III OSK 2687/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk po rozpoznaniu w dniu 5 stycznia 2023 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Burmistrza Miasta Ustronia od postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 31 sierpnia 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 1102/22 odrzucającego skargę Burmistrza Miasta Ustronia na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z dnia 26 maja 2022 r., nr SKO.V/428/98/2022 w przedmiocie przewlekłości postępowania w sprawie usunięcia odpadów postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Postanowieniem z 31 sierpnia 2022 r. sygn. akt II SA/Gl 1102/22 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a." odrzucił skargę Burmistrza Miasta Ustronia na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z 26 maja 2022 r., nr SKO.V/428/98/2022 w przedmiocie przewlekłości postępowania w sprawie usunięcia odpadów (pkt 1) oraz zwrócił stronie skarżącej kwotę 100 zł uiszczoną tytułem wpisu od skargi. W uzasadnieniu postanowienia Sąd wskazał, że niedopuszczalna jest skarga wniesiona przez organ administracji zobowiązany do działania w sprawie w I instancji. Burmistrz Miasta Ustronia nie może kwestionować rozstrzygnięcia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej wydanego w kwestii przewlekłości postępowania organu I instancji. W ocenie Sądu pierwszej instancji w ustawowej roli organu orzekającego nie ma miejsca na jego własny interes prawny lub obowiązek, nawet gdy w rzeczywistości rozstrzygnięcie to dotyka bezpośrednio lub pośrednio jego praw i obowiązków. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył Burmistrz Miasta Ustronia, zaskarżając je w całości. Zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: art. 50 § 1 p.p.s.a. oraz art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. przez ich błędne zastosowanie i odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej z powołaniem się na brak interesu prawnego oraz legitymacji skargowej po stronie skarżącego, podczas gdy Burmistrz Miasta Ustronia występuje w niniejszej sprawie nie tylko jako organ, lecz przede wszystkim jako zobowiązany (dłużnik egzekucyjny) i posiada on interes prawny we wniesieniu skargi na postanowienie stwierdzające przewlekłość postępowania egzekucyjnego. W oparciu o tak sformułowany zarzut Burmistrz Miasta Ustronia wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazał, że z zaskarżonym postanowieniem nie sposób się zgodzić. Sąd pierwszej instancji odgórnie przyjął, że organ jednostki samorządu terytorialnego orzekający w danej sprawie nigdy nie posiada własnego interesu prawnego, którego mógłby dochodzić w trybie postępowania administracyjnego bądź sądowoadministracyjnego. W ocenie autorki skargi kasacyjnej założenie to jest błędne w zakresie, w jakim nie przewiduje wyjątków. Przedmiotem postępowania egzekucyjnego, którego przewlekłość została zakwestionowana, jest obowiązek usunięcia opadów ciążący na skarżącym kasacyjnie Burmistrzu i wynikającym z wydanej przez niego decyzji z 26 maja 2020 r. W oparciu o wydaną decyzję Burmistrz jest zobowiązany do usunięcia i zagospodarowania odpadów oraz do sfinansowania kosztów tych działań. Organ wykonawczy gminy pełni w tej sytuacji trzy role – jest organem I instancji wydającym decyzję, organem egzekucyjnym prowadzącym egzekucję oraz podmiotem zobowiązanym. W skardze kasacyjnej podkreślono, że do wykonania decyzji niezbędne są znaczne środki finansowe w kwocie ponad 1.300.000 zł. Do zadań Burmistrza należy wykonanie ww. decyzji, co przesądza o tym, iż posiada on własny interes prawny. W konsekwencji zdaniem skarżącego kasacyjnie posiada on legitymację do złożenia skargi do sądu administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 183 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 329 ze zm.) dalej zwanej "p.p.s.a." Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żadna z okoliczności skutkujących nieważnością postępowania, o jakich mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a. i nie zachodzi żadna z przesłanek, o których mowa w art. 189 p.p.s.a., które Naczelny Sąd Administracyjny rozważa z urzędu dokonując kontroli zaskarżonego skargą kasacyjną postanowienia. W tych okolicznościach w sprawie badaniu podlegały wyłącznie zarzuty podniesione w skardze kasacyjnej na uzasadnienie przytoczonych podstaw kasacyjnych. Skarga kasacyjna podlega oddaleniu jako niezawierająca usprawiedliwionych podstaw. Skarżący kasacyjnie Burmistrz Miasta Ustronia zmierza do wykazania, iż Sąd pierwszej instancji pominął okoliczność, że ww. organ dysponuje w sprawie własnym interesem prawnym, wynikającym z jego pozycji nie tylko jako organ I instancji, a także jako organ egzekucyjny oraz jako zobowiązany. Jednak Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach nie pominął ww. kwestii, zaś Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym postanowieniu. W konsekwencji nie ma racji skarżący kasacyjnie Burmistrz wskazując na istnienie własnego interesu prawnego pozwalającego na wywiedzenie przez organ I instancji skargi do sądu administracyjnego na postanowienie organu II instancji stwierdzające przewlekłość postępowania egzekucyjnego. W przytoczonej przez Sąd pierwszej instancji uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 maja 2003 r., OPS 1/03, ONSA 2003, nr 4, poz. 115 przyjęto, iż powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego bądź sądowoadministracyjnego. W takiej sytuacji jednostka samorządu terytorialnego nie ma w takim postępowaniu legitymacji procesowej strony, nie jest również podmiotem uprawnionym do zaskarżania decyzji administracyjnych do NSA ani legitymowanym do wystąpienia z powództwem do sądu powszechnego. Stanowisko to zostało podtrzymane w późniejszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Warto w tym zakresie zwrócić uwagę na uchwałę składu 7 sędziów NSA z 16 lutego 2016 r., I OPS 2/15, ONSAiWSA 2016, nr 4, poz. 54, w której NSA wskazał, że "że prawo do sądu w odniesieniu do jednostek samorządu terytorialnego ma charakter refleksowy, bo przysługuje im tylko w przypadku, gdy znajdą się w sytuacji zrównanej z sytuacją obywatela albo jeżeli prawo to wynika wprost z przepisu ustawy". Dalej NSA podkreślił, że realizacja przez jednostki samorządu terytorialnego zadania z zakresu administracji publicznej, jakim jest rozpoznawanie i rozstrzyganie w drodze decyzji administracyjnych spraw indywidualnych (art. 1 pkt 1 k.p.a.), jest działalnością odmienną od pozostałych sfer działania jednostek samorządu terytorialnego. W konsekwencji nie można podzielić poglądu, że prawo do sądu powinno przysługiwać także jednostkom samorządu terytorialnego i to na takich samych zasadach, na jakich to prawo przysługuje osobom fizycznym i pozostałym osobom prawnym. Stanowisko to Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym podziela. Reasumując, w zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on uprawniony do reprezentowania własnego interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Sytuacji tej nie zmienia fakt, iż przedmiot zaskarżenia odnosi się do sytuacji prawnej organu jednostki samorządu terytorialnego i w konsekwencji organ ten dysponuje interesem prawnym, a nie wyłącznie interesem faktycznym. Z woli ustawodawcy realizacja przez ww. kategorię podmiotów władztwa państwowego wyklucza podejmowanie przezeń czynności zmierzających do ochrony przysługujących im interesów na zasadach właściwych jednostce (obywatelowi czy osobie prawnej niebędącej jednostką samorządu terytorialnego). W rozpatrywanej sprawie orzekający w I instancji skarżący Burmistrz wydał postanowienie z 25 lutego 2022 r., którym oddalił skargę na przewlekłość postępowania i które to postanowienie zostało następnie zmienione wskazanym powyżej postanowieniem SKO w Bielsku-Białej, którym organ stwierdził, że Burmistrz Miasta Ustronia w sposób przewlekły prowadzi postępowanie egzekucyjne w sprawie usunięcia odpadów i wyznaczył Burmistrzowi Miasta Ustronia termin do wszczęcia postępowania egzekucyjnego. Bezzasadny jest zatem zarzut naruszenia art. 50 § 1 p.p.s.a. oraz art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. przez ich błędne zastosowanie i odrzucenie skargi jako niedopuszczalnej. Sąd pierwszej instancji prawidłowo odrzucił skargę Burmistrza Miasta Ustronia na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Bielsku-Białej z 26 maja 2022 r., nr SKO.V/428/98/2022 w przedmiocie przewlekłości postępowania w sprawie usunięcia odpadów. Mając na uwadze powyższe wywody, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego na mocy art. 184 p.p.s.a. ją oddalił.