III OSK 2579/22

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie: Sędzia NSA Mirosław Wincenciak Sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski (spr.) Protokolant: starszy asystent sędziego Dawid Piaskowski po rozpoznaniu w dniu 4 grudnia 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Wojewody Mazowieckiego i Miasta Stołecznego Warszawy od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 31 maja 2022 r. sygn. akt VII SA/Wa 63/22 w sprawie ze skarg Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy i Miasta Stołecznego Warszawy na polecenie Wojewody Mazowieckiego z dnia 9 listopada 2021 r. znak WBZK-IV.68.2.20.2021 w przedmiocie polecenia wykonania określonych czynności 1. oddala skargę kasacyjną Miasta Stołecznego Warszawy, 2. uchyla punkty I i III zaskarżonego wyroku i oddala skargę Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy, 3. zasądza od Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy na rzecz Wojewody Mazowieckiego kwotę 360 (trzysta sześćdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z dnia 31 maja 2022 r., sygn. akt VII SA/Wa 63/22, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej "WSA w Warszawie", "Sąd I instancji"), po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 maja 2022 r. sprawy ze skarg Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy (dalej "Prezydent") i Miasta Stołecznego Warszawy na polecenie Wojewody Mazowieckiego (dalej "organ" lub "Wojewoda") z dnia 9 listopada 2021 r. znak WBZK-IV.68.2.20.2021, w przedmiocie polecenia wykonania określonych czynności: I. uchylił zaskarżone polecenie, II. odrzucił skargę Miasta Stołecznego Warszawy, III. zasądził od Wojewody na rzecz Miasta Stołecznego Warszawy kwotę 480 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Powyższy wyrok, od którego została złożona skarga kasacyjna, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Pismem z dnia 9 listopada 2021 r. znak WBZK-IV.68.2.20.2021, Wojewoda – działając na podstawie art. 25 ust. 1 w zw. z art. 22 pkt 2 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. z 2019 r. poz. 1464 ze zm., dalej "ustawa" lub "u.w.i.a.") – polecił Prezydentowi uprzątnięcie wszelkich potencjalnie niebezpiecznych przedmiotów (w tym materiałów składowanych w związku z prowadzonymi pracami remontowymi, fragmentów luźnych nawierzchni drogowych oraz elementów małej architektury takiej jak ławki, kosze na śmieci, stojaki na rowery itp.) na odcinku od [...] do [...] w W., w szczególności w rejonie [...], na skrzyżowaniu ul. [...] z [...] oraz w rejonie [...], na okres od dnia [...] listopada 2021 r. g. 20:00 do dnia [...] listopada 2021 r. g. 24:00. Jednocześnie Wojewoda wniósł o poinformowanie go o wykonaniu polecenia w terminie do dnia [...] listopada 2021 r. do godziny 20:00. W uzasadnieniu polecenia organ przytoczył art. 25 ust. 1 i 22 pkt 2 ustawy i wskazał, że w dniu [...] października 2021 r. otrzymał do wiadomości pismo Komendanta Stołecznego Policji kierowane do Dyrektora Biura Bezpieczeństwa i Zarządzania Kryzysowego Urzędu m.st. Warszawy, dotyczące policyjnych przygotowań do Narodowego Święta Niepodległości w dniu 11 listopada 2021 r. Z pisma tego wynika, że w miejscu zaplanowanych w dniu 11 listopada 2021 r. obchodów, tj. w rejonie [...], skrzyżowania [...] z ul. [...], prowadzone są przez Urząd m.st. Warszawy roboty budowlane, związane z przebudową wskazywanych miejsc. W ramach prowadzonych prac zarówno na [...], jak i w jego bezpośredniej okolicy oraz w rejonie skrzyżowania [...] z ul. [...] zgromadzone są liczne materiały budowlane w postaci płyt chodnikowych, krawężników i kostki brukowej pochodzącej z rozbiórki chodników, kruszywo oraz liczny sprzęt budowlany. Ponadto w rejonie [...] przy schodach prowadzących do [...] znajduje się duża ilość luźnego kruszywa pochodząca ze zniszczonych schodów. Zdaniem KSP pozostawienie wymienionych przedmiotów na trasie przemarszu uczestników planowanych uroczystości może zostać wykorzystane do konfrontacji pomiędzy uczestnikami o odmiennych poglądach oraz do dewastacji obiektów zlokalizowanych na trasie przemarszu. Potencjalnie niebezpieczne przedmioty stanowią także zagrożenie dla zabezpieczających powyższe obchody policjantów. Organ podał dalej, że w związku z zaistniałym stanem rzeczy w dniu [...] listopada 2021 r. wystosował pismo do Prezydenta, w którym prosił o podjęcie skutecznych działań mających na celu uprzątnięcie zgromadzonych w rejonie [...] oraz ul. [...] i [...] oraz [...] wszelkich niebezpiecznych materiałów, składowanych tam w związku z prowadzonymi pracami remontowymi. W udzielonej odpowiedzi Zastępca Prezydenta nie przedstawił żadnego konkretnego zapewnienia o uprzątnięciu wskazywanych przedmiotów przed dniem [...] listopada 2021 r. Na zlecenie Wojewody w dniu [...] listopada 2021 r. przeprowadzona została lustracja wskazanych miejsc, która potwierdziła, że prace budowlane w tych miejscach są nadal prowadzone, zgromadzona jest tam duża ilość wskazywanych w piśmie KSP materiałów stanowiących potencjalne zagrożenie dla uczestników obchodów Narodowego Święta Niepodległości. W związku z takim stanem rzeczy, wobec braku konkretnych działań ze strony Urzędu m.st. Warszawy w zakresie uprzątnięcia przedmiotów, mogących stanowić potencjalne zagrożenia dla uczestniczących w obchodach Narodowego Święta Niepodległości, w celu zapobieżenia zagrożeniu życia, zdrowia lub mienia, bezpieczeństwa państwa i utrzymania porządku publicznego – organ uznał wydanie przedmiotowego polecenia Prezydentowi, na podstawie art. 25 ust. 1 ustawy, za uzasadnione. Pismem z dnia [...] grudnia 2021 r. Prezydent oraz Miasto Stołeczne Warszawa (jednostka samorządu terytorialnego) wnieśli skargę na polecenie Wojewody z dnia 9 listopada 2021 r., zarzucając mu naruszenie: 1) art. 25 ust. 1 w zw. z art. 22 pkt 2 ustawy w zw. z art. 166 ust. 1 i 2 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że Wojewoda może nałożyć na Prezydenta nowe zadanie, podczas gdy nałożenie na gminę obowiązku albo ograniczenie jej prawa może nastąpić tylko w drodze ustawy, a nie przez przyjęcie jakiegokolwiek innego aktu prawotwórczego; 2) art. 22 pkt 2 w zw. z art. 25 ust. 1 ustawy poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, że sytuacją nadzwyczajną, o której mowa w tym przepisie, jest prowadzenie zwykłych prac remontowych