnieniu ze służby w Policji. Zdaniem organu wymienione okoliczności dobitnie wskazują, iż decyzja o podwyższeniu dodatku funkcyjnego w takiej wysokości nie miała żadnego uzasadnienia, bo nie była niewątpliwie podejmowana w oparciu o ocenę wymaganą przez przepisy prawa, a tak rażąco niewspółmierne podwyższenie dodatku funkcyjnego w stosunku do należnego temu policjantowi, stanowi nie tylko o przekroczeniu granic uznania administracyjnego, ale o skrajnej dowolności. W ocenie Komendanta Głównego Policji, w sytuacji gdy organ zastosował inne kryterium niewypełniające przesłanki objętej tym przepisem, to również świadczy to w dobitny sposób o tym, że ocena zawarta w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji ma charakter jedynie pozorny, co w konsekwencji bezsprzecznie dowodzi o rażącym naruszeniu tego przepisu. Zdaniem organu, kwestionowana decyzja o podwyższeniu dodatku funkcyjnego uwzględniała wyłącznie partykularny interes zwalnianego ze służby policjanta. Pismem z dnia 15 maja 2024 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję, wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1. art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez utrzymanie w mocy decyzji o stwierdzeniu nieważności rozkazu personalnego o podwyższeniu dodatku funkcyjnego, pomimo braku zaistnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa; 2. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na zaniechaniu podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nieuwzględnienie słusznego interesu społecznego i obywateli, w tym słusznego interesu funkcjonariusza, jednostronną i wybiórczą ocenę materiału dowodowego; 3. art. 8 § 1 i 2 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej oraz wydanie rozstrzygnięcia z pominięciem zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania; 4. art. 75 § 1 i art. 78 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez bezpodstawną odmowę uwzględnienia żądania skarżącego dotyczącego przeprowadzenia dowodów, pomimo iż mogły przyczynić się do wyjaśnienia sprawy i dotyczyły okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia; 5. art. 10 § 1 w zw. z art. 61 § 4, art. 73 § 1 i art. 81 Kodeksu postępowania administracyjnego poprzez m.in. niepowiadomienie strony o wszczęciu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności, brak uniemożliwienia dostępu do akt sprawy i zapoznania się z materiałem dowodowym, uniemożliwienie wypowiedzenia się na temat zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji, co skutkowało pozbawieniem strony możliwości czynnego udziału w postępowaniu. Skarżący wniósł ponadto o przeprowadzenie szeregu dowodów z dokumentów. W treści uzasadnienia skargi skarżący przedstawił uzasadnienie dla poszczególnych zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz o oddalenie wniosków dowodowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy, w punkcie 1 wyroku z dnia 4 grudnia 2024 r., sygn. akt II SA/WA 912/24 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu z dnia 31 stycznia 2024 r. nr 24, w punkcie 2 zasądził od organu na rzecz skarżącego kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. W pierwszej kolejności Sąd I instancji wskazał, że zaskarżona decyzja zapadła w nadzwyczajnym trybie postępowania, służącym wyeliminowaniu z obrotu prawnego aktów obarczonych kwalifikowanymi wadami wskazanymi w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd I instancji podkreślił, że postępowanie nadzorcze prowadzone w opisywanym trybie stanowi wyłom od zasady stabilności decyzji wyrażonej w art. 16 Kodeksu postępowania administracyjnego, stąd też ustalenie podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji musi być niewątpliwe, zaś celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji ostatecznej decyzji z jednego tylko punktu widzenia – a mianowicie, czy decyzja jest dotknięta jedną z wad kwalifikowanych wskazanych w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podkreślił, że w tej sprawie nie jest kwestionowane, że przesłanki określone w punktach 1, 3, 4, 5, 6 i 7 art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego nie wystąpiły. Decyzję wydał organ właściwy w ówczesnym stanie prawnym, była ona pierwszą decyzją w tej sprawie, skierowano ją do strony, nie była niewykonalna, nie zawierała też wady powodującej nieważność z mocy prawa. Sąd I instancji stwierdził, że nie zachodzi też okoliczność, o której mowa w zdaniu pierwszym art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego tj. nie została wydana bez podstawy prawnej, jednak podkreślił, że kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie jest natomiast to, czy Komendant Wojewódzki Policji w O. wydając rozkaz personalny z dnia 18 stycznia 2024 r. "rażąco naruszył prawo", tj. czy spełniona została przesłanka wskazywana w art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego. Sąd I instancji podkreślił, że przesłanka "rażącego naruszenia prawa" wymaga spełnienia łącznie trzech elementów, tj. naruszenia prawa, uwzględnienia charakteru przepisu oraz skutków społeczno-gospodarczych decyzji niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia obowiązującej zasady praworządności. W konsekwencji – zdaniem Sądu I instancji - stwierdzenie nieważności może dotyczyć tylko przypadków ewidentnego bezprawia, którego nigdy nie można usprawiedliwiać ani tolerować. