III OSK 2564/24

Dnia 19 marca 2025 roku Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie: sędzia NSA Artur Kuś (spr.) sędzia del. WSA Maciej Kobak po rozpoznaniu w dniu 19 marca 2025 roku na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 9 lipca 2024 r. sygn. akt II SA/Wa 2372/23 w sprawie ze skargi B. W. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z 16 października 2023 r. nr 010000/620/30289/2023/WSW w przedmiocie odmowy przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 9 lipca 2024 r. sygn. akt II SA/Wa 2372/23 po rozpoznaniu sprawy ze skargi B. W. (dalej: "skarżąca") na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "Prezes ZUS") z 16 października 2023 r. nr 010000/620/30289/2023/WSW w przedmiocie odmowy przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne. Prezes ZUS decyzją z 16 października 2023 r. znak: 010000/620/30289/2023/WSW odmówił skarżącej przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. W podstawie prawnej powołano m.in. art. 83 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2022 r., poz. 504, ze zm. dalej "u.f.u.s."). Prezes ZUS w uzasadnieniu decyzji wskazał, że przyznanie świadczenia określonego w art. 83 ust. 1 u.f.u.s. jest możliwe, gdy spełnione są łącznie przesłanki: - wnioskodawca jest lub był osobą ubezpieczoną w rozumieniu ustawy emerytalnej lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, - nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczenia wskutek szczególnych okoliczności, - nie może podjąć pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniami społecznymi z uwagi na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek, - nie posiada niezbędnych środków utrzymania. Z dokumentacji zawartej w aktach rentowych wynika, że skarżąca orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z 14 stycznia 2020 r. została uznana za osobę całkowicie niezdolną do pracy, a daty powstania niezdolności nie da się ustalić. Skarżąca na przestrzeni 52 lat życia udokumentowała okresy składkowe i nieskładkowe wynoszące łącznie 19 lat, 5 miesięcy i 18 dni. W 10-leciu przypadającym przed dniem zgłoszenia wniosku o świadczenie w trybie zwykłym, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym - udokumentowano 3 lata, 1 miesiąc i 29 dni tych okresów. W latach 2013-2019 wystąpiła przerwa w wykonywaniu przez skarżącą zatrudnienia lub innej działalności popartej opłacaniem składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe. Prezes ZUS zauważył, że w sprawach świadczeń przyznawanych w drodze wyjątku ważne są powody, dla których ubezpieczony nie mógł nabyć uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Do przyznania świadczenie w drodze wyjątku należy wziąć pod uwagę całokształt okoliczności sprawy i dokonać ich oceny pod kątem szczególnych okoliczności, które spowodowały niespełnienie warunków do przyznania świadczenia na zasadach ustawowych. Przez szczególne okoliczności rozumie się wydarzenia o charakterze nadzwyczajnym, które wbrew zamiarom i woli ubezpieczonego stanowią niemożliwą do przezwyciężenia przeszkodę w kontynuowaniu zatrudnienia. W ocenie Prezesa ZUS, w sprawie nie wykazano szczególnych okoliczności uniemożliwiających przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia, bowiem w ww. przerwie wobec skarżącej nie orzeczono całkowitej niezdolności do pracy. Nie istniały zatem, w tym czasie, przeszkody w podjęciu zatrudnienia i objęciu ubezpieczeniem, w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych. Skarżąca nie wykazała również innych szczególnych okoliczności w postaci trudnych do przezwyciężenia przeszkód, zdarzeń lub trwałych stanów, na które nie miała wpływu. W związku z tym Prezes ZUS przyjął, że w stanie faktycznym spawy, nie ma podstaw do przyznania skarżącej świadczenia w drodze wyjątku na podstawie art. 83 ust. 1 u.f.u.s. Skarżąca w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 15 listopada 2023 r. nie zgodziła się z taką decyzją Prezesa ZUS. Podniosła, że w sprawie, w latach 2013-2019 wykazała, że zachodziły szczególne okoliczności, które uniemożliwiały jej podjęcie zatrudnienia. Podkreśliła, że w tym okresie samotnie wychowywała dwoje dzieci z powodu formalnego zakończenia małżeństwa - rozwód miał miejsce 14 kwietnia 2015 r. Skarżąca już wcześniej została sama z dwójką dzieci: dwuletnim A. (ur. [...].09.2008 r.) i przysposobioną 25.08.2005 r. M. (ur.