III OSK 2634/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (sprawozdawca) sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant: starszy asystent sędziego Agnieszka Kozik po rozpoznaniu w dniu 28 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej D.C. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 czerwca 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 1748/22 w sprawie ze skargi D.C. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 27 czerwca 2022 r. nr [...] w przedmiocie opróżnienia i przekazania w stanie wolnym lokalu mieszkalnego 1. oddala skargę kasacyjną; 2. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 15 czerwca 2023 r., II SA/Wa 1748/22, po rozpoznaniu skargi D.C. (dalej: "skarżący") na decyzję Komendanta Głównego Policji (dalej: "organ drugiej instancji", "KGP") z 27 czerwca 2022 r., nr [...]w przedmiocie opróżnienia i przekazania w stanie wolnym lokalu mieszkalnego, oddalił skargę. Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Komendant Stołeczny Milicji Obywatelskiej decyzją z 20 czerwca 1970 r. przydzielił B.C. lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w [...]. Jako osoby uprawnione do wspólnego zamieszkiwania wskazał żonę – Z.C., jego matkę – A.C., synów – S.C. i D.C. oraz córkę – M.C.. B.C. zmarł 28 lipca 2007 r. Z.C. w piśmie z 17 marca 2010 r. wystąpiła do Komendy Stołecznej Policji o wyrażenie zgody na wykup lokalu. W odpowiedzi na ww. pismo, Zastępca Naczelnika Wydziału Nieruchomości Komendy Stołecznej Policji w piśmie z 24 marca 2010 r. zwrócił się do Z.C. o dostarczenie dodatkowych dokumentów oraz poinformował, że w przypadku braku któregokolwiek z nich sprawa wykupu nie będzie realizowana. Z.C. zmarła 30 grudnia 2020 r. Z akt sprawy nie wynika, by przedłożyła dokumenty wymienione w piśmie z 24 marca 2010 r. Przedmiotowy lokal stanowi natomiast obecnie własność m.st. Warszawy i znajduje się w dyspozycji Komendanta Stołecznego Policji. Komendant Stołeczny Policji (dalej również jako "organ pierwszej instancji") w piśmie z 17 marca 2020 r. zawiadomił skarżącego o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie opróżnienia przedmiotowego lokalu mieszkalnego. Skarżący w piśmie z 27 lipca 2020 r. wniósł o zawieszenie postępowania do czasu rozpatrzenia wniosku o zawarcie umowy najmu lokalu, który skierował do m.st. Warszawy. Komendant Stołeczny Policji postanowieniem z 13 sierpnia 2020 r., nr [...] odmówił zawieszenia postępowania. Komendant Stołeczny Policji decyzją z 9 maja 2022 r., nr [...], działając na podstawie art. 95 ust. 3 pkt 3 i art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2021 r. poz. 1882 ze zm.) dalej: "ustawa o Policji" oraz § 14 ust. 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. z 2020 r. poz. 947), dalej: "rozporządzenie", nakazał skarżącemu opróżnienie i przekazanie w stanie wolnym lokalu mieszkalnego. Od powyższej decyzji skarżący wywiódł odwołanie. Komendant Główny Policji decyzją z 27 czerwca 2022 r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 127 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735) dalej: "k.p.a.", art. 6a, art. 95 ust. 3 pkt 3 oraz art. 97 ust. 5 ustawy o Policji, a także §14 rozporządzenia, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ drugiej instancji wskazał, że według ustaleń zarówno dysponenta lokalu, którym jest Komendant Stołeczny Policji, jak i jego właściciela (m.st. Warszawy) skarżący korzysta z przedmiotowego lokalu mieszkalnego bez tytułu prawnego. Dlatego prawnomaterialną podstawę wydanej decyzji stanowił art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, zgodnie z którym, decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego wydaje się także, w przypadku zajmowania lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 90, przez policjanta lub członków jego rodziny albo inne osoby - bez tytułu prawnego. Zdaniem organu