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że w niniejszej sprawie, stanowisko zaprezentowane przez Komendanta Głównego Policji, jakoby decyzja Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. była obarczona kwalifikowaną wadą nieważności, nie jest prawidłowe. Sąd I instancji wskazał, że z przepisów ustawy o Policji i rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. wynika, że wysokość dodatku funkcyjnego pozostawiona została uznaniu przełożonego, który w zależności od własnej oceny sposobu wywiązywania się przez policjanta z obowiązków służbowych oraz okoliczności wymienionych w § 8 ust. 4 rozporządzenia, może podwyższyć omawiany dodatek. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaznaczył, że jest okolicznością niesporną, że decyzja o podwyższeniu dodatku funkcyjnego wydana na podstawie powyższego przepisu ma charakter decyzji uznaniowej, a w przypadku takiej decyzji istotne jest, aby nie nosiła ona cech dowolności, tj. aby organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz aby wybór, jakiego się dokonuje, nastąpił po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy z punktu widzenia obowiązujących przepisów. Sąd I instancji wskazał, że tzw. luzy decyzyjne, z których korzysta organ przy wydawaniu decyzji, są związane przede wszystkim z koniecznością oceny stanu faktycznego lub istotnych jego elementów, a wobec tego dopiero jawne wyjście poza granice tych luzów czy też wykorzystanie ich w celu innym niż określone w przepisach prawnych może stanowić podstawę do stwierdzenia, że naruszenie miało charakter rażący (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2019 r., s. 993). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że nie dopatrzył się takich okoliczności, które uzasadniałyby uznanie, iż wydany rozkaz personalny z dnia 18 stycznia 2024 r. rażąco narusza prawo. Sąd I instancji zgodził się ze stanowiskiem organu, iż uzasadnienie podwyższenia skarżącemu dodatku funkcyjnego o kwotę 3.300 zł można było uznać za dość skąpe i lakoniczne, o tyle nie można stwierdzić w sprawie, iż wydane rozstrzygnięcie nie było prawnie dopuszczalne oraz aby wybór, jakiego dokonał organ (wysokość dodatku), nie nastąpił po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy z punktu widzenia obowiązujących przepisów. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zaznaczył również, że Komendant Główny Policji stwierdzając nieważność rozkazu personalnego z dnia 18 stycznia 2024 r. nie zakwestionował w istocie, iż skarżący wzorowo wywiązuje się z obowiązków służbowych, a przez to nie podważył ustaleń Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. co do oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych. Sąd I instancji podkreślił, że przesłanką rażącego naruszenia prawa nie mogą być objęte te części treści decyzji uznaniowej, które wiążą się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (celowości administracyjnej, czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej. Zdaniem Sądu I instancji, poprzez nadzwyczajny tryb, jakim jest postępowanie nieważnościowe, nie jest dopuszczalne - w takim zakresie, jak uczynił to organ w tej konkretnej sprawie - wkraczanie w kompetencje organów i ocenianie słuszności realizowanej przez nie polityki kadrowej; naruszenia prawa mają charakter rażący w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji oraz treść decyzji stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja z dnia 31 stycznia 2024 r. stwierdzająca nieważność rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. z dnia 18 stycznia 2024 r. nr 114/2024, wydane zostały z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z § 8 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, co skutkowało koniecznością ich wyeliminowania z obrotu prawnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Komendant Główny Policji i zaskarżając ten wyrok w całości, zrzekając się rozprawy, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji lub uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi oraz o zasądzenia na rzecz Komendanta Głównego Policji kosztów zastępstwa według norm przepisanych, zarzucił zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie: I. na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów postępowania, które to mogło mieć wpływ na treść wyroku, tj. art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (zachowana pisownia oryginalna ze skargi) polegający na zawarciu w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 grudnia 2024 r. uchylającego rozkaz personalny twierdzeń wewnętrznie sprzecznych odnoszących się jednocześnie do wskazania organowi, iż jego zadaniem w toku postępowania o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. nr 114/2024 z dnia 