zaspokajających bieżące potrzeby mieszkańców, a także obecność urządzeń zaspokajających zwykłe, bieżące potrzeby mieszkańców w sąsiedztwie miejsca, w którym mają odbyć się obchody Narodowego Święta Niepodległości, podczas gdy sytuacją nadzwyczajną jest coś, co odbiega od normy, rodzi niespotykanie wysokie zagrożenie dla zdrowia, życia lub porządku publicznego i wymaga podjęcia specjalnych, szczególnych środków, bez których nie jest możliwe zapobieżenie szczególnemu niebezpieczeństwu, w konsekwencji czego za "sytuację nadzwyczajną" nie może zostać uznana organizacja obchodów i celebrowanie święta, jakim jest Narodowe Święto Niepodległości oraz możliwe niezgodne z prawem zachowanie uczestników tych obchodów, a w istocie do takiego wniosku, tj. że organizacja obchodów Święta Niepodległości stanowi sytuację nadzwyczajną – prowadzi stanowisko Wojewody; 3) art. 25 ust. 1 w zw. z art. 22 pkt 2 ustawy poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na wydaniu polecenia z dnia [...] listopada 2021 r. pomimo niezaistnienia sytuacji nadzwyczajnych, o których mowa w powołanych przepisach, podczas gdy wojewoda może wydawać polecenia jedynie w sytuacjach nadzwyczajnych; 4) art. 25 ust. 1 w zw. z art. 22 pkt 2 ustawy poprzez ich błędne zastosowanie polegające na uznaniu, że znajdujące się na odcinku od [...] do [...] przedmioty, takie jak: materiały składowane w związku z prowadzonymi pracami remontowymi, fragmenty luźnych nawierzchni drogowych oraz elementy małej architektury takiej jak ławki, kosze na śmieci, stojaki na rowery itp. stanowią przedmioty niebezpieczne i jako takie stanowią zagrożenie dla życia, zdrowia lub mienia, bezpieczeństwa państwa i utrzymania porządku publicznego, podczas gdy przedmioty te same w sobie nie są niebezpieczne i nie stanowią zagrożenia dla życia, zdrowia lub mienia, bezpieczeństwa państwa i utrzymania porządku publicznego; 5) art. 25 ust. 1 w zw. z art. 22 pkt 2 ustawy w zw. z art. 171 ust. 1 Konstytucji RP poprzez ich błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że Wojewoda mógł wydać polecenie z dnia [...] listopada 2021 r., pomimo braku naruszenia przez Prezydenta przepisów prawa, tj. zaniechania wykonania wynikającego z takich przepisów zadania (obowiązku) m.st. Warszawy, podczas gdy polecenie Wojewody, jako środek nadzoru nad działalnością gminy, powinno wiązać się z naruszeniem przez nią przepisów prawa, polegającym na zaniechaniu wykonania wynikającego z przepisów prawa, należącego do niej, zadania (obowiązku); 6) art. 25 ust. 1 ustawy poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że na podstawie powołanych przepisów wojewoda może wydać polecenie organom samorządu terytorialnego określające w sposób szczegółowy polecane zadanie oraz sposób jego realizacji, podczas gdy polecenie wojewody może jedynie wyznaczyć cel i przedmiot działania, nie wskazując przy tym metod realizacji wyznaczonych zadań. Skarżący wnieśli o uchylenie polecenia Wojewody z dnia [...] listopada 2021 r. oraz o zasądzenie od Wojewody na ich rzecz kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm prawem przepisanych. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie w całości na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., bowiem sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Alternatywnie organ wniósł o oddalenie skargi jako bezzasadnej. W dniu 31 maja 2022 r. WSA w Warszawie wydał opisany na wstępie wyrok, którym odrzucił skargę Miasta Stołecznego Warszawy, uwzględnił natomiast skargę Prezydenta. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji przedstawił ogólną charakterystykę polecenia, o którym mowa w art. 25 ust. 1 ustawy, a następnie ocenił, że jest to akt nadzoru w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a., któremu najbliżej jest do rozstrzygnięcia nadzorczego z art. 98 ust. 1 u.s.g., choć jest to instytucja stosowana samodzielnie. Droga sądowa jest zatem dopuszczalna, wobec czego skarga Prezydenta podlegała merytorycznemu zbadaniu. Z racji zaś tego, że adresatem aktów nadzoru, w tym polecenia Wojewody – co wynika wprost z treści art. 25 ust. 1 ustawy, ale i art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. – są organy jednostki samorządu terytorialnego, niedopuszczalna była skarga Miasta Stołecznego Warszawy, jako jednostki samorządu terytorialnego. Podmiot ten ma wyłącznie interes faktyczny w kwestionowaniu spornego polecenia, które zostało skierowane do jego organu wykonawczego. Dalej Sąd I instancji przedstawił przesłanki stosowania polecenia wojewody w odniesieniu do organów jednostek samorządu terytorialnego. W ocenie Sąd I instancji, skład przesłanek z art. 25 ust. 1 ustawy, umożliwiających wydanie polecenia, jest co najmniej 4-elementowy. Po pierwsze, chodzi o to, aby dany zakres działania, jaki może zostać przez wojewodę polecony, wynikał z ustawowo określonej kompetencji danej jednostki samorządu terytorialnego; wojewoda nie może zatem, w drodze polecenia, ingerować w działanie organów jednostek samorządu terytorialnego, jeżeli te nie mają w obowiązku podejmować określonego rodzaju działania lub odpowiednio się zachować, gdyż stanowiłoby to w istocie sprzeczne z Konstytucją, pozaustawowe nakładanie ciężarów na podmiot samorządny, z pominięciem drogi ustawowej oraz bez zapewnienia środków na realizację takiego właśnie zadania. Zgodnie z art. 6 u.s.g. do zakresu działania gminy należą wszystkie sprawy publiczne o znaczeniu lokalnym, niezastrzeżone do kompetencji innych podmiotów. Wojewoda jednak błędnie powołuje się na tę normę, aby wykazać, że polecone działania mieściły się w kompetencji Prezydenta. Wskazany przepis nie zawiera żadnego domniemania zadań lub kompetencji na rzecz samorządu gminnego w zakresie organizacji i zabezpieczenia imprez masowych, organizowanych w ramach zgromadzeń publicznych lub imprez państwowych. Z art. 7 ust. 1 pkt 14 u.s.g. również nie można zdekodować normy nakazującej uprzątnięcie miejsc, w których mają odbyć się demonstracje, zgromadzenia, święta państwowe lub inne tego rodzaju manifestacje. Zadań z zakresu porządku publicznego i bezpieczeństwa obywateli nie można domniemywać, gdyż te zastrzeżone zostały m.in. na rzecz Policji i innych formacji siłowych. Z istoty ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji to Policja jest odpowiedzialna za zabezpieczenie porządku w skali ogólnej (powszechnej). To do kompetencji Policji należy ochrona życia i zdrowia ludzi oraz mienia przed bezprawnymi zamachami naruszającymi te dobra oraz ochrona bezpieczeństwa i porządku publicznego, w tym zapewnienie spokoju w miejscach publicznych oraz w środkach publicznego transportu i komunikacji publicznej, w ruchu drogowym i na wodach przeznaczonych do powszechnego korzystania. Zgodnie z art. 65a ust. 4 p.r.d., bezpieczeństwo i porządek podczas imprez masowych zapewnia Policja. W konsekwencji należy wskazać, że do zadań jednostki samorządu terytorialnego nie należy uprzątnięcie na polecenie wojewody trasy przemarszu uczestników manifestacji organizowanej przez organ państwa (Urząd do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych), na który, jako organizatora, możliwe było w pierwszym rzędzie nałożenie obowiązków np. wynikających z art. 65a ust. 1 i ust. 2 pkt 8 lit. c ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym, a więc zapewnienia środków technicznych niezbędnych do zabezpieczenia imprezy, a w szczególności bariery, płotki lub przegrody służące do odgradzania miejsca imprezy. W ocenie Sądu I instancji drugą przesłanką wydania polecenia (w przypadku zaistnienia przesłanki pierwszej) jest także i to, aby wiązało się ono z sytuacją braku skutecznego działania organu jednostki samorządu terytorialnego tam, gdzie ów organ działać mógł i powinien. W przedmiotowej sprawie Wojewoda nie miał jednak jakichkolwiek podstaw, by twierdzić, że Prezydent nie wywiązuje się ze swoich obowiązków. Uprzątnięcie trasy przemarszu uczestników Narodowego Święta Niepodległości organizowanego przez organ państwowy nie należało do jego zadań. Prezydentowi, który pozostawał w komunikacji z jednostką Policji, nie da się zarzucić naruszenia norm prawnych, bowiem takim nie jest to, że owa komunikacja nie przebiega w sposób pożądany przez Wojewodę. W związku z tym Wojewoda nie miał prawa ingerować w działanie Prezydenta i polecać mu wykonanie czynności szczegółowo opisanych powyżej. Doprowadziło to do sytuacji, w której doszło do nałożenia na organ jednostki samorządu terytorialnego nowych obowiązków w drodze pozaustawowej, na które dodatkowo nie zapewniono środków realizacji. To zaś, że adresat polecenia zastosował się do niego, nie świadczy o bezprzedmiotowości niniejszego postępowania, czy też o niedopuszczalności skargi. Ponadto Sąd I instancji wskazał, że wojewoda może wkroczyć w działalność organu jednostki samorządu terytorialnego w drodze polecenia z art. 25 ust. 1 ustawy, tylko tam, gdzie zagrożone jest dobro chronione, o którym mowa w art. 22 pkt 2 ustawy lub zachodzi sytuacja sprecyzowana w przepisach jako kryzysowa. Polecenie wojewody kierowane do organu jednostki samorządu terytorialnego musi zostać powiązane z zaistnieniem sytuacji nadzwyczajnej. W demokratycznym państwie prawa obchodzenie święta niepodległości nie może być widziane jako permanentne źródło zagrożeń i stanów nadzwyczajnych. Z założenia święta tego rodzaju mają spajać społeczność narodową, pielęgnować wartości podzielane przez ogół demokratycznego i pokojowo nastawionego społeczeństwa, wzmacniając jego więź z krajem i jego państwowością. Ów swoisty "konstrukt modelowy" święta niepodległości od lat nie funkcjonuje w Polsce w taki właśnie sposób jak wyżej opisany i rację ma zarówno Policja, jak i Wojewoda, kiedy zwracają uwagę na co najmniej burzliwy przebieg manifestacji organizowanych corocznie w dniu 11 listopada. Nie jest więc tak, że daną okoliczność (tu: święto niepodległości) można oceniać zawsze jednoznacznie albo jako niosące za sobą niebezpieczeństwo wystąpienia zagrożenia życia, zdrowia lub mienia, bezpieczeństwa państwa i utrzymania porządku publicznego, albo nieniosące za sobą nigdy takich ryzyk. Jest to zawsze zależne od okoliczności danego przypadku i wiedzy jaką dysponuje organ. Skarga mylnie zatem uogólnia ten problem, zwracając niezasadnie uwagę na z założenia pokojowy charakter manifestacji, jakie mają się obywać w dniu 11 listopada i w związku z tym brak generowania przez nie zagrożenia. Podobnie należy ocenić wskazania dotyczące niebezpiecznych przedmiotów na trasie marszu. Rzeczy wymienione w skardze same przez się nie stanowią narzędzi niebezpiecznych, jednak nie oznacza to, że ich obecność nie może zostać uznana za powodującą zagrożenie bezpieczeństwa. Celebrowanie święta niepodległości może zostać uznane, w określonych sytuacjach, za powodujące zagrożenie bezpieczeństwa i porządku publicznego. Niemniej jednak nie zmienia to oceny, że Wojewoda, w tej konkretnej sprawie, swoimi działaniami zaprzecza wcześniej wyrażonemu stanowisku i działa arbitralnie. Z jednej bowiem strony organ wskazuje, że może dojść do niedających się opanować przez Policję i organizatora marszu zdarzeń w dniu 11 listopada 2021 r., w trakcie głównej manifestacji (ostatecznie zorganizowanej przecież przez organ państwowy), z drugiej zaś strony zagrożeń takich w ogóle nie widział, wydając decyzję z dnia 25 października 2021. r. nr WSO-l.6110.1.3.2021 (rejestracja zgromadzenia [...]) i wprost uznając, pomimo przecież trwającego już w tym dniu remontu odcinka [...], że nie zachodzą jakiekolwiek przesłanki negatywne do wydania decyzji o zakazie zgromadzenia. Zdaniem Sądu I instancji, wskazuje to, że Wojewoda użył narzędzia w postaci polecenia całkowicie dowolnie. W tym kontekście Sąd I instancji zauważył, że Wojewody z dnia 25 października 2021 r. przesądzająca o cykliczności zgromadzenia organizowanego przez Stowarzyszenie [...], została uchylona postanowieniem Sądu Okręgowego w W. Zdaniem Sądu I instancji, wojewoda nie może w drodze polecenia ingerować w sferę niezastrzeżoną dla organów jednostek samorządu terytorialnego, w tym w szczególności wskazywać dokładnie jakie działania sprawcze powinny zostać podjęte (jakimi metodami lub środkami organ powinien działać). Wojewoda nakazał Prezydentowi uprzątnięcie wszelkich potencjalnie niebezpiecznych przedmiotów (w tym materiałów składowanych w związku z prowadzonymi pracami remontowymi, fragmentów luźnych nawierzchni drogowych oraz elementów małej architektury - ławki, kosze na śmieci, stojaki na rowery) na określonym odcinku trasy i na określony czas. Oznacza to, że Wojewoda nakazał zachowanie się organu w konkretny sposób, tj. poprzez usunięcie wszystkiego, co może być potencjalnie niebezpieczne. Jeżeli