drugiej instancji, organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił, że w sprawie wypełniona została hipoteza normy prawnej zawartej w art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, co obligowało do wydania decyzji o opróżnieniu i wydaniu przez skarżącego zajmowanego przez niego lokalu mieszkalnego, znajdującego się w zasobach Policji. Odwoławszy się do art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 172), organ drugiej instancji wywiódł, że zasady przydziału i opróżniania lokali mieszkalnych pozostających w dyspozycji organów resortowych, mają charakter przepisów odrębnych od przepisów powołanej ustawy, bowiem art. 95 ust. 2 i 3 ustawy o Policji wprowadził administracyjny tryb opróżniania lokali będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów. Przepisy te w sposób odmienny, uzasadniony potrzebami służby, regulują powstanie uprawienia do zajmowania lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji organów Policji oraz kwestie związane z opróżnieniem takiego lokalu. Tytuł prawny do lokalu mieszkalnego może otrzymać tylko i wyłącznie funkcjonariusz Policji. Osoby wymienione w art. 89 ustawy o Policji, które uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego policjantowi, nie posiadają samodzielnego tytułu prawnego do tego rodzaju lokalu. Dlatego też ich uprawnienie do zamieszkiwania w lokalu wywodzi się z tytułu prawnego, który posiada policjant. Konsekwencją takich regulacji jest to, że uprawnienie to wygasa z chwilą śmierci funkcjonariusza Policji. Organ drugiej instancji zauważył, że z art. 88 ustawy o Policji wynika, iż prawo do lokalu mieszkalnego przysługuje policjantowi w służbie stałej. Według natomiast art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz.U. z 2020 r. poz. 723) dalej "ustawa zaopatrzeniowa", prawo takie przysługuje także emerytom i rencistom policyjnym. Jak skonstatował organ odwoławczy, oznacza to, że gdyby strona postępowania była uprawniona do emerytury lub renty policyjnej, przysługiwałoby jej w dalszym ciągu prawo do lokalu mieszkalnego po zmarłym funkcjonariuszu Policji. Organ drugiej instancji wskazał, że skarżący nie spełnił żadnego z tych warunków, przez co z chwilą śmierci funkcjonariusza Policji i jego żony, utracił prawo do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym, wobec wygaśnięcia tego prawa. KGP stwierdził, że skoro skarżący nie jest funkcjonariuszem Policji, ani też emerytem lub rencistą policyjnym oraz nie posiada uprawnień do policyjnej renty rodzinnej, to nie zalicza się do grupy osób, które posiadają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji Policji, które wcześniej posiadał zmarły funkcjonariusz Policji. Organ drugiej instancji dodał również, że choć ogólne przepisy regulują możliwość uzyskania tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego na drodze wstąpienia w stosunek najmu (art. 691 Kodeksu cywilnego), to nie dotyczy to lokali mieszkalnych znajdujących się w zasobach Policji. Przepisy odrębne, które zostały wyżej przywołane, kwestie uprawnień do takich lokali i zasad ich opróżniania regulują w sposób zupełny oraz odmienny, przewidując w tym zakresie tryb administracyjny, nie zaś cywilnoprawny. Tym samym, jak skonstatował organ drugiej instancji, konieczne było wydanie decyzji, o której mowa art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, będącej tzw. decyzją związaną. Odnosząc się do zarzutów odwołania, organ drugiej instancji zaznaczył, że decyzja nakazująca opróżnienie i przekazanie w stanie wolnym lokalu mieszkalnego nie stanowi tytułu wykonawczego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zatem powołany przez stronę wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18 września 2017 r., K 27/15 nie ma na tym etapie postępowania zastosowania. KGP odwołał się natomiast do wyroku z 15 listopada 2017 r., SK 29/16, w