18 stycznia 2024 r. było podważenie oceny wywiązywania się policjanta z obowiązków, a jednocześnie w końcowych konkluzjach wyłącznie takiej możliwości wobec specyfiki postępowania prowadzonego w trybie art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego, co mogło mieć wpływ na treść wyroku z dnia 4 grudnia 2024 r.; II. na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postepowania administracyjnego w zw. § 8 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której uzależniony jest wzrost uposażenia zasadniczego poprzez błędne przyjęcie, iż w sytuacji, gdy Komendant Wojewódzki Policji w O. wydał rozstrzygnięcie, które można by uznać za blankietowe lub szczątkowe (w ocenie Komendanta Głównego Policji - niedopuszczalne), został spełniony wymóg polegający na należytym umotywowaniu decyzji o przyznaniu lub podwyższeniu dodatku funkcyjnego na podstawie kryteriów określonych w § 8 ust. 5 pkt 1 cyt. powyżej rozporządzenia, a jednocześnie nie ziściła się przesłanka do uznania, iż decyzja organu I instancji została wydana w warunkach określanych, jako rażące naruszenia prawa, co w efekcie doprowadziło do niezasadnego uchylenia decyzji Komendanta Głównego Policji nr 61 z dnia 5 kwietnia 2024 r. wydanej w trybie nadzorczym, mimo że zarówno rodzaj naruszenia prawa, jego oczywistość jak też nie akceptowalność pozostawienia decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. w obrocie prawnym wywołałaby skutki niedające się pogodzić z zasadą praworządności. W odniesieniu do pierwszego zarzutu skargi, skarżący kasacyjne w treści uzasadnienia podniósł, że Sąd sporządzający uzasadnienie wyroku, czy to oddalającego skargę, czy to uchylającego kontrolowany akt władzy publicznej zobowiązany jest do takiego zredagowania wniosków, konkluzji oraz zaleceń, aby adresat tego uzasadnienia nie miał żadnych wątpliwości co do faktu, że Sąd we właściwy sposób odczytał istotę sporu pomiędzy stroną a organem, a także, aby wywody Sądu stanowiły niejako wytyczne dla prawidłowego postępowania w przyszłości nie tylko w tej konkretnej sprawie, lecz także w innych tożsamych przedmiotowo. Skarżący kasacyjne zaznaczył, że na stronie nr 12 uzasadnienia do wyroku z dnia 4 grudnia 2024 r. znajdują się uwagi wskazujące, że organ nie dopełnił obowiązku w postaci podważenia oceny wywiązywania się przez skarżącego z obowiązków służbowych dokonanej przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w O., zaś na stronie 13 w końcowych uwagach Sąd I instancji podkreślił, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji nie rozstrzyga się sprawy ponownie, nie gromadzi dowodów, nie ustala stanu faktycznego. Zdaniem skarżącego kasacyjnie powyższe oznacza, że Komendant Główny Policji w ocenie Sądu I instancji miał obowiązek podważyć de facto ustalenia faktycznie poczynione przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w O., a jednocześnie z uwagi na specyfikę trybu nadzorczego nie był do tego uprawniony. Skarżący kasacyjne wskazał, że aby podważyć ocenę wywiązywania się przez skarżącego z wykonywania obowiązków służbowych należało przeprowadzić postępowanie dowodowe, dokonać oceny tychże dowodów oraz ustalić fakty, a tego organowi - Komendantowi Głównemu Policji nie wolno było czynić. Jednakże – zdaniem skarżącego kasacyjnie, jak wynika z treści uchylonej decyzji powodem stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego w O. było uznanie, iż ów rozkaz nie zawierał żadnej oceny, a przez to nie istniała przestrzeń do kontestacji ustaleń i ocen. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że ta subtelna różnica powoduje, że adresat uzasadnienia wyroku z dnia 4 grudnia 2024 r. może mieć uzasadnione wątpliwości co do prawidłowości toku rozumowania Sądu I instancji, który sugeruje, że Sąd I instancji nieprawidłowo odczytał motywy, które kierowały organem nadzorczym stwierdzającym nieważność rozkazu personalnego wydanego przez Komendanta Wojewódzkiego Policji w O.. W odniesieniu do drugiego zarzutu skargi kasacyjnej, skarżący kasacyjnie wskazał, że nie sposób twierdzić, że rozkaz personalny o podwyższeniu dodatku funkcyjnego odpowiadał prawu i stanowił tylko wyraz polityki kadrowej komendanta Policji. Zdaniem skarżącego kasacyjnie każde rozstrzygnięcie dotyczące kształtowania treści stosunku służbowego policjanta wymaga rozważenia wielu kryteriów. W przypadku podwyższenia dodatku funkcyjnego kryteria te określa § 8 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia z dnia 6 grudnia 2001 r. Jest to sposób wywiązywania się z obowiązków służbowych. Skarżący kasacyjnie stwierdził, że ocena, czy skarżący spełnił wymóg w postaci prawidłowego wzorowego wywiązywania się z obowiązków służbowych nie miała miejsca. Zdaniem organu skarżącego kasacyjnie, analiza rozkazu personalnego nr 114/2024 prowadzi do wniosku, że rozstrzygając o podwyższeniu dodatku funkcyjnego do kwoty 6350 zł posłużono się swojego rodzaju blankietem, co de facto wyklucza przyjęcie, iż doszło do wyrażenia jakiejkolwiek oceny postawy skarżącego. Zdaniem organu wydanie rozstrzygnięcia, które