zatem zachodziłyby wcześniej opisane podstawy zastosowania polecenia, Wojewoda mógłby je wydać, jednakże nakaz sformułowany w tym zakresie winien być potraktowany jako określający kierunek działania i cel, jaki należy nim osiągnąć, a nie opisujący czynność sprawczą, jaką należy wykonać, aby ten cel osiągnąć. Skarga trafnie wskazuje, że dla osiągnięcia celu w postaci uprzątnięcia wszelkich niebezpiecznych przedmiotów z trasy marszu, tak aby jego uczestnicy nie mieli do nich dostępu, możliwe było podjęcie innych działań, niż tylko fizyczne ich przemieszczenie poza teren trasy. W szczególności możliwe było ich zabezpieczenie na miejscu, w sposób wyłączający ingerencję osób postronnych (ogrodzenie, zamknięcie w kontenerach, itp.). Pismem z dnia 31 sierpnia 2022 r. Miasto Stołeczne Warszawa wniosło skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 31 maja 2022 r., zaskarżając go w zakresie punktu II. Miasto Stołeczne Warszawa zarzuciło zaskarżonemu wyrokowi: 1) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 98 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym w zw. z art. 50 § 2 p.p.s.a., art. 98 ust. 1 u.s.g., art. 166 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 14, art. 167 ust. 1 i art. 165 ust. 1 i 2 Konstytucji RP – poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i uznanie, że Miasto Stołeczne Warszawa nie miało legitymacji do wniesienia skargi na polecenie Wojewody z dnia 9 listopada 2022 r., z uwagi na brak interesu prawnego, podczas gdy interes organu gminy jest zawsze tożsamy z interesem gminy, a art. 98 ust. 3 u.s.g. przyznaje gminie formalną legitymację do zaskarżania rozstrzygnięć organów nadzoru, zatem niedopuszczalne jest odrzucenie skargi Miasta Stołecznego Warszawy ze względu na brak interesu prawnego po jego stronie oraz uwzględnienie analogicznej skargi Prezydenta, 2) na podstawie przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., art. 50 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 98 ust. 1 i 3 i art. 7 ust. 1 pkt 14 u.s.g. w zw. z art. 166 ust. 1 i 2 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP polegające na bezzasadnym odrzuceniu skargi Miasta Stołecznego Warszawy i bezzasadnym przyjęciu, że podmiot ten ma wyłącznie interes faktyczny w kwestionowaniu spornego polecenia, podczas gdy interes Miasta Stołecznego Warszawy do wniesienia skargi w niniejszym postępowaniu wynika z przepisu szczególnego uprawniającego gminę do wniesienia skargi, gdy rozstrzygnięcie organu nadzorczego dotyczące gminy narusza jej kompetencję, co ma miejsce w niniejszej sprawie, gdyż w drodze przedmiotowego polecenia, które w ocenie Sądu jest rozstrzygnięciem, o którym mowa w art. 98 ust. 1 u.s.g., Wojewoda bezprawnie naruszył samodzielność i autonomię gminy oraz wkroczył w zakres jej kompetencji (praw i obowiązków wyznaczanych m.in. poprzez jej zadania własne) rozszerzając te zadania na obowiązki wynikające z polecenia i bez zapewnienia środków na ich realizację, co skutkowało bezpodstawnym podporządkowaniem jednostki samorządu terytorialnego organowi administracji centralnej, a w konsekwencji determinuje jej prawo do zaskarżenia takiego polecenia; 3) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 166 ust. 1 i 2 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, art. 25 ust. 1 u.w.i.a. w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 14 u.s.g. w zw. z w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 50 § 2 p.p.s.a. w zw. z art. 98 ust. 1 i 3 u.s.g. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie (polegające na ich niezastosowaniu) skutkujące bezzasadnym uznaniem, że Miastu Stołecznemu Warszawie przysługuje jedynie interes faktyczny a nie interes prawny w kwestionowaniu spornego polecenia, podczas gdy z przepisów prawa materialnego określających samodzielność i autonomię gminy, a także jej zadania własne nieobejmujące uprzątnięcia trasy przemarszu uczestników Narodowego Święta Niepodległości organizowanego przez organ państwowy – Urząd do Spraw Kombatantów i Osób Represjonowanych, wynika interes prawny do wniesienia przez Miasta Stołecznego Warszawy skargi na polecenie Wojewody, którym Wojewoda jednostronnie, tj. z pominięciem trybu ustawowego nałożył na gminę dodatkowe zadania niosące za sobą obciążenie jej budżetu, kosztem zadań własnych; 4) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. – naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 25 ust. 1, art. 22 pkt 2, art. 3 ust. 1 pkt 4 i art. 3 ust 2 u.w.i.a. w zw. z art. 7 ust. 1 pkt 14 u.s.g. w zw. z art. 166 ust. 1 i 2 i art. 165 ust. 2 Konstytucji RP w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, pomimo prawidłowej wykładni, polegające na odmówieniu gminie prawa do wniesienia skargi na polecenie, którym Wojewoda nałożył na jednostkę samorządu terytorialnego dodatkowe zadania nienależące do zadań własnych gminy, pomimo że Wojewoda nie jest uprawniony w drodze realizacji swoich uprawnień nadzorczych sprawowanych tylko w zakresie legalności podejmowanych działań przez jednostki samorządu terytorialnego do wydawania poleceń służbowych, którymi ingeruje w ich samodzielność, co skutkowało przekroczeniem przez Wojewodę swoich ustawowych kompetencji i rodzi uprawnienie po stronie gminy do zaskarżenia takiego polecenia; 5) na podstawie przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – naruszenie przepisów prawa procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 138 p.p.s.a., art. 132 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. polegające na wydaniu rozstrzygnięcia w pkt II wyroku wewnętrznie sprzecznego ze stanowiskiem wyrażonym przez Sąd w uzasadnieniu wyroku, w którym Sąd przedstawia szeroki wywód na temat wkroczenia przez Wojewodę w kompetencje własne gminy i naruszenie jej samodzielności wskazując m.in., że "polecenie wojewody nie może wychodzić poza zakres kompetencji organu j.s.t., stanowiącego odzwierciedlenie praw i obowiązków jednostki samorządu terytorialnego" – co determinuje uprawnienie Miasta Stołecznego Warszawy do wniesienia skargi wynikające z naruszenia jego kompetencji – a jednocześnie odrzuca skargę m.st. Warszawy, pozbawiając je prawa do kontroli legalności tego polecenia; 6) na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. - naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 417 § 1 w zw. z art. 4171 § 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. k.c. w zw. z art. 45 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 25 ust. 1 u.w.i.a. w zw. z art. 98 ust. 1 i 3 u.s.g. w zw. z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. w zw. z art. 50 § 2 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie (polegające na odmowie ich zastosowania) skutkujące bezzasadnym uznaniem, że Miastu Stołecznemu Warszawie przysługuje jedynie interes faktyczny, a nie interes prawny w kwestionowaniu spornego polecenia, podczas gdy interes prawny wynika z przepisów prawa materialnego uprawniających jednostkę samorządu terytorialnego do dochodzenia odszkodowania od Wojewody za niezgodne z prawem działanie przy wykonywaniu władzy publicznej w związku z wydaniem przedmiotowego polecenia na skutek poniesienia przez Miasto Stołeczne Warszawa szkody majątkowej w związku z koniecznością jego wykonania, zaś dochodzenie odszkodowania na drodze sądowej musi zostać poprzedzona przeprowadzeniem właściwego postępowania stwierdzającego niezgodność tego działania z prawem, a co za tym idzie przyznanie skarżącemu interesu prawnego w niniejszej sprawie wynika z konieczności zapewnienia skutecznej ochrony indywidualnego prawem chronionego interesu majątkowego (dominium). Miasto Stołeczne Warszawa wniosło o uchylenie zaskarżonego wyroku w zakresie pkt II i rozpoznanie skargi na zasadzie art. 188 p.p.s.a. oraz o zasądzenie na jego rzecz od Wojewody kosztów procesu, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej sformułowana została argumentacja na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków. Pismem z dnia 8 września 2022 r. Wojewoda wniósł skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 31 maja 2022 r., zaskarżając go w zakresie punktów I i III. Wojewoda zarzucił zaskarżonemu wyrokowi: 1. zgodnie z art. 174 pkt 1 ustawy p.p.s.a. naruszenie następujących przepisów prawa materialnego: a) art. 171 ust. 1 i 2 i art. 152 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 98 ust. 1 u.s.g. oraz art. 25 ust. 1 i art. 22 pkt 2 u.w.i.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wszystkie władcze uprawnienia wojewody, w tym wydane polecenie, stanowią akty nadzoru; b) art. 152 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w związku z art. 25 ust. 1 u.w.i.a. poprzez ich łączne niezastosowanie polegające na nieuprawnionym przyjęciu, że polecenie jest aktem nadzoru, a nie aktem wynikającym z konstytucyjnej funkcji wojewody jako przedstawiciela Rady Ministrów w kontekście obowiązku współpracy władz wynikającego z preambuły do Konstytucji RP; c) art. 152 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 25 ust. 1 i art. 22 pkt 2 u.w.i.a. poprzez ich łączne niezastosowanie polegające na nieuprawnionym przyjęciu, że polecenie jest aktem nadzoru, a nie aktem zapewniającym współdziałanie wszystkich organów administracji rządowej i samorządowej działających w województwie realizującym się poprzez kierowanie ich działalnością w zakresie zapobiegania zagrożeniu życia, zdrowia lub mienia oraz zagrożeniom środowiska, bezpieczeństwa państwa i utrzymania porządku publicznego, ochrony praw obywatelskich, a także zapobiegania klęskom żywiołowym i innym nadzwyczajnym zagrożeniom oraz zwalczania i usuwania ich skutków; d) art. 98 ust. 1 u.s.g. w związku art. 25 ust. 1 i art. 22 pkt 2 u.w.i.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że art. 98 ust. 1 u.s.g. dotyczący aktów nadzoru stanowi podstawę do zaskarżenia polecenia z art. 25 ust. 1 u.w.i.a.; e) art. 98 ust. 3 u.s.g. w związku art. 25 ust. 1 i art. 22 pkt 2 u.w.i.a. poprzez ich niezastosowanie wobec przyjęcia przez Sąd I instancji stosowania jedynie art. 98 ust. 1 u.s.g., a polegające na nieuprawnionym przyjęciu do rozpoznania skargi Prezydenta i jednoczesnym odrzuceniu skargi Miasta Stołecznego Warszawy (jednostki samorządu terytorialnego) z uwagi na wniesienie jej przez podmiot, który nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu polecenia Wojewody, a jedynie interes faktyczny, wbrew literalnemu brzmieniu art. 98 ust. 3 u.s.g.; f) art. 171 ust. 1 i 2 Konstytucji RP w związku z art. 25 ust. 1 i art. 22 pkt 2 u.w.i.a. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że polecenie stanowi akt nadzoru, a zatem przesłanką jego wydania jest naruszenie prawa przez organ samorządu – dokonując właściwej wykładni oraz prawidłowo stosując przepisy, Sąd I instancji winien stwierdzić, iż polecenie w świetle art. 171 ust. 1 i 2 i art. 152 ust. 1 Konstytucji RP nie stanowi aktu nadzoru. g) art. 25 ust. 1 u.w.i.a. poprzez jego błędną wykładnię i w konsekwencji przyjęcie, że nie zostały spełnione przesłanki do wydania polecenia przez wojewodę, w szczególności, że wydane polecenie dotyczyło spraw niemieszczących się w zakresie kompetencji gminy, podczas gdy Prezydent w istocie zrealizował nałożone na niego polecenie, co jednoznacznie wskazuje, że działania wynikające z polecenia mieściły się jego kompetencjach, h) art. 25 ust. 1 u.w.i.a. poprzez jego błędną wykładnie i uznanie, że polecenie wojewody uregulowane w tym przepisie może mieć inny charakter w zależności od adresata polecenia, podczas gdy zróżnicowanie to nie wynika z przepisów prawa, a ponadto nie ma racjonalnego uzasadnienia dla takiego rozróżnienia, wobec czego instytucja ta powinna być stosowana jednolicie, a zatem nie podlegać kontroli sądowoadministracyjnej, bez względu na charakter adresata polecenia. 