którym Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 90 w związku z art. 95 ust. 3 pkt 3, w związku z art. 95 ust. 4, w związku z art. 97 ust. 5 ustawy o Policji, w związku z art. 3 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, są zgodne z art. 30, art. 71 ust. 1 oraz art. 75 ust 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Organ odwoławczy zauważył, że w powołanym wyroku Trybunał Konstytucyjny wyraźnie stwierdził, że ustawa o Policji nie nakłada na organy wydające decyzje, z których wynika obowiązek opróżnienia lokalu mieszkalnego, obowiązku badania w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, czy osoby zobowiązane do opróżnienia lokalu będą w stanie samodzielnie zaspokoić swoje potrzeby mieszkaniowe. Obowiązek zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych gospodarstw o niskich dochodach należy do gminy, a nie do organów administracji publicznej realizujących zadania publiczne w zakresie swojej właściwości. Na powyższe rozstrzygnięcie skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który przywołanym na wstępie wyrokiem z 15 czerwca 2023 r., na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jednolity Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej "p.p.s.a."), oddalił skargę. W uzasadnieniu WSA wskazał, że z akt postępowania zakończonego wydaniem zaskarżonej decyzji wynika, że w sprawie nie ma sporu pomiędzy organami Policji, a miastem stołecznym Warszawa co do tego, że przedmiotowy lokal mieszkalny pozostaje w dyspozycji Komendanta Stołecznego Policji. W pismach z 5 lutego 2019 r. i 29 maja 2019 r. przedstawiciel Zakładu Gospodarowania Nieruchomościami w Dzielnicy [...] m.st. Warszawy zwracał się do Komendy Stołecznej Policji o zajęcie stanowiska, czy jako dysponent przedmiotowego lokalu potwierdza prawo skarżącego do zamieszkiwania w nim. Zdaniem Sądu pierwszej instancji w świetle akt sprawy nie budzi też wątpliwości, że status prawny przedmiotowego lokalu był znany matce skarżącego i nie był przez nią kwestionowany. Przedmiotowy lokal nadal pozostaje własnością m.st. Warszawy i znajduje się w dyspozycji Komendanta Stołecznego Policji. Z dokumentów nie wynika aby matka skarżącego nabyła własność ww. lokalu. WSA wskazał, że Komendant Stołeczny Milicji Obywatelskiej decyzją z 20 czerwca 1970 r. przydzielił przedmiotowy lokal ojcu skarżącego. Po jego śmierci, na podstawie art. 29 ust. 2 ustawy zaopatrzeniowej, prawo do lokalu nabyła zatem jego żona. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, w sprawie nie ma natomiast wątpliwości co do tego, że skarżący nie jest osobą uprawnioną do renty rodzinnej po zmarłym funkcjonariuszu Policji, który w chwili śmierci spełniał warunki wymagane do uzyskania emerytury lub renty policyjnej, czy też po zmarłym emerycie lub renciście policyjnym. Zdaniem WSA okoliczność, że skarżący został wymieniony w decyzji o przydziale przedmiotowego lokalu jako osoba uprawniona do wspólnego zamieszkiwania, nie skutkowało przyznaniem mu odrębnego tytułu prawnego do tego lokalu. Uprawnienie członków rodziny policjanta (w aktualnym stanie prawnym wymienionych w art. 89 ustawy o Policji) do zamieszkiwania w lokalu mieszkalnym ma bowiem charakter pochodny (wynikający ze stosunku rodzinnego) i jest związane z prawem do lokalu, które posiada policjant. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że organy obu instancji prawidłowo ustaliły, że przedmiotowy lokal pozostaje w dyspozycji Komendanta Stołecznego Policji oraz że skarżący nie ma do tego lokalu tytułu prawnego. Odnosząc się do zarzutów skargi, w ocenie WSA organ drugiej instancji prawidłowo wskazał, że decyzja o zobowiązaniu do opróżnienia lokalu mieszkalnego nie stanowi tytułu wykonawczego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, zatem w sprawie nie znajduje zastosowania wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 18 września 2017 r. K 27/15. W