w rezultacie ma obciążać podatników bez refleksji, umotywowania, a wyłącznie wskutek panującej w służbach mundurowych szkodliwej praktyki podwyższania parametrów uposażenia w związku z przejściem na zaopatrzenie emerytalne, nie mieści się w granicach wskazanych art. 6 Kodeksu postępowania administracyjnego, i art. 7 i 8 Konstytucji RP. Skarżący kasacyjnie podniósł, że z rozkazu personalnego nr 114/2024 nie wynika, co takiego szczególnego wydarzyło się na przestrzeni kilku miesięcy, co spowodowało, że te same argumenty, które zostały użyte w rozkazie personalnym z dnia 24 listopada 2023 r. zadecydowały o podwyższeniu dodatku funkcyjnego do kwoty 6350 zł. Powyższe zdaniem skarżącego kasacyjnie należało traktować, wbrew temu, co podniósł Sąd I Instancji, jako nieistnie uzasadnienia w sensie materialnym. Skarżący kasacyjnie podniósł również, że uzasadnienie dla podwyższenia dodatku funkcyjnego w rozkazie personalnym nr 120/2024 miało pełnić wyłącznie rolę formalną, jako wymóg określony w art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego. Umieszczenie w decyzji jakiegokolwiek uzasadnienia, tj. szczątkowego, lakonicznego, blankietowego, które nie odnosi się wprost w sposób logiczny i funkcjonalny do treści przepisu prawa materialnego określającego warunki przyznania prawa lub nałożenia obowiązku stanowi o rażącym naruszeniu prawa. W treści uzasadnienia skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie podkreślił, że rozmiar podwyżki, którą otrzymał skarżący nie znajduje żadnego uzasadnienia społeczno - gospodarczego. W ocenie skarżącego kasacyjnie działanie takie stanowi tylko nieuzasadnione żadnymi względami umożliwienie stronie otrzymania wysokiego świadczenia emerytalnego, wypłacanego ze środków publicznych. Skarżący kasacyjnie podkreślił, że pracownicy sektora cywilnego przechodzący na emeryturę nie mogą liczyć na takie apanaże. Skarżący kasacyjnie wskazał również, że mając na uwadze, iż w czasie trwania stosunku służbowego policjant korzysta z wielu przywilejów, dodatkowy w postaci podwyższenia parametrów uposażenia uwzględniany przy obliczaniu świadczenia emerytalnego nie jest uzasadniony ani ekonomicznie, ani celowościowo, ani tym bardziej z przesłanek sprawiedliwościowych. Reasumując skarżący kasacyjnie stwierdził, że w skardze kasacyjnej ponad wszelką wątpliwość wykazano rażącą wadliwość rozkazu personalnego nr 114/2024 z dnia 18 stycznia 2024 r. Z czysto ludzkiego poczucia sprawiedliwości, równości wobec prawa oraz poszanowania zasad gospodarowania środkami publicznymi i praworządności pozostawienie ww. rozstrzygnięcia Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. w obrocie prawnym godziłoby w fundamenty porządku prawnego ukształtowanego między innymi ramami Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę kasacyjną skarżący wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych, o ile nie zostanie złożony spis kosztów. W uzasadnieniu odpowiedzi skarżący wskazał, że organ formułując zarzut naruszenia art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § pkt 1 lit a ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie skonkretyzował, który paragraf art. 145 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi miałby zostać naruszony przez Sąd. W ocenie skarżącego brak wskazania w skardze kasacyjnej w sposób skonkretyzowany oznaczonej jednostki redakcyjnej przepisu, składającego się z większej ilości takich jednostek, w istocie uniemożliwia rozpoznanie postawionego zarzutu. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skarżący wskazał, że za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego wyroku w ocenie skarżącego zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, a ponadto Sąd I instancji w dostateczny sposób wyjaśnił motywy podjętego rozstrzygnięcia. Treść uzasadnienia zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zdaniem skarżącego czyni go więc w pełni poddającym się kontroli kasacyjnej i wprost wynika z niego rezultat i wnioski przeprowadzonej kontroli działalności organu. Skarżący podkreślił, że Sąd I instancji, wbrew skarżącemu kasacyjnie, prawidłowo odczytał motywy, które kierowały organem nadzorczym stwierdzającym nieważność rozkazu personalnego. Sąd wprost wskazał, że nie zgadza się ze stanowiskiem organu, jakoby Komendant Wojewódzki Policji w O. w ogóle nie dokonał oceny wywiązywania się przez skarżącego z realizacji zadań i czynności służbowych, która mogłaby stanowić podstawę do podwyższenia policjantowi dodatku funkcyjnego o kwotę 3300 zł. Odnosząc się do drugiego zarzutu skargi kasacyjnej skarżący wskazał jego błędną konstrukcję, która nie pozwala na odczytanie, na jakiej podstawie skarżący kasacyjnie opiera swoje twierdzenia, a to na błędnej wykładni czy na niewłaściwym zastosowaniu. Skarżący wskazał, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w niniejszym postępowaniu nie badał, czy rozstrzygnięcie uzasadnione jest w sposób prawidłowy, a jedynie, czy rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. obarczony jest wadą rażącego naruszenia