[...].04.2005 r.). Córka urodziła się z rozszczepem wargi i podniebienia oraz wymagała przez kilka lat częstych wizyt różnych specjalistów w Instytucie Matki i Dziecka. Gdy córka miała rok zaczęła cierpieć na zaburzenia integracji sensorycznej, które objawiały się wymiotami po dotknięciu przez nią różnych faktur. Te objawy towarzyszyły córce aż do 5 roku życia. W kolejnych latach łatwo wpadała we frustrację, reagowała agresją na codzienne sytuacje. Terapia trwała do 13 roku życia. M. w listopadzie 2007 r. otrzymała pierwsze orzeczenie o niepełnosprawności, a następne wydano: w maju 2011 r., w listopadzie 2015 r., we wrześniu 2018 r. Córka była do 18 roku życia pod opieką Instytutu Matki i Dziecka. Pierwszą operację przeszła w sierpniu 2007 r., następną w lutym 2009 r. W międzyczasie odbyła liczne konsultacje u chirurga. Przez lata była pod opieką poradni laryngologicznych. Często chorowała na nawracające zapalenia uszu, przerost migdałka. Kilkakrotnie przeszła drenaż uszu, liczne inhalacje i zabiegi. Cierpiała na niedosłuch. Córka bardzo przeżyła odejście ojca. Od tego momentu nasiliły się problemy ze zdrowiem psychicznym, stała się agresywna w stosunku do skarżącej i młodszego brata, a gdy syn miał miesiąc, brała nożyczki i mówiła, że zaraz go zabije. Skarżąca przez kilka miesięcy nie mogła jej nawet na moment spuścić z oczu, bojąc się o jej bezpieczeństwo i bezpieczeństwo syna. W związku z tym skarżąca nie mogła wrócić do pracy ani, pomimo starań, znaleźć osoby, która podjęłaby się roli opiekunki, z powodu trudnych do przewidzenia zachowań córki. Córka od lutego 2016 r. jest pod opieką psychiatrów, zaczęła cierpieć na zaburzenia obsesyjno-kompulsywne, potem doszła depresja. We wrześniu 2017 r. przez pół roku przebywała w szpitalu. Od marca 2019 roku ma orzeczenie o potrzebie kształcenia specjalnego. Skarżąca stwierdziła, że okresy ubezpieczenia niewiele odbiegają od wymaganych ustawowo, gdyż okresy składkowe i nieskładkowe wynoszą łącznie 19 lat, 5 miesięcy i 18 dni. W 10-leciu przypadającym przed dniem zgłoszenia wniosku o świadczenie w trybie zwykłym, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym skarżąca udokumentowała 3 lata, 1 miesiąc i 29 dni tych okresów. Dodatkowo stan zdrowia skarżącej w okresie 2013-2019 wykluczał powrót do aktywności zawodowej również z powodu depresji, objawiającej się przygnębieniem, utratą energii życiowej, lękami, myślami samobójczymi. Skarżąca pozostawała pod opieką psychiatry, a w 2015 r. przebywała w szpitalu. Ponadto cierpi na [...], która jest chorobą genetyczną, a jej objawy pojawiły się już w wieku 40 lat (zaburzenia poznawcze). Skarżąca w styczniu 2020 r. otrzymała orzeczenie lekarza orzecznika ZUS o całkowitej niezdolności do pracy. W uzasadnieniu orzeczenia podano, że "dysfunkcja układu nerwowego w przebiegu schorzenia genetycznie uwarunkowanego powoduje znaczne naruszenie sprawności całego organizmu. Orzekana utraciła zdolność do pracy. Nie ma rokowania odzyskania zdolności do pracy." Orzeczenie wydano na trwałe, a dokładnej daty powstania niezdolności do pracy nie da się ustalić. Zdaniem skarżącej wskazane orzeczenie potwierdza, że jej stan zdrowia uniemożliwiał wykonywanie pracy zawodowej w latach 2013-2019. Skarżąca w lipcu 2020 r. przeszła zabieg głębokiej stymulacji mózgu - rodzaj rozrusznika mózgu. W sierpniu 2020 r. z powodu złego stanu psychicznego przebywała w szpitalu psychiatrycznym. W listopadzie 2021 r. przeszła mikroudar, po którym miała problemy z poruszaniem się. Skarżąca od marca 2022 r. jest osobą całkowicie niezdolną do pracy oraz do samodzielnej egzystencji, potrzebuje pomocy osób drugich przy zwykłych czynnościach życia codziennego. Obawia się kolejnego udaru, z powodu silnego bólu głowy. Wszystkie starania, żeby skarżąca mogła jakoś funkcjonować robi wyłącznie dla dzieci, żeby nie musiały się zajmować leżącą matką. Skarżąca podniosła, że aby móc korzystać ze świadczeń medycznych musi być zarejestrowana w Urzędzie Pracy, a kilkakrotnie zdarzyło się, że przy wystawianiu recept lekarz miał informację, że skarżąca jest nieubezpieczona. Prezes ZUS w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Opisanym na wstępie wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę. W uzasadnieniu Sąd I instancji stwierdził, że Prezes ZUS