III OSK 268/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jolanta Sikorska Sędziowie: sędzia NSA Andrzej Jurkiewicz sędzia NSA Małgorzata Masternak-Kubiak (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. H.-W. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 16 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 1010/17 w sprawie ze skargi P. H.-W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji dotyczącej opłaty za korzystanie ze środowiska oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 16 lutego 2018 r., sygn. akt II SA/Gl 1010/17, oddalił skargę P. H.-W. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r., nr [...], w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania od decyzji dotyczącej opłaty za korzystanie ze środowiska. Jak wskazał Sąd pierwszej instancji Marszałek Województwa [...] decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r., nr [...], działając na podstawie art. 104 § 1 K.p.a. i art. 288 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 273 ust. 1 pkt 1, art. 274 ust. 1 pkt 1, art. 275, art. 276 ust. 1, art. 292 pkt 1, art. 279 ust. 1 pkt 1, art. 281 ust. 1, art. 284 ust 2, art. 285 ust. 1 ustawy dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 519 ze zm.), wymierzył P. H.-W., prowadzącej w II półroczu 2012 r. Gospodarstwo Rolne [...] P. H.-W. w miejscowości [...], gm. [...], opłatę za korzystanie ze środowiska z tytułu wprowadzania gazów lub pyłów do powietrza w wysokości stanowiącej różnicę pomiędzy opłatą należną a wynikającą z wykazu – tj. wynoszącą 24.307,00zł. W obszernym uzasadnieniu organ wyjaśnił zasady i tryb naliczenia przedmiotowej opłaty. Decyzja doręczona została stronie w dniu 28 czerwca 2017 r. Pismem z dnia 12 lipca 2017 r. P. H.-W. złożyła odwołanie od powyższej decyzji, zarzucając jej naruszenie przepisów procedury administracyjnej i przepisów prawa materialnego, domagając się jej uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] stwierdziło uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Organ odwoławczy wskazał, że ze zwrotnego potwierdzenia odbioru wynika, iż decyzja Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. została doręczona skarżącej w dniu 28 czerwca 2017 r., a zatem uwzględniając kodeksowe zasady obliczania terminów, termin dla wniesienia odwołania od tej decyzji upłynął w dniu 12 lipca 2017 r. (środa), podczas gdy przedmiotowe odwołanie złożone zostało w dniu 13 lipca 2017 r. za pośrednictwem Poczty Polskiej [...]. W związku z powyższym organ odwoławczy zmuszony był stwierdzić uchybienie terminu do wniesienia odwołania. P. H.-W. złożyła skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Podkreśliła, że zgodnie z art. 40 § 1 K.p.a. pisma doręcza się stronie. W niniejszej sprawie wymogu tego nie dochowano, wobec czego nie może być mowy o prawidłowym doręczeniu decyzji, a tym samym zasadne jest twierdzenie, że termin wskazany przez organ nie został ustalony w sposób należyty. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wnosząc o oddalenie skargi, przytoczył argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wskazanym na wstępie wyrokiem Sąd pierwszej instancji uznał skargę za niezasadną. Podniósł, że przesyłka adresowana do skarżącej skierowana została na jej adres domowy: "[...] ulica [...]" i odebrana w dniu 28 czerwca 2017 r. "przez pełnoletniego domownika – G. Ś.", co wymieniona poświadczyła własnym podpisem. Zostało zatem udokumentowane zwrotnym potwierdzeniem odbioru, że przedmiotowa decyzja została prawidłowo doręczona w dniu 28 czerwca 2017 r. W ocenie Sądu meriti zasadnie podniósł organ odwoławczy, że skarżąca nie wskazała skutecznie, na czym miałaby polegać nieprawidłowość tego doręczenia. Uwzględniając fakt, że odwołanie od decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. zostało wprawdzie opatrzone datą 12 lipca 2017 r., ale nadane dopiero dzień później w Urzędzie Pocztowym - czyli w dniu 13 lipca 2017 r., a wraz z nim nie został złożony wniosek o przywrócenie uchybionego terminu, należy zdaniem Sądu Wojewódzkiego uznać, że organ odwoławczy podjął prawidłowe rozstrzygnięcie o uchybieniu terminu do złożenia odwołania. Konsekwencją uchybienia terminu do dokonania czynności procesowej jest, wydane na podstawie art. 134 K.p.a., postanowienie o stwierdzeniu uchybienia terminu do wniesienia odwołania. Mając powyższe na uwadze Sąd Wojewódzki uznał, że skarga podlegała oddaleniu na zasadzie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U z 2018, poz. 1302 ze zm.) – dalej: "P.p.s.a.". Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła P. H.-W. Zaskarżając rozstrzygnięcie Sądu pierwszej instancji w całości, zarzuciła naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1) art. 174 pkt. 2 P.p.s.a w zw. z art 40 § 1 K.p.a., poprzez uznanie za prawnie skuteczne doręczenie decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r., mimo tego, że nie została ona doręczona stronie postępowania, tj. skarżącej; 2) art. 174 pkt. 2 P.p.s.a w zw. z art. 134 K.p.a., poprzez wadliwe uznanie, iż odwołanie od decyzji z dnia [...] czerwca 2017 r., wniesiono z uchybieniem ustawowego terminu, w sytuacji gdy, nie może być mowy o prawidłowym doręczeniu przedmiotowej decyzji, co skutkowało nienależytym ustaleniem daty, od której należy liczyć termin na wniesienie odwołania; 3) art. 174 pkt. 2 w zw. art. 151 P.p.s.a. poprzez oddalenie skargi wniesionej przez skarżącą, co skutkowało utrzymaniem w mocy wadliwego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r.; 4) art. 174 pkt. 2 w zw. z art. 3 § 1 i art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c P.p.s.a. w zw. z art. art. 7 K.p.a. w zw. z art. 11 K.p.a. w zw. z art. 77 K.