prawa. Sąd I instancji, zdaniem skarżącego, dostrzegł przy tym, że uzasadnienie jest skąpe i lakoniczne, jednak nie stwierdził (co należycie umotywował), aby wydane w sprawie rozstrzygnięcie Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. nie było prawnie dopuszczalne oraz aby wybór, jakiego dokonał organ (wysokość dodatku), nie nastąpił po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy z punktu widzenia obowiązujących przepisów. Skarżący wskazał również, że odwoływanie się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej do "czysto ludzkiego poczucia sprawiedliwości, równości wobec prawa, poszanowania zasad gospodarowania środkami publicznymi, praworządności oraz uzasadnienia społeczno- gospodarczego" jest daleko idącym nadużyciem. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 182 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj.: Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) - zwanej dalej p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Z kolei według art. 182 § 3 p.p.s.a. na posiedzeniu niejawnym Naczelny Sąd Administracyjny orzeka w składzie jednego sędziego, a w przypadkach, o których mowa w § 2, w składzie trzech sędziów. Ponieważ w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie złożyła stosowny wniosek, a strona przeciwna nie przedstawiła odmiennych wniosków procesowych, skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z treścią art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Ze względu na sposób skonstruowania skargi kasacyjnej w niniejszej sprawie, należy przypomnieć, że Naczelny Sąd Administracyjny, ze względu na ograniczenia wynikające ze wskazanych regulacji prawnych, nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich bądź w inny sposób korygować. Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej oznacza również związanie wskazanymi w niej podstawami zaskarżenia, które determinują zakres kontroli kasacyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny sprawuje na podstawie i w granicach prawa (art. 7 Konstytucji RP) - w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z faktu związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej wynika wykluczenie możliwości domniemywania intencji strony składającej ten środek zaskarżenia, konkretyzowania jego zarzutów, czy też uzupełniania występujących w nim braków dotyczących podstaw skargi kasacyjnej i ich uzasadnienia. Ze względu na wymogi konstrukcyjne skargi kasacyjnej, ich sporządzanie zostało powierzone profesjonalnym podmiotom, których fachowość powinna gwarantować prawidłowe skonstruowanie zarzutów, zgodnie z przepisami p.p.s.a. Do autora skargi kasacyjnej należy zatem wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania, które w jego ocenie naruszył Sąd I instancji i precyzyjne wyjaśnienie, na czym polegało ich niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja, w odniesieniu do prawa materialnego, bądź wykazanie istotnego wpływu naruszenia prawa procesowego na rozstrzygnięcie sprawy przez Sąd I instancji. Podkreślić należy, że zgodnie ze stanowiskiem przyjętym w uchwale pełnego składu NSA z dnia 26 października 2009 r., I OPS 10/09, "Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako wskazanie przepisów, które - zdaniem wnoszącego skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny (...) obowiązek odniesienia się do wszystkich zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych". Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy wnoszący skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania. Rozpoznając skargę kasacyjną w tak zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga ta nie zasługuje na uwzględnienie. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 5 maja 2004 r., FSK 6/04, LEX nr 129933; wyrok NSA z dnia 26 lutego 2014 r., II GSK 1868/12, LEX nr 1495116; wyrok NSA z dnia 29 listopada 2022 r., I OSK 931/22). Organ skarżący kasacyjnie na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które to mogło mieć wpływ na treść wyroku, tj. art. 141 § 4 w zw. z "art. 145 § pkt 1 lit. a" p.p.s.a. polegające na zawarciu w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 grudnia 2024 r. uchylającego rozkaz personalny twierdzeń wewnętrznie sprzecznych odnoszących się jednocześnie do wskazania organowi, iż jego zadaniem w toku postępowania o stwierdzenie nieważności rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. nr 114/2024 z dnia 18 stycznia 2024 r. było podważenie oceny wywiązywania się policjanta z obowiązków, a jednocześnie w końcowych konkluzjach wyłączenie takiej możliwości wobec specyfiki postępowania prowadzonego w trybie art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego, co mogło mieć wpływ na treść wyroku z dnia 4 grudnia 2024 r. W pierwszej kolejności należy zatem zwrócić uwagę na to, że autor skargi kasacyjnej w sposób nieprecyzyjny przywołał przepis, którego naruszenie zarzuca Sądowi I instancji, tj. wytykając naruszenie "art. 145 § pkt 1 lit. 1" p.p.s.a. Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia i ich uzasadnienia nie jest natomiast spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący kasacyjnie miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego lub procesowego. Naruszony przez Sąd I instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246). Przyjmując jednak, że intencją strony skarżącej kasacyjnie było sformułowanie zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. podkreślenia wymaga to, że w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego ugruntowane jest stanowisko, że przepis art. 145 § 1 p.p.s.a., którego naruszenie zarzuca organ skarżący kasacyjnie, podobnie zresztą jak art. 149 § 1 pkt 1 i pkt 3, art. 146 § 1, art. 147, art. 149 § 1a, czy też art. 151 lub art. 161 § 1 p.p.s.a. ma charakter ogólny (blankietowy) i określa kompetencje sądu administracyjnego w fazie orzekania. Tego typu przepisy nie mogą zatem stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia art. 145 § 1 p.p.s.a. zobowiązana jest więc bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie ww. przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym (por. wyroki NSA: z dnia 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1595/14, z dnia 29 kwietnia 2015 r., I OSK 1596/14, z dnia 24 kwietnia 2015 r., I OSK 1088/14, z dnia 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z dnia 9 stycznia 2015 r., I OSK 638/14). Organ skarżący kasacyjnie powiązał zarzut naruszenia "art. 145 § pkt 1 lit. a" p.p.s.a. z zarzutem naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 141 § 4 p.p.s.a. Należy w tym miejscu zaznaczyć, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwała NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to, jak już wskazywano, musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego, czy też stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., w sytuacji gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. postanowienie NSA z dnia 22 maja 2014 r., II OSK 481/14). Tymczasem uzasadnienie zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wbrew twierdzeniom strony skarżącej kasacyjnie, zawiera przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowiska strony przeciwnej, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, także w zakresie oceny prawidłowego zastosowania art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 1691) – dalej także jako k.p.a. w świetle interesu społecznego i słusznego interesu skarżącego. Sąd I instancji odniósł się do wszystkich kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy i wskazał powody, dla których uznał, że skarga skarżącego zasługuje na uwzględnienie, a to z uwagi na brak realizacji w sprawie przesłanki nieważnościowej wyrażonej w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Należy podkreślić przy tym, że wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. postanowienie NSA z dnia 22 maja 2014 r., II OSK 481/14). Natomiast treść uzasadnienia zaskarżonego w niniejszej sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wbrew twierdzeniom autora skargi kasacyjnej, czyni go w pełni poddającym się kontroli kasacyjnej i wprost wynika z niego rezultat i wnioski przeprowadzonej kontroli działalności administracji publicznej. Z kolei brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym co do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa, czy też oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, która nie koresponduje z oczekiwaniami skarżącego kasacyjnie, nie oznacza wadliwości uzasadnienia wyroku. Polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu pierwszej instancji nie może czynić skutecznym zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Dlatego zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. uznać należało za nieskuteczny. Przechodząc do zarzutu drugiego skargi kasacyjnej, na podstawie którego skarżący kasacyjnie próbuje wykazać naruszenie przepisów prawa materialnego, należy stwierdzić, że zarzut ten nie mógł odnieść skutku w przedmiotowej sprawie. W pierwszej kolejności należy zaznaczyć, że zarzut ten został sporządzony niestarannie, a zwłaszcza nie sprecyzowano w nim podstaw kasacyjnych, o jakich stanowi art. 174 p.p.s.a. ze wskazaniem, czy w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną miało miejsce naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, czy też przez niewłaściwe zastosowanie wskazanych w zarzutach przepisów. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego brak ten nie uzasadnia wprawdzie stwierdzenia, że skarga kasacyjna nie spełnia ustawowych wymogów określonych w art. 176 p.p.s.a. i podlega odrzuceniu (por. wyrok NSA z dnia 11 maja 2006 r., II FSK 684/05, LEX nr 273665), nie stanowi jednak wypełnienia koniecznego wymogu profesjonalizmu we wnoszeniu skargi kasacyjnej przez profesjonalnego pełnomocnika i w znacznym stopniu determinuje wynik kontroli instancyjnej. Przede wszystkim przypomnieć należy, że naruszenie prawa materialnego może przejawiać się w dwóch postaciach: jako błędna wykładnia albo jako niewłaściwe zastosowanie określonego przepisu prawa. Podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, że sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada lub nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091). Poza wskazaną wyżej kwestią niewypełnienia przez autora skargi kasacyjnej obowiązku oznaczenia podstaw kasacyjnych poprzez wskazanie konkretnego naruszenia z podstawy art. 174 pkt 1 p.p.s.a., tj. czy naruszenie prawa materialnego dotyczy dokonania przez Sąd I instancji błędnej wykładni art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. § 8 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (t.j. Dz. U. z 2015 r. poz. 1236 z późn. zm.) – dalej także jako Rozporządzenie, czy też niewłaściwego zastosowania ww. przepisów, z uwagi na treść powyższego zarzutu podkreślenia wymaga to, że o jego wadliwości świadczy przede wszystkim jego treść, która ewidentnie wskazuje na to, że organ skarżący kasacyjnie na podstawie zarzutu naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie przepisów prawa materialnego, tj. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. § 8 ust. 5 pkt 1 Rozporządzenia, kwestionuje ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego sprawy, tj. w zakresie oceny konstrukcji i treści uzasadnienia konkretnej decyzji Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. jako prawidłowego, gdy tymczasem było ono blankietowe a zatem nie mogło odnosić się do realiów konkretnej sprawy przyznania dodatku funkcyjnego w określonym miejscu i czasie. Tego rodzaju oceny i ustalenia można natomiast kwestionować zarzutami naruszenia przepisów postępowania. Zgodnie z ugruntowanymi poglądami prezentowanymi w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego niedopuszczalne jest zastępowanie zarzutu naruszenia przepisów postępowania, zarzutem naruszenia prawa materialnego i za jego pomocą kwestionowanie ustaleń faktycznych. Próba zwalczenia ustaleń faktycznych poczynionych przez sąd pierwszej instancji nie może nastąpić przez zarzut naruszenia prawa materialnego (zob. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2013 r., I OSK 2747/12, LEX nr 1269660; wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2327/11, LEX nr 1340137). Ocena zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie konkretnego stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (zob. wyrok NSA z dnia 6 marca 2013 r., II GSK 2328/11, LEX nr 1340138; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2013 r., II GSK 2173/11, LEX nr 1358369). Jeżeli strona skarżąca kasacyjnie uważa, że ustalenia faktyczne są błędne, to zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez błędne zastosowanie jest co najmniej przedwczesny, zaś zarzut naruszenia prawa przez błędną jego wykładnię – niezasadny. Zarzut naruszenia prawa materialnego nie może opierać się na wadliwym (kwestionowanym przez stronę) ustaleniu faktu (zob. wyrok NSA z dnia 13 marca 2013 r., II GSK 2391/11, LEX nr 1296051). Dlatego przede wszystkim z tego powodu omawiany zarzut okazał się niezasadny. W związku z wadami konstrukcyjnymi skargi kasacyjnej organ skarżący kasacyjnie nie podważył rozstrzygnięcia Sądu I instancji, co powoduje, że wyrok ten pozostaje w obrocie prawnym. Na marginesie należy zaznaczyć, że zasadnie Sąd I instancji wskazał, że celem postępowania nieważnościowego nie jest merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji decyzji ostatecznej w perspektywie zaistnienia jednej z kwalifikowanych wad określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Ponadto zgodzić się należy, że stwierdzenie rażącego naruszenia prawa wymaga spełnienia łącznie trzech elementów, tj. oczywistości naruszenia prawa, uwzględnienia charakteru przepisu oraz skutków społeczno-gospodarczych decyzji niemożliwych do zaakceptowania z punktu widzenia obowiązującej zasady praworządności. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie obecnym nie podziela jednak wszystkich twierdzeń prezentowanych przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku, szczególnie w odniesieniu do rozważań dotyczących uznania administracyjnego, które to stanowiło sedno przedmiotowej sprawy. Nie można w tym miejscu podzielić twierdzenia Sądu I instancji, jakoby przesłanką rażącego naruszenia prawa nie mogły być objęte te części treści decyzji uznaniowej, które wiążą się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (celowości administracyjnej czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej. Należy podkreślić, że za prawidłowością bądź nie danej decyzji, a przez to za ewentualnym stwierdzeniem wystąpienia przesłanki rażącego naruszenia prawa, będzie przemawiać kompleksowa ocena działania danego organu wydającego decyzję administracyjną w ramach uznania administracyjnego, która to ocena powinna być ściśle powiązana nie tylko z zachowaniem (nieprzekroczeniem) granic uznania administracyjnego, lecz w równym stopniu również ze sposobem czynienia użytku przez dany organ z kompetencji do wydania danej decyzji uznaniowej w granicach tego uznania, a także z treścią uzasadnienia postępowania zawartą w