ocenie WSA organ drugiej instancji trafnie przywołał natomiast wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 15 listopada 2018 r., SK 29/16. W uzasadnieniu tego wyroku Trybunał zaznaczył, że ustawa o Policji nie nakłada na organy wydające decyzje, z których wynika obowiązek opróżnienia lokalu mieszkalnego, obowiązku badania w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, czy osoby zobowiązane do opróżnienia lokalu będą w stanie samodzielnie zaspokoić swoje potrzeby mieszkaniowe. Zdaniem Trybunału obowiązek zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych osób, które nie mogą uczynić tego we własnym zakresie, nie powinien być przerzucany na organy administracji publicznej realizujące zadania publicznoprawne w zakresie swojej właściwości. Obowiązek zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach należy do gminy (art. 4 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów). Ten obowiązek ciąży na gminie także w stosunku do osób, które w wyniku realizacji decyzji administracyjnej nakazującej opróżnienie lokalu musiały opuścić dotychczasowe mieszkanie. Podsumowując Sąd Wojewódzki wskazał, że kontrola zaskarżonej decyzji nie dała podstaw do stwierdzenia, że została ona wydana z naruszeniem przepisów postępowania lub naruszeniem prawa materialnego. Brak jest podstaw do uznania, że w postępowaniu nie wyjaśniono wszystkich kwestii mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Prawidłowo zgromadzony w toku postępowania materiał dowodowy doprowadził do uzasadnionego wniosku, że w sprawie wypełniona została hipoteza normy prawnej zawartej w art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, co musiało skutkować wydaniem decyzji o opróżnieniu lokalu. Uzasadnienia decyzji organów obu instancji odpowiadają prawu. Zawierają wskazanie faktów, które organy uznały za udowodnione i dowodów, na których się oparły, a także rzetelne i wyczerpujące wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Od powyższego wyroku skarżący wywiódł skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając powyższy wyrok w całości, zarzucając mu, na podstawie art. 174 pkt. 1 p.p.s.a., naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 95 ust.3 pkt. 3, art. 97 ust. 5 ustawy o Policji, poprzez przyjęcie, że zachodzi konieczność wydania decyzji administracyjnej wobec podjęcia przez skarżącego działań do opuszczenia lokalu i jego wydania. Na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie zarzucił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi w sytuacji, gdy skarżący wykazał, iż nie było konieczności wydawania decyzji administracyjnej o opróżnieniu i wydania przez niego lokalu mieszkalnego w sytuacji kiedy podjął czynności zmierzające do uzyskania przydziału innego lokalu mieszkalnego, a jego przydział uzależniony jest od działań urzędu miasta st. Warszawy. Wobec powyższych zarzutów skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Jednocześnie wniósł o przeprowadzenie rozprawy. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie przedstawił argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w niniejszej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego, będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia jej zarzutów. W sytuacji przytoczenia w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia prawa materialnego, jak i naruszenia przepisów postępowania, w pierwszej kolejności Sąd rozpoznaje zasadniczo ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że w postępowaniu sądowoadministracyjnym zachowano prawidłowy tok procedury, nie uchybiając jej przepisom w stopniu, który mógłby wpłynąć na wynik sprawy, można przejść – w granicach określonych w skardze kasacyjnej – do ocen o charakterze prawnomaterialnym. Zarzut zgłoszony w ramach podstawy z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie został oparty na usprawiedliwionych