2) zgodnie z art. 174 pkt 2 ustawy p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na treść wydanego orzeczenia, poprzez naruszenie: a) art. 3 § 1 i § 2 pkt 7, art. 133 § 1, art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (dalej "p.u.s.a.")oraz art. 148 p.p.s.a., a także mających zastosowanie w sprawie art. 171 ust. 1 i 2 i art. 152 ust. 1 Konstytucji RP poprzez dokonanie wadliwej kontroli polecenia poprzez orzekanie wyłącznie na podstawie stanowiska Prezydenta, przy jednoczesnym braku odniesienia się do stanowiska wojewody popartego stosownymi przepisami prawa; powyższe stanowi również naruszenie konstytucyjnego prawa do sądu rozumianego jako prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy przez niezależny, bezstronny i niezawisły sąd; b) art. 3 § 1 i § 2 pkt 7, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4 i art. 148 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a., a także art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez brak dokonania pełnej – samodzielnej – kontroli przedmiotowego polecenia; c) art. 3 § 1 i § 2 pkt 7, art. 133 § 1, art. 134 § 1, art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art. 148 p.p.s.a., poprzez dokonanie wadliwej kontroli polecenia poprzez sporządzenie sprzecznego i wzajemnie wykluczającego się uzasadniania wyroku, co uniemożliwia faktyczne zapoznanie się z argumentacją i tokiem rozumowania Sądu przy orzekaniu, co skutkowało bezpodstawnym uwzględnieniem skargi Prezydenta, a tym samym miało istotny wpływ na wynik sprawy. Wojewoda wniósł o uchylenie pkt I i III zaskarżonego wyroku i odrzucenie skargi, ewentualnie, w przypadku uznania, że nie zostały spełnione przesłanki do odrzucenia skargi, oddalenie skargi Prezydenta w całości, a w przypadku uznania, że sprawa nie została dostatecznie wyjaśniona – przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wojewoda wniósł również o zasądzenie na jego rzecz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej sformułowana została argumentacja na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków. Pismem z dnia 12 października 2022 r. Prezydent i Miasto Stołeczne Warszawa wnieśli o oddalenie skargi kasacyjnej Wojewody oraz o zasądzenie na ich rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznawszy skargi kasacyjne z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna Miasta Stołecznego Warszawy nie ma usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu, natomiast skarga kasacyjna Wojewody ma usprawiedliwione podstawy, aczkolwiek nie wszystkie sformułowane w niej zarzuty okazały się trafne. I Zarzuty skarg kasacyjnych naprowadzają na trzy sytuujące się na różnych płaszczyznach kwestie prawne: 1) kwestię dopuszczalności skargi na polecenie wojewody z art. 25 ust. 1 u.w.i.a., ilekroć ma ono obowiązywać organ jednostki samorządu terytorialnego, przy czym idzie tu dopuszczalność skargi z uwagi na kryterium przedmiotowe – innymi słowy, idzie o to, czy odnośne polecenie jest objęte zakresem właściwości rzeczowej sądów administracyjnych; 2) kwestię legitymacji skargowej, przy czym – co oczywiste – staje się ona aktualna po pozytywnej weryfikacji dopuszczalności skargi z uwagi na kryterium przedmiotowe; 3) kwestię zgodności z prawem zaskarżonego polecenia – stanowi ona meritum sprawy sądowadministracyjnej; jej rozstrzyganie wchodzi w grę dopiero wtedy, gdy spełnione są wszystkie przesłanki dopuszczalności skargi. II "Artykuł 165 ust. 2 Konstytucji RP nadał rangę zasady konstytucyjnej normie, że samodzielność jednostek samorządu terytorialnego podlega ochronie sądowej. Zasada ta w odniesieniu do gmin znalazła konkretyzację w postanowieniach art. 2 ust. 3 u.s.g. (...). Podstawową prawną formą ochrony tej samodzielności jest uprawnienie organów jednostek samorządu terytorialnego do wniesienia skargi do sądu administracyjnego na działalność organów państwowych sprawujących nadzór nad tym samorządem. Niestety, regulacja zakresu tych uprawnień w poszczególnych ustawach samorządowych nie jest jednolita, a ponadto postanowienia p.p.s.a. nie zostały uzgodnione z ustawami samorządowymi. Artykuł 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. dopuszcza skargę do sądu administracyjnego na akty nadzoru nad działalnością organów samorządu terytorialnego (...). W zakresie prawnych form działalności organów sprawujących nadzór nad samorządem terytorialnym można wyodrębnić trzy zasadnicze kategorie czynności nadzorczych nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego, które mieszczą się w pojęciu aktu nadzoru i w związku z tym mogłyby być zaskarżone do sądu administracyjnego: 1) rozstrzygnięcia nadzorcze wobec organów jednostki samorządu terytorialnego, stanowiące szczególną, podstawową kategorię aktów nadzoru (...); 2) inne akty nadzoru nad działalnością organów jednostki samorządu terytorialnego; 3) akty współdziałania innych organów z organami jednostki samorządu terytorialnego" (T. Woś, w: T. Woś (red.) Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2016, s. 121-122). Przepis art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. – w zastawieniu z art. 98 u.s.g. – przedmiotowo rozszerza zakres środków nadzorczych podlegających zaskarżeniu do sądu administracyjnego (zob. A. Matan, w: B. Dolnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2021, s. 995). Rozstrzygnięcie nadzorcze stanowi szczególną, kwalifikowaną kategorię aktu nadzoru – jest ono aktem administracyjnym kończącym postępowanie nadzorcze i konkretyzującym środek nadzoru; ma charakter konkretny, jednostronny, zewnętrzny, władczy, deklaratoryjny (zob. T. Woś, tamże, s. 122; J. Zimmermann, Elementy procesowe nadzoru i kontroli NSA nad samorządem terytorialnym, Państwo i Prawo 1991/10, s. 45). W oparciu o tę charakterystykę możliwe jest zrekonstruowanie zamkniętego katalogu rozstrzygnięć nadzorczych przewidzianych ustawami samorządowymi. Natomiast pojęcie "akt nadzoru", jako pojęcie semantycznie nadrzędne, należy "rozumieć szeroko i obejmować jego zakresem rozstrzygnięcia nadzorcze oraz inne akty i czynności podejmowane przez organy nadzoru lub przez inne organy administracji rządowej (niż wskazane ustawowo organy nadzoru), mające charakter szczególnych aktów lub czynności administracyjnych jednostronnych, jednostkowych i konkretnych, stanowiących ingerencję w działalność nadzorowanych organów samorządu terytorialnego. Mogą one kończyć postępowanie nadzorcze, mieć charakter pomocniczy lub prewencyjny" (Z. Kmieciak, M. Stahl, Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego, Samorząd Terytorialny 2001/1-2, s. 97, cyt. za T. Woś, tamże, s. 122). "O nadzorze mówi się wówczas, gdy w grę wchodzi prawo wydawania poleceń, wiążących dyrektyw co do zmiany kierunków działania. Nadzór nie ogranicza się zatem do obserwacji i ustaleń stanu faktycznego, ale łączy się z możliwością stosowania środków nadzoru" (E. Ochendowski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Toruń 1999, s. 363; por. też S. Bułajewski, Wojewoda jako organ nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego, Toruńskie Studia Polsko-Włoskie XVI, Toruń 2020, s. 68-70). Polecenie z art. 25 ust. 1 u.w.i.a., ilekroć ma ono obowiązywać organ jednostki samorządu terytorialnego, jest kwalifikowane jako