decyzji. Należy tu zaznaczyć, że kwestia uznania administracyjnego i zakresu jego kontroli sądowoadministracyjnej ewoluuje w orzecznictwie sądów administracyjnych w kierunku poddania uznania administracyjnego możliwie jak najpełniejszej kontroli, a tym samym maksymalnego zapewnienia standardów demokratycznego państwa prawnego. Proces ten dostrzegalny jest np. w sprawach dotyczących polityki kadrowej służb mundurowych. Podaje się, że wprawdzie w orzecznictwie sądowoadministracyjnym wskazuje się kierunkowo i w realiach konkretnej sprawy, że celowość mianowania czy też niemianowania konkretnego funkcjonariusza na określone stanowisko służbowe może wymykać się spod kontroli sądu administracyjnego, bowiem kontrola legalności decyzji o zwolnieniu w związku z odmową przeniesienia na niższe stanowisko służbowe nie może zmierzać do podważania innych nominacji i prowadzić do zbyt dalekiej ingerencji w politykę kadrową właściwego Komendanta (por. wyrok NSA z dnia 30 listopada 2021 r., sygn. akt III OSK 5238/21, dostępny w CBOSA), to jednak stanowisko to nie oznacza, że cel określonej działalności nie musi się mieścić w granicach zakreślonych treścią konstytucyjnej zasady praworządności, zgodnie z którą organy władzy publicznej, a zatem i organy administracji publicznej obwiązane są działać w granicach prawa. Z tego względu pojęcie legalności, tj. obowiązku działania na podstawie prawa, obejmuje również legalność celu i legalność aksjologiczną. Sąd administracyjny nie jest zatem zwolniony z tego punktu widzenia od kontroli celowości działania organów administracji publicznej, chociaż oczywiście kontrola ta z istoty rzeczy nie może przyjmować innego kryterium jak kryterium zgodności z prawem (Wyrok NSA z 25.10.2024 r., III OSK 1357/24, LEX nr 3791706). Przenosząc powyższe na stan niniejszej sprawy należy stwierdzić, że nie jest prawidłowe formułowanie twierdzeń, które sugerowałyby a priori, że nie mamy do czynienia z rażącym naruszeniem prawa w sytuacji, w której organ zmieścił się w zakreślonych ustawowo granicach (widełkach) możliwego działania w ramach luzów decyzyjnych, tylko i wyłącznie z uwagi na tę kwestię. Ponadto, nie jest zasadnym twierdzenie, że do oceny przekroczenia granic uznania administracyjnego nie jest możliwe wzięcie pod uwagę wcześniej przyznawanych dodatków funkcyjnych, a także okresu, na jaki dodatek taki jest przyznany, z uwagi na odmienny przedmiot postępowania nieważnościowego. Należy stwierdzić, że ocena działania organu w zakresie przyznania dodatku funkcyjnego, z uwagi na ewentualne nieprawidłowe realizowanie uznania administracyjnego, winna odbywać się zarówno z punktu widzenia zachowania granic uznania (zmieszczenia się w widełkach wyznaczonych przez ustawodawcę w zakresie wysokości dodatku funkcyjnego), jak i w perspektywie sposobu, w jaki organ skorzystał ze swojej kompetencji uznaniowej i uzasadnienia tego działania, która to niewątpliwie wiązać się będzie z analizą wcześniej przyznanych dodatków funkcyjnych, a przez to analizą dokonanej oceny działalności policjanta, wysokością przyznanego świadczenia w odniesieniu do przeprowadzonej oceny i zawartej w treści decyzji argumentacji przyznania dodatku w takiej, a nie innej wysokości. Należy zatem przyjąć, że przestrzeń działania organu wyznaczona jego polityką kadrową i finansową musi mieścić się w granicach prawa, a tym samym nie może cechować się arbitralnością stanowiąc jednocześnie uniwersalny argument na uzasadnienie wszelkich poczynań organu. Stanowisko przeciwne czyniłoby iluzoryczną kontrolę sądowoadministracyjną w tego rodzaju sprawach. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że na tle rozpatrywanej sprawy rysują się wątpliwości w zakresie legalności rozstrzygnięcia organu, na podstawie którego został przyznany dodatek funkcyjny. Analiza zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego, a szczególnie rozkazów personalnych przyznających w latach poprzednich dodatek funkcyjny wskazuje, że uzasadnienia te są lakoniczne, wręcz jednozdaniowe, przy których konstruowaniu ilość użytych ogólnych sformułowań nie pozwala na odkodowanie realnej argumentacji organu wydającego decyzję. Kwestia ta jest o tyle istotna dla przedmiotowej sprawy, że nie sposób jest stwierdzić, czy w sprawie tej została przeprowadzona ocena wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych, której to brak mógłby przesądzić o rażącym naruszeniu, a w konsekwencji o zasadności stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego. Enigmatyczność sformułowań zawartych w uzasadnieniu rozkazu personalnego z dnia 18 stycznia 2024 r. nie pozwala zarazem na jednoznaczne stwierdzenie, że rozkaz ten został wydany w prawidłowo przeprowadzonej procedurze. Materiał zebrany w przedmiotowej sprawie, a to głównie treść uzasadnienia rozkazu personalnego oraz szczególnie konstrukcja zarzutów skargi kasacyjnej okazały się jednak niewystarczające do przyjęcia odmiennego rozstrzygnięcia, a przez to podważenia ustaleń Sądu I instancji. Skoro podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 p.p.s.a.