III OSK 88/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie: sędzia NSA Rafał Stasikowski (sprawozdawca) sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel po rozpoznaniu w dniu 15 maja 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 września 2024 r. sygn. akt II SA/Wa 128/24 w sprawie ze skargi Miasta Stołecznego Warszawy na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 21 listopada 2023 r. nr 89/2023 w przedmiocie przydzielenia kwatery tymczasowej 1. oddala skargę kasacyjną; 2. zasądza od Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz Komendanta Głównego Policji kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 20 września 2024 r., sygn. akt II SA/Wa 128/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi Miasta Stołecznego Warszawy (dalej także "skarżący", "Miasto") na decyzję Komendanta Głównego Policji (dalej także "organ drugiej instancji", "Komendant") z dnia 21 listopada 2023 r. nr 89/2023, w przedmiocie przydzielenia tymczasowej kwatery, oddalił skargę. Decyzją Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji (dalej także "organ pierwszej instancji") z dnia 4 października 2023 r. nr 35/2023, przydzielono z dniem 3 października 2023 r. K.S. tymczasową kwaterę oznaczoną nr [...] przy [...] w W. o powierzchni użytkowej 37,90 m2, na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.), art. 96 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 161) w związku z § 10 oraz § 14 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (t.j. Dz.U. z 2013 r. poz. 1170 oraz z 2014 r. poz. 1229). Odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji wniósł skarżący. Decyzją z dnia 21 listopada 2023 r. nr 89/2023, Komendant Główny Policji - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r., poz. 775) utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W ocenie Komendanta nie można uznać, że Miasto posiada legitymację do zaskarżenia przedmiotowej decyzji, chociaż jest od strony formalnej stroną postępowania w odniesieniu do przydzielenia tymczasowej kwatery. Stanowisko Miasta jako strony powinno odnosić się wyłącznie do zagadnień związanych z prawem dyspozycji na linii interesów Miasto - Zarząd, a nie powinno dotykać uprawnień osoby uprawnionej do kwatery tymczasowej. Miasto Stołeczne Warszawa pismem z dnia 15 grudnia 2023 r. skierowało do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia 21 listopada 2023 r. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie. Wskazanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. W uzasadnieniu sąd pierwszej instancji podniósł, że strona skarżąca nie wykazała w żaden sposób, aby sporny lokal nie był w dacie wydania zaskarżonej decyzji w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub podległych mu organów w rozumieniu art. 90 ustawy o Policji. Nietrafne jest w tym względzie powoływanie się przez Miasto na fakt, że przedmiotowy lokal nie został wskazany jako lokal przeznaczony na zakwaterowanie funkcjonariuszy w załączniku do Porozumienia z dnia 10 marca 2020 r. w sprawie przekazania do dyspozycji Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji lokali mieszkalnych stanowiących własność m.st. Warszawy z przeznaczeniem na tymczasowe kwatery dla funkcjonariuszy Centralnego Biura Śledczego Policji, skoro lokal ten znajduje się w dyspozycji zasobu mieszkaniowego MSWiA. Sąd pierwszej instancji wskazał także, że sprawy o wydanie lokalu mieszkalnego, a także wszelkie spory powstałe na tle ustaleń, w czyjej dyspozycji pozostaje dany lokal mieszkalny (sprawy o ustalenie prawa do dysponowania nim) należą do wyłącznej kognicji sądów powszechnych, a nie sądów administracyjnych. W konsekwencji, nie negując w żaden sposób prawa strony skarżącej do spornego lokalu mieszkalnego, należy - zdaniem Sądu pierwszej instancji - stwierdzić, że skoro Miasto ma w stosunku do Policji skuteczne roszczenie petytoryjne, chroniące własność spornego lokalu, to powinno dochodzić swoich praw w sądzie powszechnym na drodze cywilnoprawnej, a nie w postępowaniu sądowo-administracyjnym dotyczącym przydzielenia kwatery tymczasowej, albowiem w tym postępowaniu sąd administracyjny ocenia wyłącznie legalność zastosowania przez organ przepisu art. 90 ustawy o Policji. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł skarżący, wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania lub zmianę zaskarżonego wyroku w całości i uchylenie zaskarżonej decyzji, zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, a ponadto oświadczył, że zrzeka się rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej p.p.s.a.)), tj. art. 90 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz art. 144 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2023 r. poz. 1610) poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w okolicznościach, gdy lokal będący przedmiotem decyzji Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji nr 35/2023 o przydziale kwatery tymczasowej stanowi własność m.st. Warszawy i nie pozostaje w dyspozycji Komendanta Centralnego Biura Śledczego Policji. W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant wniósł o jej oddalenie w całości oraz o zwrot kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, a także zrzekł się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, której przesłanki określone zostały w § 2 wymienionego przepisu. Wobec niestwierdzenia przyczyn nieważności, skarga kasacyjna w niniejszej sprawie podlegała rozpoznaniu w granicach przytoczonej w niej podstawy. Skarga kasacyjna, będąca szczególnym pismem procesowym, tj. wysoce sformalizowanym środkiem zaskarżenia wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego, powinna zawierać stosownie do art. 176 § 1 pkt 2 i art. 174 p.p.s.a. precyzyjne przytoczenie podstaw kasacyjnych oraz klarowne ich uzasadnienie. Skargę kasacyjną od wyroku sądu pierwszej instancji można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny nie może zasadniczo we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować (por. wyrok NSA z 27 stycznia 2015 r., II GSK 2140/13), chyba że umożliwia to powołana, choćby niedoskonale, podstawa prawna. Naczelny Sąd Administracyjny wielokrotnie w swoim orzecznictwie podkreślał, że nie ma on obowiązku formułowania za stronę zarzutów kasacyjnych na podstawie uzasadnienia skargi kasacyjnej. W przypadku pierwszej podstawy kasacyjnej do autora skargi kasacyjnej należy wskazanie konkretnych przepisów prawa materialnego, które w jego ocenie naruszył sąd pierwszej instancji, określenie sposobu naruszenia prawa i jednoznaczne wyjaśnienie, na czym polegało jego niewłaściwe zastosowanie lub błędna interpretacja. Przytoczenie podstaw kasacyjnych, rozumiane jako precyzyjne wskazanie przepisów, które - zdaniem strony wnoszącej skargę kasacyjną - zostały naruszone przez wojewódzki sąd administracyjny, nakłada na Naczelny Sąd Administracyjny, stosownie do art. 174 pkt 1 i 2 oraz art. 183 § 1 p.p.s.a., obowiązek odniesienia się do zarzutów przytoczonych w podstawach kasacyjnych (por. uchwała NSA z 26 października 2009 r., I OPS 10/09). Naczelny Sąd Administracyjny tylko wtedy może uczynić zadość temu obowiązkowi, gdy strona wnosząca skargę kasacyjną poprawnie określi, jakie przepisy jego zdaniem naruszył wojewódzki sąd administracyjny i na czym owo naruszenie polegało (por. podobnie wyroki NSA: z 7 stycznia 2010 r., II FSK 1289/08; z 22 września 2010 r., II FSK 764/09; z 16 lipca 2013 r., sygn. akt II FSK 2208/11). Prawidłowo skonstruowany zarzut powinien następnie zostać uzasadniony. Mimo że przepisy p.p.s.a. nie określają warunków formalnych, jakim powinno odpowiadać uzasadnienie skargi kasacyjnej, to należy przyjąć, że ma ono za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych. Uzasadniając zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, z kolei uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego wykazać należy, iż sąd, stosując przepis, popełnił błąd w subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi ponadto w uzasadnieniu, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, bądź jak powinien być stosowany konkretny przepis prawa ze względu na stan faktyczny sprawy. Powyższe uwagi mają charakter ogólny i odnoszą się do podstawowych wymogów skargi kasacyjnej. Ich przytoczenie było niezbędne ze względu na niedociągnięcia formalne wniesionego środka odwoławczego. W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna nie jest uzasadniona. Jej autor oparł ją na podstawie określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. W jej ramach podniesiony został jeden zarzut. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego jest on nieskuteczny. Po pierwsze, jako naruszony wskazany został przepis art. 90 ustawy o Policji. Przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzuca skarga kasacyjna. W odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 7 marca 2014 r., II GSK 2019/12, LEX nr 1495144; wyrok NSA z dnia 28 czerwca 2013 r., II OSK 552/12, LEX nr 13562450; wyrok NSA z dnia 22 stycznia 2013 r., II GSK 1573/12, LEX nr 1354882; wyrok NSA z dnia 27 marca 2012 r., II GSK 218/11, LEX nr 1244607; wyrok NSA z dnia 8 marca 2012 r., II OSK 2496/10, LEX nr 1145608; wyrok NSA z dnia 14 lutego 2012 r., II OSK 2232/10, LEX nr 1138117). Warunek przytoczenia podstawy zaskarżenia nie jest spełniony, gdy skarga kasacyjna zawiera wywody zmuszające Sąd kasacyjny do domyślania się, który przepis skarżący miał na uwadze, podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego. Naruszony przez sąd pierwszej instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony (por. wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2008 r., II FSK 557/07; Lex nr 422065; wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., II GSK 1669/12, LEX nr 1450654; wyrok NSA z dnia 14 marca 2013 r., I OSK 1799/12, LEX nr 1295809; wyrok NSA z dnia 23 stycznia 2014 r., II OSK 1977/12, LEX nr 1502246). Tymczasem w rozpoznawanej sprawie strona skarżąca kasacyjnie nie dostrzega, że art. 90 ustawy o Policji jest jednostką redakcyjną wewnętrznie złożoną, zbudowaną z 8 ustępów, a część z nich posiada wewnętrzną systematykę składającą się z liter. Naczelny Sąd Administracyjny nie może w tym zakresie zastąpić autora skargi kasacyjnej i wybrać sobie przepisu, który ze względu na istotę sporu byłby najbardziej adekwatny. Istotne jest również zwrócenie uwagi, że w uzasadnieniu autor skargi kasacyjnej konsekwentnie odwołuje się do art. 90 cyt. ustawy, z czego wywieść można, iż jego zamiarem nie jest wskazanie konkretnego przepisu; w takiej zaś postaci zarzut w tej części nie nadaje się do rozpoznania. Po drugie, autor skargi kasacyjnej uchybił obowiązkowi wskazania na czym polegać miało niewłaściwe zastosowanie prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym obecne jest zagadnienie niewłaściwego zastosowania prawa. Zwraca się w nim uwagę na niejednorodność tego naruszenia prawa, którego dopuszcza się organ lub sąd w procesie stosowania prawa i tym samym na brak jednolitości rozumienia "niewłaściwego zastosowania prawa materialnego". Najogólniej rzecz ujmując przyjmuje się w nim, że niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego oznacza błąd w zakresie subsumcji stanu faktycznego wobec treści stosowanej normy prawnej, który może być konsekwencją wcześniejszych błędnych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, błędnej wykładni prawa materialnego, ale może mieć miejsce również wtedy, gdy prawidłowe są ustalenia i oceny w zakresie stanu faktycznego oraz wykładnia prawa materialnego, a wadliwość przejawia się wyłącznie w błędnym zestawieniu stanu faktycznego ze stanem prawnym sprawy (tak wyrok NSA z 2.02.2024 r., III OSK 1107/22.). W innym orzeczeniu wskazuje się, że "błąd subsumcji wyraża się w tym, że stan faktyczny ustalony w sprawie błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, względnie, że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej" (Wyrok NSA z 18.02.2015 r., II GSK 72/14). W innym jeszcze wyroku NSA przyjął, że "ocenę prawidłowości subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przeprowadzić dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony" (wyrok NSA z 17.04.2024 r., sygn. I GSK 1075/23, wyrok NSA z 27.06.2012 r., sygn. akt II GSK 819/11; wyrok NSA z 26.03.2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08.). W wyroku z 26.03.2010 r., sygn. II FSK 1842/08 NSA stwierdził, że "W doktrynie wskazuje się, że forma naruszenia prawa materialnego poprzez niewłaściwe zastosowanie (tzw. błąd subsumcji) sprowadza się do wadliwego uznania, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie danej normy prawnej. Jest to wadliwe zastosowanie przepisu. Uwzględnienie zatem wskazanego zarzutu byłoby możliwe, jeżeli skarżąca wykazałaby, że ustalony w sprawie stan faktyczny nie jest adekwatny do hipotezy art. 20 ust. 3 u.p.d.o.f" (Wyrok NSA z 26.03.2010 r., sygn. II FSK 1842/08. NSA odwołuje się także do: T. Woś (red.), H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2005, s. 538 i nast.). Z kolei w wyroku z 22.02.2005 r., sygn. akt FSK 1444/04 NSA zwrócił uwagę, że niepełne, a więc wadliwe ustalenie stanu faktycznego nie może służyć prawidłowej jego subsumpcji