forma nadzoru (por. J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2022, s. 256; M. Smaga, Administracja publiczna w czasie klęski żywiołowej, Kraków 2004, s. 92), "choć z całą pewnością nie można stwierdzić, że mamy do czynienia z nadzorem w czystej postaci" (A. Śniecikowska, W. Śniecikowski, Relacje prawne między wojewodą a organami samorządu gminnego w sytuacjach nadzwyczajnych. Wybrane zagadnienia administracyjnoprawne, Gdańskie Studia Prawnicze 2015/2, s. 267). W tym kontekście warto zauważyć, że ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o administracji rządowej w województwie w art. 9 pkt 4 definiowała polecenie wojewody jako wezwanie do wykonania określonej czynności, z tym że skierowane do organów i pracowników, których jest on zwierzchnikiem, było poleceniem służbowym, a skierowane do innych organów i jednostek wykonujących administrację rządową w województwie – środkiem nadzoru. Obowiązująca ustawa nie zawiera takiej definicji (por. J. Dobkowski, P. Sobotko, Rola wojewody w systemie reagowania na zagrożenia terrorystyczne, Studia prawnoustrojowe nr 32, s. 22) – aczkolwiek aktualne pozostaje leżące u jej podstaw założenie, że polecenie wojewody, stanowiące na pozór jednolitą instytucję, może być różnie kwalifikowane i może mieć różny status w zależności od tego, do kogo jest kierowane. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, polecenie wojewody z art. 25 ust. 1 u.w.i.a., kierowane do organu jednostki samorządu terytorialnego, jest innym niż rozstrzygnięcie nadzorcze aktem nadzoru w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. i tym samym jest objęte zakresem właściwości rzeczowej sądów administracyjnych. Wprawdzie, jak już zaznaczono, nie jest ono aktem nadzoru "w czystej postaci", ma w sobie element kierownictwa i wykonywania funkcji przedstawicielskiej wojewody – ale na etapie badania dopuszczalności skargi ewentualne wątpliwości co do jego statusu trzeba rozstrzygać z uwzględnieniem zasady wyrażonej w art. 165 ust. 2 Konstytucji RP, pełniącej tu również rolę wiążącej dyrektywy interpretacyjnej. Polecenie, o którym mowa, może być zatem przedmiotem skargi do sądu administracyjnego. Dopuszczalność tej skargi wynika przy tym nie tyle z art. 98 u.s.g., ile bezpośrednio z art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. Powyższe rozważania wskazują powody, dla których Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadne zarzuty sformułowane w skardze kasacyjnej Wojewody – w zakresie, w jakim kwestionują one status zaskarżonego polecenia jako aktu nadzoru i dopuszczalność jego zaskarżenia z przyczyn przedmiotowych. Należy dodać, że zakwalifikowanie zaskarżonego polecenia jako akt nadzoru w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 7 p.p.s.a. nie narusza norm z art. 171 ust. 1 i 2 ani norm z art. 152 ust. 1 Konstytucji RP. Zarzuty zrelatywizowane do tych norm tudzież zarzuty naruszenia przepisów postępowania (w tym art. 141 § 4 p.p.s.a.) również nie zasługiwały na uwzględnienie. III Legitymacja do zaskarżenia polecenia z art. 25 ust. 1 u.w.i.a. przysługuje organowi jednostki samorządu terytorialnej będącemu adresatem tegoż polecenia i – co w okolicznościach niniejszej sprawy wypada podkreślić – tylko jemu. Legitymacja ta oparta jest na normach ustrojowych i kompetencyjnych, w których również można upatrywać źródeł interesu prawnego. W założeniu nie ma jej sama jednostka samorządu terytorialnego postrzegana jako wspólnota samorządowa (art. 1 u.s.g.) bądź osoba prawna (art. 2 ust. 2 u.s.g.) – niepodobna bowiem przyjąć, że ma ona tu swój odrębny interes prawny, autonomiczny wobec interesu prawnego jej organu. W szczególności zaś na taki odrębny interes prawny nie wskazują twierdzenia o hipotetycznych roszczeniach odszkodowawczych. Art. 98 ust. 3 u.s.g. stanowi wprawdzie o legitymacji skargowej gminy, ale jest ona zrelatywizowana do rozstrzygnięcia nadzorczego. Skarga na polecenie z art. 25 ust. 1 u.w.i.a., będące "innym aktem nadzoru", pozostaje poza hipotezą normy statuowanej powołanym przepisem. Na marginesie warto zauważyć, że znowelizowany art. 25 § 1 p.p.s.a. wyraźnie przyznaje zdolność sądową organowi administracji publicznej, przeto obecnie nie ma wątpliwości co do tego, iż może on być stroną – także stroną skarżącą – w postępowaniu sądowoadministracyjnym. W okolicznościach niniejszej sprawy jako szczególnie trafne jawi się poczynione w doktrynie spostrzeżenie, że w przypadku aktów nadzoru podstawą do wniesienia skargi jest naruszenie uprawnień i kompetencji nie tyle gminy, ile jej organów – gminę należy zatem postrzegać nie jako odrębny podmiot prawa, ale jako jej organy, których kompetencje bądź uprawnienia zostały naruszone lub których kompetencji bądź uprawnień dotyczy zaskarżony akt. W takich przypadkach stroną skarżącą powinien być określony organ, a nie gmina en bloc (zob. K. Bandarzewski, Jednostki samorządu terytorialnego i ich organy w postępowaniu sądowoadministracyjnym, Państwo i Prawo 2010/10, s. 60–72; P. Chmielnicki, w: P. Chmielnicki (red.), Ustawa o samorządzie gminnym. Komentarz, Warszawa 2022, s. 1191). Mając na uwadze powyższe, zarzuty formułowane w skardze kasacyjnej Miasta Stołecznego Warszawy, które – choć powołano w nich rozliczne przepisy – sprowadzają się do twierdzenia, że przedmiotowe polecenie mogło być zaskarżone zarówno przez Prezydenta Miasta Stołecznego Warszawy, jak i przez Miasto Stołeczne Warszawę (i to w warunkach współuczestnictwa) – uznać należało za chybione. IV Zgodnie art. 25 ust. 1 zd. 1 u.w.i.a. wojewoda może wydawać polecenia obowiązujące wszystkie organy administracji rządowej działające w województwie, a w sytuacjach nadzwyczajnych, o których mowa w art. 22 pkt 2, obowiązujące również organy samorządu terytorialnego. Art. 22 pkt 2 u.w.i.a. traktuje o zagrożeniu życia, zdrowia lub mienia oraz zagrożeniach środowiska, bezpieczeństwa państwa i utrzymania porządku publicznego, ochrony praw obywatelskich, a także o klęskach żywiołowych i innych nadzwyczajnych zagrożeniach. Zaistnienie tych zagrożeń wpisuje się zatem w hipotezę normy statuującej kompetencję wojewody do wydania polecenia obowiązującego organ samorządu terytorialnego i zarazem stanowi bodaj jedyną wyraźnie wyartykułowaną przez prawodawcę przesłankę uczynienia z niej użytku. Zważywszy na kontekst systemowy i funkcjonalny, należy