podstawach. Należy w pełni podzielić wyrażany wielokrotnie w orzecznictwie NSA pogląd, że zarzut skargi kasacyjnej nie może się ograniczać do wskazania naruszenia art. 145 § 1 p.p.s.a. bez powiązania go z przepisami prawa przewidującymi możliwość podjęcia w określonej sprawie przez organ administracji czynności lub aktu. Wyżej wymieniony przepis ma charakter ogólny (blankietowy), podobnie jak np. art. 146 § 1, art. 147, czy art. 151 p.p.s.a. Tego typu przepisy nie mogą stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tego przepisu zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy (por. wyrok NSA z 1 września 2011 r., I OSK 1499/10; wyrok NSA z 12 czerwca 2015 r., I OSK 2409/14; wyrok NSA z 10 kwietnia 2015 r., I OSK 1084/14). Naruszenie wymienionego przepisu jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom (por. wyroki NSA: z 30 kwietnia 2015 r. I OSK 1701/14, z 29 kwietnia 2015 r. I OSK 1595/14, z 29 kwietnia 2015 r. I OSK 1596/14, z 24 kwietnia 2015 r. I OSK 1088/14, z 8 kwietnia 2015 r., I OSK 71/15, z 9 stycznia 2015 r. I OSK 638/14). W omawianym zarzucie takiego powiazania zabrakło, co przesądziło o jego niezasadności. Dodatkowo zważyć należy, że Sąd pierwszej instancji oddalając skargę nie stosował art. 145 § 1 pkt 1 lit. C p.p.s.a., nie mógł zatem naruszyć tego przepisu. Jako nieuzasadnione ocenić należy także zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego, w postaci błędnej wykładni art. 95 ust. 3 pkt 3 oraz art. 97 ust. 5 ustawy o Policji, a w konsekwencji ich niewłaściwego zastosowania. Wskazać należy, że podstawą materialnoprawną zaskarżonej do Sądu pierwszej instancji decyzji stanowił art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji. Zgodnie z tym przepisem (według stanu obowiązującego na dzień wydania decyzji organu drugiej instancji) decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego wydaje się w przypadku zajmowania lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 90 (tj. będącego w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów), przez policjanta lub członków jego rodziny albo inne osoby - bez tytułu prawnego. Trzeba podkreślić, że decyzja podejmowana w trybie art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji ma charakter związany. Oznacza to, że w sytuacji wystąpienia określonej w tej normie przesłanki, tj. zajmowania przez policjanta lub członków jego rodziny lokalu mieszkalnego bez tytułu prawnego, organ Policji jest zobligowany do wydania rozstrzygnięcia nakazującego opróżnienie tego mieszkania. Z akt sprawy nie wynika, aby skarżący posiadał jakikolwiek tytuł prawny uprawniający go do zajmowania spornego lokalu mieszkalnego, co też zostało podkreślone przez organy pierwszej i drugiej instancji oraz Sąd Wojewódzki. Pojęcie tytułu prawnego do lokalu należy przy tym rozumieć w znaczeniu nadanym temu pojęciu w przepisach ustawy o Policji. Tytułem prawnym do lokalu będzie zatem decyzja o jego przydziale, a nie umowa najmu czy też okoliczność długotrwałego zamieszkiwania oraz zameldowania w lokalu. Zgodnie bowiem z art. 97 ust. 5 ustawy o Policji (w stanie prawnym obowiązującym w dniu wydania decyzji organu drugiej instancji), przydział i opróżnianie mieszkań oraz załatwianie spraw, o których mowa w art. 91, art. 92, art. 94 i art. 96 ust. 2-4, następuje w formie decyzji administracyjnej. Oznacza to, że kluczowe znaczenie w świetle ustawy o Policji ma decyzja o przydziale lokalu. Jej brak świadczy o tym, że osoba zajmująca lokal nie posiada tytułu prawnego do jego zajmowania w rozumieniu art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji. Status zajmowanego przez skarżącego kasacyjnie lokalu, a więc lokalu pozostającego w dyspozycji Policji, przesądza również o tym, że do lokalu takiego nie mają zastosowania przepisy Kodeksu cywilnego, w tym art. 691 § 1 Kodeksu cywilnego. Lokale, o których mowa w art. 90 ustawy