do odpowiednich norm prawa materialnego. Dopiero gdy stan faktyczny ustalony zostanie z zachowaniem dyrektyw płynących z art. 122, art. 187 § 1 i art. 191 Ordynacji podatkowej, będzie można ocenić, w jaki sposób skonfrontowano stan faktyczny z normami prawa materialnego, a więc czy dokonano prawidłowej, czy też błędnej ich wykładni (wyrok NSA z 22.02.2005 r., sygn. akt FSK 1444/04). W podobnym duchu wypowiedział się NSA w wyroku z dnia 9 lipca 2024 r. III OSK 2430/22, wskazując w uzasadnieniu, że "Nie ma możliwości skutecznego powoływania się na zarzut wadliwego zastosowania prawa materialnego w sytuacji, gdy nie zakwestionowano równocześnie ustaleń stanu faktycznego, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie. Jest to konsekwencją faktu, że błędne zastosowanie (bądź niezastosowanie) przepisów materialnoprawnych zasadniczo każdorazowo pozostaje w ścisłym związku z ustaleniami stanu faktycznego sprawy i może być wykazane pod warunkiem wcześniejszego obalenia tych ustaleń czy też szerzej – dowiedzenia ich wadliwości" (wyrok NSA z 9.07.2024 r. III OSK 2430/22). Doktryna prawa również dostrzegła, iż niewłaściwe zastosowanie prawa może mieć zróżnicowaną naturę. Stąd też przyjmuje się w nauce, że niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego polegać może: a) na dopuszczeniu do zastosowania prawidłowej, czyli adekwatnej i poprawnie zinterpretowanej normy prawa materialnego do błędnie ustalonego stanu faktycznego; b) na zastosowaniu do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego błędnie zinterpretowanej lub ustalonej na etapie walidacyjnym normy prawa materialnego (czyli normy nieadekwatnej); c) na błędnym przyporządkowaniu konkretnych elementów ustalonego stanu faktycznego do poszczególnych przesłanek materialnych stosowanej normy prawa materialnego; d) na odmowie zastosowania prawidłowo ustalonego stanu faktycznego do adekwatnej normy prawa materialnego albo na odmowie kwalifikacji cech stanu faktycznego do adekwatnego wzorca oceny prawnej. Przywołane jedynie przykładowo i dość obszernie zacytowane orzeczenia świadczą o głębokich różnicach w zakresie pojmowania pojęcia niewłaściwego zastosowania prawa. Dość powszechne utożsamianie go z błędem subsumpcji jest niewłaściwe, gdyż jest on jedynie jedną z postaci niewłaściwego zastosowania prawa. Powyższa analiza, głównie orzecznictwa sądowoadministracyjnego prowadzić zatem musi do konkluzji, iż obowiązkiem autora skargi kasacyjnej musi być wskazanie na czym polega niewłaściwe zastosowanie prawa w danej sprawie i wyjaśnienie istoty popełnionego przez sąd pierwszej instancji błędu, gdyż tylko w takiej sytuacji możliwe będzie merytoryczne odniesienie się do zarzutu. Przenosząc powyższe na grunt tej sprawy uznać należy, iż obowiązkiem autora skargi kasacyjnej było precyzyjne wskazanie na czym polegać miało niewłaściwe zastosowanie prawa materialnego, tj. opisanie błędów w procesach rozumowych sądu pierwszej instancji jakich dopuścił się stosując art. 90 ustawy o Policji oraz art. 144 k.c. Autor skargi kasacyjnej obowiązkowi temu uchybił. Skarga kasacyjna nie zawiera w tym zakresie koniecznych i pełnych rozważań. Jest to związane z naruszeniem obowiązku sporządzenia właściwego uzasadnienia skargi kasacyjnej, o czym niżej. Po trzecie, autor skargi kasacyjnej nie dopełnił obowiązku prawidłowego uzasadnienia skargi kasacyjnej. W zasadzie uzasadnienie wniesionej skargi kasacyjnej stanowi zlepek cytatów z uzasadnień wyroków sądów administracyjnych. Brak w nim części, która odnosiłaby się do rozpoznawanej sprawy. Na str. 5 w trzecim akapicie pojawiają się rozważania, które początkowo wydają się nawiązywać do sprawy i pewnie za takie mogłyby zostać uznane, gdyby w końcowej części akapitu nie wskazano, że organem w sprawie jest Komendant Główny Państwowej Straży Pożarnej. Bez wątpienia brakuje w nim rozważań odnoszących się do niewłaściwego zastosowania zarzucanych jednostek redakcyjnych wskazanych w zarzucie. Instrumentalne przywołanie cytatów z uzasadnień wydanych w innych sprawach sądowoadministracyjnych bez koniecznej obróbki intelektualnej wskazującej na ich zdolności aplikacyjne do tej sprawy, powodują powstanie pozoru sporządzenia uzasadnienia skargi kasacyjnej. Powyższe czyni zarzut nieskutecznie podniesiony. Brak dostatecznej precyzji zarzutów skargi kasacyjnej, które a limine przesądziły o jej nieskuteczności, nie oznacza, iż Naczelny Sąd Administracyjny nie dostrzega istoty problemu prawnego w rozpoznawanej sprawie. Odnosząc się do niego wskazać należy, skarżąca nie dysponuje w sprawie interesem prawnym warunkującym uzyskanie przymiotu strony w rozumieniu art. 28 k.p.a. Istnienie interesu prawnego wymaga wskazania konkretnego przepisu prawa materialnego administracyjnego, czasami prawa cywilnego, który jest nośnikiem określonych praw lub obowiązków podmiotu strony postępowania administracyjnego. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym jest zaś zawsze związany z przepisem prawa materialnego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu (por. wyrok NSA z dnia 7 marca 2023 r. sygn. akt II OSK 2531/22, LEX nr 3513697 oraz wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2022 r. sygn. akt II OSK 2000/21 LEX nr 3502037). Obowiązujące prawo nie pozwala na odnalezienie podstawy prawnej, z której możliwe byłoby wywiedzenie dla skarżącego Miasta Stołecznego interesu prawnego w sprawie administracyjnej mającej za przedmiot przyznanie kwatery tymczasowej funkcjonariuszowi policji. Konstrukcja sprawy administracyjnej oparta jest na dwóch filarach: normatywnym i realnym. Elementami normatywnymi każdej sprawy administracyjnej jest, po pierwsze norma kompetencyjna uprawniająca organ do konkretyzacji prawa materialnego (J. Filipek, O podmiotowości administracyjno-prawnej, PiP 1961 nr 2, s. 199 i nast.; J. Borkowski, Zagadnienie kompetencji ogólnej i szczególnej w prawie administracyjnym, SP 1971/31, s. 64), po drugie norma materialnego prawa administracyjnego, która ma zostać w sprawie zastosowana w drodze aktu administracyjnego ze względu na określone okoliczności faktyczne określone w jej treści. Do elementów realnych sprawy administracyjnej zalicza się podmiot czynny (organ, na którym ciąży obowiązek podjęcia czynności jurysdykcyjnych) i podmiot bierny, którego uprawnienia i obowiązki mają zostać autorytatywnie skonkretyzowane (J. Zimmermann, Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996, s. 37, 63). Elementami realnymi sprawy są także fakty sprawy, tj. stan faktyczny, od którego zależy możliwość podjęcia decyzji stosowania prawa i stan faktyczny, od którego zależy treść rozstrzygnięcia (J. Zimmermann, Polska jurysdykcja administracyjna, Warszawa 1996, s. 90). Podstawa materialnoprawna i kompetencyjna sprawy mającej za przedmiot przyznanie kwatery tymczasowej regulowana jest przez szereg przepisów art. 90 i 96 ustawy o Policji. Z przepisów tych wywieść należy, iż zagadnienie prawa własności do lokalu mieszkalnego objętego sprawą o przyznanie kwatery tymczasowej nie jest objęte elementami normatywnymi tej sprawy. Jest to zagadnienie prawnie nieistotne z punktu widzenia prawa podmiotowego jakim dysponuje każdy funkcjonariusz policji, który znalazł się w sytuacji delegowania z urzędu do czasowego pełnienia służby, albo przeniesionemu z urzędu do pełnienia służby w innej miejscowości. W takiej sytuacji administracyjnoprawnej zgodnie z art. 96 ust. 3 cyt. ustawy policjantowi przydziela się kwaterę tymczasową. Z kolei przepisy art. 90 ust. 1 i 2 tej ustawy posługują się formułą językową "lokali będących w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub organów mu podległych lub przez niego nadzorowanych". Dysponowanie lokalem przez właściwy organ jest oderwane od prawa własności. Regulacją administracyjnoprawną objęta została natomiast kwestia podejmowania rozstrzygnięć co do ich wykorzystania przez uprawnionych policjantów. Wypływa stąd wniosek, że po pierwsze, sprawa administracyjna przydzielenia kwatery tymczasowej oderwana jest od zagadnienia cywilnoprawnego prawa własności do lokalu mieszkalnego, którym dysponuje minister właściwy do spraw wewnętrznych lub organy mu podległe lub przez niego nadzorowane; po drugie, decyzja o przyznaniu prawa do kwatery tymczasowej w trybie zwyczajnym lub nadzwyczajnym może być kwestionowana tylko przez funkcjonariusza policji, gdyż dotyczy ona wyłącznie uprawnień policjanta; po trzecie, rozstrzyganie zagadnień cywilnoprawnych, w tym prawa własności właściciel do takiego lokalu, nie może być badane w sprawie przydziału takich lokali jako kwater tymczasowych, gdyż kwestie te nie zostały objęte konstrukcją tego rodzaju sprawy administracyjnej kreowanej w oparciu o szereg przepisów uregulowanych w art. 90 i 96 ustawy o Policji. Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.