uznać, że ma ona charakter subsydiarny – polecenie może być wydane, jeżeli w inny sposób nie można usunąć stanu zagrażającego wartościom wymienionym w art. 22 pkt 2 u.w.i.a. Dla tych wartości, zwłaszcza dla życia i zdrowia, nie ma natomiast przeciwwagi mogącej uzasadniać wyprowadzanie w drodze wykładni dalej idących ograniczeń co do dopuszczalności stosowania polecenia – w szczególności nie stanowi jej samodzielność jednostek samorządu terytorialnego. Treść polecenia, o którym mowa, nie została przez prawodawcę sprecyzowana, wobec czego należy przyjąć, że podlega ona kształtowaniu a casu ad casum i jest determinowana celem w postaci usunięcia stanu zagrażającego wartościom wymienionym w art. 22 pkt 2 u.w.i.a. Rzecz znamienna, gdy idzie o tę treść, prawodawca wskazał enumeratywnie wyjątki (sprawy załatwiane w drodze decyzji administracyjnej, czynności operacyjno-rozpoznawcze, dochodzeniowo-śledcze oraz czynności z zakresu ścigania wykroczeń – art. 25 ust. 2 u.w.i.a.) – co dobitnie świadczy o przyzwoleniu na kształtowanie części dyspozytywnej polecenia, w tym także stopnia jej skonkretyzowania, w sposób adekwatny do sytuacji. Z zastrzeżeniem wspomnianych wyjątków, polecenie może zatem dotyczyć zarówno czynności prawnych, jak i czynności faktycznych. Z oczywistych względów polecenie może dotyczyć tylko takich czynności, które będący jego adresatem organ samorządu terytorialnego – biorąc pod uwagę ogół uwarunkowań faktycznych i prawnych – może wykonać. W tym sensie wypada zgodzić się z twierdzeniem, że "wojewoda może polecać wykonanie tylko takich zadań, które dany organ mógłby wykonać bez takiego polecenia". Natomiast nie można zgodzić się twierdzeniem dalej idącym, w świetle którego w rachubę wchodzi wyłącznie czynność nakazana organowi samorządu terytorialnego wyraźnym przepisem prawa. W obliczu zagrożenia wartości wymienionych w art. 22 pkt 2 u.w.i.a., a zwłaszcza w obliczu zagrożenia życia i zdrowia, żaden organ, który dysponuje prawną i faktyczną możliwością jego zniesienia, nie może uchylać się od uczynienia z niej użytku, a w szczególności nie może zasłaniać się brakiem wyraźnie określonego obowiązku. Czynność organu samorządu terytorialnego, nawet jeżeli co do zasady ma charakter dyskrecjonalny, z uwagi na sytuację nadzwyczajną może stać się powinnością. Tę zaś powinność wojewoda władny jest skonkretyzować poleceniem z art. 25 ust. 1 u.w.i.a. Kwestia ewentualnej rekompensaty finansowej ma tu charakter drugorzędny, może być rozważana w ramach postulatów de lege ferenda; z pewnością nie stanowi natomiast rozstrzygającego argumentu w ramach analizy przesłanek i zakresu zastosowania przedmiotowej instytucji. Naczelny Sąd Administracyjny – w zakresie, w jakim wynika to z powyższych rozważań – nie podzielił dokonanej przez Sąd I instancji wykładni art. 25 ust. 1 u.w.i.a. W konsekwencji trafny okazał się sformułowany w skardze kasacyjnej Wojewody zarzut naruszania powołanego przepisu przez błędną wykładnię. Z tej przyczyny skarga kasacyjna Wojewody zasługiwała na uwzględnienie i zaskarżony wyrok w części obejmującej punkty I i III podlegał uchyleniu. V W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, biorąc pod uwagę przedstawią wyżej wykładnię art. 25 ust. 1 u.w.i.a. oraz ustalony w niniejszej sprawie stan faktyczny, można stwierdzić, że zaskarżone polecenie zostało wydane zgodnie z prawem i nie ma podstaw do jego uchylenia. Skarga podlegała zatem oddaleniu. W uzasadnieniu zaskarżonego polecenia oraz w odpowiedzi na skargę Wojewoda wskazał okoliczności, których ogół skutkował powstaniem sytuacji nadzwyczajnej, w tym: – informacje przekazane przez Komendanta Stołecznego Policji w Warszawie dotyczące konieczności usunięcia materiałów budowlanych, które mogą zostać użyte do konfrontacji uczestników zgromadzeń o odmiennych poglądach; – informacje powszechnie znane dotyczące przebiegu oraz incydentów, do których dochodziło w poprzednich latach podczas wydarzeń związanych z obchodami Święta Niepodległości w formie marszu na trasie od [...] do [...]; – trwające prace budowlane i materiały budowlane (w tym nieułożoną kostkę brukową) rozmieszczone na trasie marszu, co zostało udokumentowane w trakcie lustracji i znajduje potwierdzenie na zdjęciach wykonanych tego dnia; – bierność Prezydenta w zakresie współpracy w zabezpieczeniu wydarzenia; – rozmiary wydarzenia, w tym okoliczność, że marsz związany z obchodzeniem Święta Niepodległości jest wydarzeniem gromadzącym nawet 250 tysięcy uczestników, przy czym budzi duże emocje społeczne; – zarejestrowanie 14 zgłoszeń zgromadzeń publicznych w trybie ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. Prawo o zgromadzeniach na kolizyjnych trasach (pokrywających się choćby częściowo), przy czym zgłoszenia pochodziły od osób i organizacji reprezentujących odmienne środowiska o skrajnie rożnych poglądach, co potęgowało ryzyko wzajemnych konfliktów. Sytuacja nadzwyczajna, będąca podstawową przesłanką wydania polecenia z art. 25 ust. 1 u.w.i.a., została przez Wojewodę prawidłowo zidentyfikowana. Wojewoda zasadnie uznał też, że zagrożenie dla wartości wymienionych w art. 22 pkt 2 u.w.i.a., w tym dla życia i zdrowia, jest realne, a jedynym efektywnym sposobem jego zniesienia jest usunięcie wymienionych w poleceniu przedmiotów z trasy marszu. Biorąc pod uwagę właściwości i ilość zgromadzonych na trasie marszu przedmiotów, w tym materiałów budowlanych (stan rzeczy w tym zakresie obrazuje zalegająca w aktach dokumentacja fotograficzna), nie sposób przyjąć, że można było je skutecznie zabezpieczyć na miejscu. Czynności objęte poleceniem nie mogły być wykonane przez inny organ – natomiast mógł, a w obliczu sytuacji nadzwyczajnej powinien je wykonać Prezydent. Zauważyć w tym kontekście warto, że zaskarżone polecenie nie zobowiązywało Prezydenta do zabezpieczenia obchodów Narodowego Święta Niepodległości, lecz do wykonania czynności, bez których to zabezpieczenie nie było możliwe, innymi słowy, do usunięcia zależnych od Prezydenta przeszkód w tym zabezpieczeniu. Treść polecenia zastała zatem ukształtowana prawidłowo. VI Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku, zaś na podstawie art. 188 i art. 151 p.p.s.a. – jak w punkcie 2 sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono w punkcie 3 sentencji wyroku na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a.