o Policji, służą realizacji prawa policjanta w służbie stałej do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych, jak stanowi art. 88 ust. 1 ustawy o Policji. Tytuł prawny do lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji o przydziale może zatem otrzymać tylko i wyłącznie funkcjonariusz Policji. Natomiast osoby wymienione w art. 89 ustawy o Policji, tj. członkowie rodziny policjanta pozostający z tym policjantem we wspólnym gospodarstwie domowym, uwzględnia się jedynie przy przydziale lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji organów Policji. Jednakże osoby te nie posiadają samodzielnego tytułu prawnego do lokalu, a ich uprawnienie do zamieszkania w lokalu wywodzi się z tytułu prawnego przyznanego decyzją administracyjną głównemu najemcy, tj. policjantowi. Zatem w drodze decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego to jedynie policjant (milicjant) uzyskiwał i uzyskuje tytuł prawny do lokalu, natomiast członkowie jego rodziny, wymienieni w decyzji, własnego tytułu prawnego nie uzyskują. Posiadają oni wyłącznie uprawnienie pochodne do tytułu prawnego policjanta, zamieszkiwania w lokalu. Wyjątkowo samoistny tytuł prawny do lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów, może uzyskać członek rodziny zmarłego policjanta, emeryta lub rencisty policyjnego, co przewiduje przepis art. 29 ustawy zaopatrzeniowej Stanowi on w ust. 1, że funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych, (...) w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Natomiast stosownie do ust. 2 prawo do lokalu mieszkalnego, określone w ust. 1, przysługuje również członkom rodzin uprawnionym do renty rodzinnej po funkcjonariuszu, którzy w chwili śmierci spełniali warunki wymagane do uzyskania emerytury lub renty policyjnej, oraz po zmarłych emerytach i rencistach. Przywołany przepis przewiduje zatem możliwość uzyskania tytułu prawnego do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji organów Policji, przez członków rodziny zmarłego policjanta (milicjanta), emeryta policyjnego, ale tylko i wyłącznie w takim przypadku, gdyby są oni uprawnieni do renty rodzinnej po funkcjonariuszu, który w chwili śmierci spełniał warunki do uzyskania emerytury lub renty policyjnej, albo już był emerytem lub rencistą policyjnym. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżący kasacyjnie nie jest policjantem, emerytem policyjnym lub osobą uprawnioną do renty rodzinnej po zmarłym B.C.. Jedyną osobą uprawnioną do renty rodzinnej po zmarłym była jego żona. Zatem szczególna ochrona skarżącego kasacyjnie, nieuprawnionego do renty rodzinnej po zmarłym policjancie, rozciągała się na okres, w którym dysponentem lokalu była matka skarżącego kasacyjnie. Jej śmierć, jako uprawnionej do renty rodzinnej, spowodowała wygaśnięcie uprawnień do lokalu. Mając na uwadze, że skarżący zajmuje sporny lokal bez tytułu prawnego, prawidłowe były zatem zarówno decyzje organów Policji, jak i zaskarżony wyrok Sądu pierwszej instancji. Ponownie podkreślić należy, że decyzja podejmowana w trybie art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji ma charakter związany, co oznacza, że w sytuacji wystąpienia określonej w tej normie przesłanki polegającej na zajmowaniu przez daną osobę lokalu, o którym mowa w art. 90 ustawy o Policji bez tytułu prawnego, organ Policji jest zobligowany do wydania rozstrzygnięcia nakazującego jej opróżnienie tego mieszkania. W sprawach, w których wprowadzona jest instytucja decyzji związanej, nie ma podstaw do stosowania luzu decyzyjnego ze względu na jednoznaczne oznaczenie sposobu rozstrzygnięcia przez ustawodawcę. Nie jest obowiązkiem organów Policji zabezpieczanie potrzeb mieszkaniowych obywatelom niezwiązanym z resortem (por. wyroki NSA z 5 lipca 2023 r., III OSK 2405/21, z 21 sierpnia 2020 r., I OSK 653/20 oraz z 22 kwietnia 2016 r., I OSK 2887/14). W związku