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i uchybienie ogólnym zasadom jurysdykcyjnego postępowania administracyjnego, co spowodowało, iż zapadłe w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie zostało oparte na dowolnych ustaleniach. W oparciu o powyższe zarzuty skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach, zasądzenie od organu na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych, w tym kosztów zastępstwa procesowego oraz przyznanie skarżącej prawa pomocy w zakresie częściowym, poprzez zwolnienie jej z obowiązku uiszczenia kosztów sądowych w całości. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej powyższe zarzuty szerzej umotywowano. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie. Na podstawie art. 15zzs(4) ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r., poz. 1842) – dalej: "uCOVID-19", Przewodnicząca Wydziału III Izby Ogólnoadministracyjnej sprawę skierowała do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym, z uwagi na to, że przeprowadzenie rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można jej przeprowadzić na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. W związku z tym zawiadomiono strony, że każda z nich ma prawo do pisemnego dodatkowego przedstawienia swojego stanowiska w sprawie w granicach zarzutów złożonej skargi kasacyjnej w terminie siedmiu dni. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Na wstępie należy zauważyć, iż sprawę niniejszą rozpoznano na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs(4) ust. 3 uCOVID-19, który pozwala przewodniczącemu zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie zachodzą okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, określone w art. 183 § 2 P.p.s.a., należy zatem ograniczyć się do zarzutów wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej. W myśl art. 134 K.p.a. organ odwoławczy ocenia, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione w ustawowym terminie. W razie stwierdzenia, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu organ odwoławczy ma obowiązek wydania postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu, które jest ostateczne. Zgodnie z art. 129 § 2 K.p.a., odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Z kolei w myśl art. 40 § 1 K.p.a. pisma doręcza się stronie, a gdy strona działa przez przedstawiciela - temu przedstawicielowi. Jeżeli jednak strona ustanowiła pełnomocnika, pisma doręcza się pełnomocnikowi (art. 40 § 2 K.p.a.). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną i w razie stwierdzenia tej okoliczności organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia stwierdzającego uchybienie terminu do wniesienia odwołania w trybie art. 134 K.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2014 r., sygn. akt II OSK 2126/12, LEX nr 1497908). Treść art. 134 K.p.a., będącego bezwzględnie obowiązującą normą prawną, wskazuje na obowiązek organu odwoławczego wyraźnego ustosunkowania się do tej czynności. Stwierdzenie uchybienia terminu wymaga zatem jednoznacznego rozstrzygnięcia w formie postanowienia (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. 17, C. H. Beck Warszawa 2021 r., s. 830). W świetle powyższej regulacji stwierdzić należy, że w sprawie należało ustalić dwie okoliczności: datę doręczenia stronie decyzji organu pierwszej instancji oraz datę wniesienia przez nią odwołania. Obie te okoliczności zostały prawidłowo ustalone, czego wynikiem jest zaskarżone postanowienie o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania. Zasadą jest, że doręczenie następuje do rąk adresata, o czym stanowi art. 42 K.p.a. W przypadku nieobecności adresata, doręczenia można dokonać za pokwitowaniem dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu, jeżeli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi (art. 43 § 1 zd. 1 K.p.a.). W razie niemożności doręczenia przesyłki w sposób przewidziany w art. 42 i art. 43, przepis art. 44 § 1 pkt 1 i 2 K.p.a. przewiduje możliwość zastosowania tzw. doręczenia zastępczego. W przypadku doręczenia przez operatora pocztowego w rozumieniu ustawy z dnia 23 listopada 2012 r. - Prawo pocztowe, operator przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej (art. 44 § 1 pkt 1 kpa). Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w placówce pocztowej, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (art. 44 § 2 K.p.a.). Doręczenie, zgodnie z art. 44 § 4 K.p.a. uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy. W okolicznościach przedmiotowej sprawy przesyłkę zawierającą decyzję organu pierwszej instancji odebrał w dniu 28 czerwca 2017 r. dorosły domownik, co potwierdza adnotacja doręczyciela na zwrotnym potwierdzeniu odbioru. Doręczenie decyzji nastąpiło, więc w zgodzie z art. 43 K.p.a. Nadto decyzja organu pierwszej instancji zawierała wyczerpujące pouczenie o prawie złożenia środka zaskarżenia oraz o związanym z tym trybem wnoszenia tego środka. Kolegium słusznie przyjęło, że termin na wniesienie odwołania wynoszący 14 dni od dnia doręczenia decyzji upłynął dla skarżącej w dniu 12 lipca 2017 r. Nadanie odwołania od ww. decyzji dzień później, tj. 13 lipca 2017 r., nastąpiło zatem z uchybieniem ustawowego terminu. Jak już oceniono to w sprawie, jedyną możliwością konwalidowania błędu skarżącej (uchybienia terminu) było zainicjowanie przez stronę postępowania o przywrócenie uchybionego terminu, czego jednak skarżąca, działająca poprzez profesjonalnego pełnomocnika, nie uczyniła. W świetle poczynionych rozważań stwierdzić należy, że doręczenie decyzji nastąpiło w sposób prawidłowy. Biorąc pod uwagę, iż termin do wniesienia odwołania upłynął w dniu 12 lipca 2017 r. zaś odwołanie nadano w placówce pocztowej dzień później, zostało ono wniesione z uchybieniem ustawowego terminu do jego złożenia, stąd też organ zobligowany był do wydania postanowienia na podstawie art. 134 K.p.a. Z tych względów, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za nieusprawiedliwione podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty i na podstawie art. 184 P.p.s.a. skargę kasacyjną oddalił.