z powyższym bez wpływu na wydaną decyzję miało powoływanie się przez skarżącego, że nie zachodziła konieczność wydania decyzji administracyjnej wobec podjęcia przez niego działań prowadzących do opuszczenia lokalu i jego wydania oraz że skarżący spełnił warunki do otrzymania pomocy mieszkaniowej z zasobów miasta. Problematyka ta wykracza bowiem poza zakres sprawy, której przedmiotem jest decyzja o opróżnieniu lokalu, wydana na podstawie przepisów ustawy o Policji, które nie nakładają na organy obowiązku badania sytuacji życiowej oraz możliwości samodzielnego zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych przez osoby zobowiązane do opuszczenia lokalu. Ponadto obowiązkiem organów Policji nie jest zabezpieczanie potrzeb mieszkaniowych obywatelom niezwiązanym z resortem. Tym samym nie można uznać, że WSA w Warszawie naruszył wskazane w skardze kasacyjnej przepisy prawa materialnego poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, jak wskazały wcześniej organy pierwszej i drugiej instancji oraz WSA, że Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 15 listopada 2017r., SK 29/16, odpowiadając na pytanie, czy art. 90 w związku z art. 95 ust. 3 pkt 3, w związku z art. 95 ust. 4, w związku z art. 97 ust. 5 ustawy o Policji w związku z art. 3 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (...) w zakresie, w jakim nakazują w drodze decyzji administracyjnej opróżnienie lokalu mieszkalnego znajdującego się w chwili jej wydania w dyspozycji organu podległego Ministrowi Spraw Wewnętrznych ze wszystkich zamieszkujących w nim, innych niż policjant czy też członek jego rodziny osób, w tym osób małoletnich w sytuacji, gdy osobom, które zajmują tenże lokal bez tytułu prawnego, nie został wskazany lokal, do którego miałoby nastąpić przekwaterowanie, nawet tymczasowy, a nie są one w stanie we własnym zakresie zaspokoić swoich potrzeb mieszkaniowych, a decyzja o opróżnieniu w zakresie legalności podlega kognicji sądów administracyjnych, z art. 30, art. 71 ust. 1 oraz art. 75 ust. 1 Konstytucji, orzekł w ten sposób, że - art. 90 w związku z art. 95 ust. 3 pkt 3, w związku z art. 95 ust. 4, w związku z art. 97 ust. 5 ustawy o Policji, w związku z art. 3 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (...) są zgodne z art. 30, art. 71 ust. 1 oraz art. 75 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. W uzasadnieniu wyroku Trybunał Konstytucyjny zauważył, że w postępowaniu o opróżnienie lokalu na podstawie art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji nie znajdują zastosowania - wynikające z przepisów powszechnych - gwarancje ochronne związane z procedurą eksmisji z lokalu mieszkalnego, a dotyczące tzw. zakazu eksmisji donikąd (...). Lokal mieszkalny będący w dyspozycji Policji musi zostać opróżniony przez osobę niemającą do tego lokalu tytułu prawnego i postępowanie w tej sprawie ma charakter czysto administracyjny. Reasumując, w niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżący nie jest policjantem, emerytem policyjnym lub osobą uprawnioną do renty rodzinnej po zmarłym funkcjonariuszu. Nie posiada on zatem tytułu prawnego do przedmiotowego lokalu w związku z czym organy policji zobligowane były wydać decyzję na podstawie art. 95 ust. 3 pkt 3 i art. 97 ust. 5 ustawy o Policji nakazującą skarżącemu opróżnienie i przekazanie w stanie wolnym lokalu mieszkalnego, pomimo iż skarżący podjął działania w celu zapewnienia sobie lokalu mieszkalnego z zasobów miasta. Działania skarżącego w tej kwestii nie miały znaczenia dla wydania ww. decyzji. Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na zasadzie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną oddalił. O kosztach postępowania kasacyjnego rozstrzygnięto w oparciu o art. 207 § 2 p.p.s.a., odstępując od zasądzenia ich zwrotu na rzecz organu, z uwagi na szczególną sytuację majątkową i zdrowotną skarżącego.