naruszył przepisy prawa administracyjnego procesowego w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Skoro bowiem, zgodnie z art. 83 ust. 1 u.f.u.s., przyznanie świadczenia pozostawiono uznaniowej decyzji Prezesa ZUS, powyższe oznacza, że organ nie jest zwolniony od stosowania zasad ogólnych zawartych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775, ze zm., dalej: "k.p.a."). Prezes ZUS, podejmując decyzje administracyjne w tego rodzaju sprawach, jest związany rygorami procedury administracyjnej określającej obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego i orzekania. Obowiązany jest przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.) oraz uzasadnienia rozstrzygnięcia zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 k.p.a. Prezes ZUS w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stwierdził m in., że w latach 2013-2019 wystąpiły przerwy w wykonywaniu przez skarżącą zatrudnienia lub innej działalności popartej opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne oraz na ubezpieczenia emerytalne i rentowe. W związku z tym należało wziąć pod rozwagę okoliczności podnoszone przez skarżącą, jak również wynikające z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, że cierpiała ona w ww. okresach na chorobę [...], która jest chorobą genetyczną, a jej objawy pojawiły się u skarżącej w wieku 40 lat (zaburzenia poznawcze). Okoliczność tą potwierdzają znajdujące się w aktach administracyjnych opinie lekarskie z: 24 maja 2022 r., 17 października 2022 r., 1 grudnia 2022 r. (k. 19, k. 23, k. 26 akt administracyjnych). Z opinii tych wynika, że przed datą całkowitej niezdolności do pracy istniała częściowa niezdolność do pracy oraz że przed 13 sierpnia 2014 r. nie istniała jakakolwiek długotrwała niezdolność do pracy. Sąd I instancji podkreślił, że skarżąca w skardze do Sądu wskazuje, że w styczniu 2020 r. otrzymała orzeczenie lekarza orzecznika ZUS o całkowitej niezdolności do pracy, którego nie ma w aktach administracyjnych, nadmieniając, że w uzasadnieniu orzeczenia podano, że dysfunkcja układu nerwowego w przebiegu schorzenia genetycznie uwarunkowanego powoduje znaczne naruszenie sprawności całego organizmu. Orzekana utraciła zdolność do pracy. Nie ma rokowania odzyskania zdolności do pracy. Skarżąca podniosła też, że orzeczenie wydano na trwałe, a dokładnej daty powstania niezdolności do pracy nie da się ustalić. W aktach administracyjnych znajdują się ponadto dwa inne orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, z 1 grudnia 2022 r. i 12 grudnia 2022 r., w których wskazano, że brak danych medycznych do orzeczenia, że częściowa niezdolność do pracy powstała przed 13 sierpnia 2014 r. oraz, że skarżąca jest niezdolna do samodzielnej egzystencji. Zdaniem Sądu, okoliczności te powinny być rozpatrzone przez Prezesa ZUS w kontekście istnienia "szczególnych okoliczności" wynikających z art. 83 u.f.u.s., tym bardziej, że skarżąca załączała szereg dokumentów, które potwierdzały ponadto, że w ww. przerwach w zatrudnieniu sprawowała ona samodzielną opiekę nad dwójką dzieci, w tym nad niepełnosprawną córką. Okoliczności te, zdaniem Sądu I instancji, mogły mieć bowiem istotny wpływ na niewypracowanie przez skarżącą świadczenia w trybie zwykłym. Powyższe wymagało wszechstronnego rozpatrzenia i oceny organu administracyjnego. Prezes ZUS, z uwagi także na zasadę zaufania do organów administracyjnych powinien w szczególności rozważyć, czy osoba z takim schorzeniem, jak rozpoznane przez lekarza orzecznika ZUS, mogła mieć znaczne trudności z wypracowaniem świadczenia w trybie zwykłym, a tym samym, czy to nie stan zdrowia skarżącej w zestawieniu z opieką nad niepełnosprawną córką stanowił jednak w tym przypadku szczególną okoliczność, o której mowa w art. 83 u.f.u.s. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiódł Prezes ZUS. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzucił naruszenie: a) prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie tj. art. 83 ust. 1 u.f.u.s., poprzez przyjęcie, że pomimo tego, iż przed 4 listopada 2019 r. skarżąca nie była całkowicie niezdolna do pracy, nie oznacza, że nie istniały przeszkody, które uniemożliwiały skarżącej podjęcie zatrudnienia; zgodnie z orzecznictwem NSA data powstania całkowitej niezdolności do pracy, ma istotne znaczenie dla oceny zasadności wniosku, pozwala bowiem ustalić moment z którym osoba ubezpieczona nie miała obiektywnej możliwości podjęcia zatrudnienia, a tym samym uzyskania dłuższego okresu ubezpieczeniowego; 2) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne uznanie, że organ w sposób niewyczerpujący zebrał i rozpatrzył materiał dowodowy, z którego miałoby wynikać, że przed 4 listopada 2019 r. tj. przed orzeczeniem u skarżącej całkowitej niezdolności do pracy istniały szczególne okoliczności z powodu których skarżąca nie spełniła warunków ustawowych do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym podczas gdy zgodnie z orzecznictwem NSA data powstania całkowitej niezdolności do pracy, ma istotne znaczenie dla oceny zasadności wniosku, pozwala bowiem ustalić moment z którym ubezpieczony nie miał obiektywnej możliwości podjęcia zatrudnienia, a tym samym uzyskania dłuższego okresu ubezpieczeniowego; wskazano, że art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a. nie zwalnia strony od obowiązku współdziałania w wyjaśnianiu okoliczności faktycznych sprawy. Podnosząc powyższe przesłanki skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi w całości ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Skarżący kasacyjnie organ wniósł o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Prezes ZUS stwierdził, że dokonał prawidłowej wykładni art. 83 ust. 1 u.f.u.s. oraz dostatecznie i w pełni wyjaśnił stan faktyczny sprawy. Materiał dowodowy został zebrany w sposób wyczerpujący. Natomiast uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest bardzo szczegółowe i odnosi się do wszystkich przesłanek, których łączne spełnienie jest niezbędne do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Skarżący kasacyjnie zwrócił uwagę, że Prezes ZUS jest związany orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS lub komisji lekarskiej ZUS, a przesłanka ta nie podlega tzw. uznaniu administracyjnemu. Ponadto skarżący kasacyjnie stwierdził, że data powstania całkowitej niezdolności do pracy, chociaż nie została wymieniona wśród przesłanek z art. 83 ust. 1 u.f.u.s., ma istotne znaczenie dla oceny zasadności wniosku. Pozwala bowiem ustalić moment z którym ubezpieczony nie miał obiektywnej możliwości podjęcia zatrudnienia, a tym samym uzyskania dłuższego okresu ubezpieczeniowego. Skarżący kasacyjnie organ podkreślił, że orzeczeniem z 24 maja 2022 r. lekarz orzecznik ZUS ustalił, że daty powstania całkowitej niezdolności do pracy skarżącej nie da się ustalić, wobec powyższego zgodnie z art. 14 ust. 2 u.f.u.s. należy przyjąć, że niezdolność do pracy powstała w dniu zgłoszenia wniosku rentę z tytułu niezdolności do pracy w trybie zwykłym tj. 4 listopada 2019 r. Skarżący kasacyjnie wskazał również, że nie jest zadaniem organu administracji, zwłaszcza w sprawach rozstrzyganych w ramach uznania administracyjnego, samodzielne poszukiwanie materiału dowodowego. To strona powinna przekazać dowody dotyczące ewentualnych okoliczności, których wykazanie leży w jej interesie, pod rygorem negatywnych dla niej skutków procesowych. W żadnym razie nie można uznać, by organ prowadzący postępowanie w sprawie przyznania świadczenia w drodze wyjątku miał z własnej inicjatywy, samodzielnie ustalać przyczyny z powodu których ubezpieczona nie pozostawała w zatrudnieniu. Należy również wskazać, że skarżąca nie skorzystała z możliwości zwrócenia się do Prezesa ZUS z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie 14 dni od doręczenia decyzji na podstawie art. 83 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz.U. z 2024 r. poz. 497; dalej: "u.s.u.s."). Dopiero w skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie opisała szczegółowo sytuację związaną z wychowaniem dzieci. Skarżący kasacyjnie organ stwierdził, że jeżeli strona dysponuje wiedzą o nowych istotnych okolicznościach sprawy, które dotychczas (na dzień wydania zaskarżonej decyzji) nie były znane organowi, to powinna rozważyć możliwość złożenia kolejnego wniosku o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, rozważanie przez Prezesa ZUS ponownie kwestii stricte medycznych pomimo istnienia orzeczenia lekarza orzecznika ZUS lub komisji lekarskiej ZUS w zakresie m.in. daty powstania całkowitej niezdolności do pracy jest niedopuszczalne, gdyż po pierwsze wkracza w kompetencje ww. lekarzy oraz po drugie wymaga specjalistycznej wiedzy medycznej w zakresie orzecznictwa dotyczącego niezdolności do pracy, którym dysponują wyłącznie lekarze orzecznicy ZUS lub biegli lekarze sądowi wydający opinie w zakresie świadczeń przyznawanych w trybie zwykłym. W odpowiedzi na skargę kasacyjną B. W. wniosła o jej oddalenie. Skarżąca zrzekła się rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje. 1. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 935, dalej: "p.p.s.a.") Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznawszy skargę kasacyjną z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu. 2. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Naruszenie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., może mieć miejsce wtedy, gdy uzasadnienie nie zawiera tych elementów, w tym także gdy nie zawiera stanowiska co do przyjętego przez sąd stanu faktycznego lub gdy zaskarżony wyrok nie poddaje się kontroli instancyjnej. Naruszenie to, w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a., musi być na tyle poważne, aby mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślenia wymaga, że w ramach zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie jest możliwe kwestionowanie stanowiska Sądu I instancji w zakresie prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. wyrok NSA z 6 lutego 2025 r., sygn. akt II GSK 88/20). Wbrew twierdzeniom skarżącego kasacyjnie, Sąd I instancji w uzasadnieniu szczegółowo wskazał, że organ powinien dokonać ponownej analizy dokumentów kontekście istnienia "szczególnych okoliczności" wynikających z dyspozycji art. 83 u.f.u.s., tym bardziej, że skarżąca załączała szereg istotnych dla sprawy dokumentów. Obowiązek ten wynika z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a. Okoliczności te, zdaniem Sądu I instancji, mogły mieć istotny wpływ na niewypracowanie przez skarżącą świadczenia w trybie zwykłym. Powyższe wymagało wszechstronnego rozpatrzenia i właściwej oceny organu administracyjnego. Organ z uwagi także na zasadę zaufania do organów administracyjnych (art. 8 § 1 k.p.a.) powinien w szczególności rozważyć, czy osoba z takim schorzeniem, jak rozpoznane przez lekarza orzecznika ZUS, mogła mieć znaczne trudności z wypracowaniem świadczenia w trybie zwykłym, a tym samym, czy to nie stan zdrowia skarżącej w zestawieniu z opieką nad niepełnosprawną córką stanowić mógł w tym przypadku ową "szczególną okoliczność" o której mowa w art. 83 u.f.u.s. Zatem wytyczne Sądu I instancji były w tym zakresie bardzo precyzyjne. Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a. Zawarte w uzasadnieniu wyroku motywy, jakimi Sąd I instancji kierował się, podejmując orzeczenie, są jasne i pozwalają na kontrolę instancyjną w granicach wyznaczonych skargą kasacyjną (art. 183 § 1 p.p.s.a.). 3. W skardze kasacyjnej wskazano również na naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie kluczowego w sprawie art. 83 ust. 1 u.f.u.s. (świadczenia w drodze wyjątku), zgodnie z którym: "Ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie". W orzecznictwie wskazuje się, że przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest możliwe jedynie w przypadku, gdy ubezpieczony wykazał wolę podejmowania pracy i opłacania składek, ale na skutek wystąpienia nadzwyczajnych, niezależnych od niego okoliczności, nie spełnia wymagań do uzyskania świadczenia w trybie zwykłym i tylko z tego powodu przyznanie świadczenia w trybie wyjątkowym jest zasadne. Konieczne jest zatem wykazanie, że ubezpieczony, którego praca stanowi źródło uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego, nie wypracował prawa do "normalnego" świadczenia ubezpieczeniowego na skutek jakichś szczególnych okoliczności (por. wyrok NSA z 19 grudnia 2024 r., sygn. akt III OSK 2025/24). Pojęcie "szczególnych okoliczności", o których mowa w art. 83 ust. 1 u.f.u.s. nie zostało na gruncie tej ustawy zdefiniowane. Wskazuje się, że jest to klauzula generalna, której stosowanie ma charakter ocenny i indywidualny. Powinno jednak odnosić się do zdarzeń, które w rozumieniu ustawy ograniczają, utrudniają czy wręcz udaremniają możliwość wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych. Muszą mieć przy tym charakter zewnętrzny, obiektywny i niezależny od woli osoby, która ubiega się o świadczenie w trybie art. 83 ust. 1 u.f.u.s. (por. wyrok NSA z 10 lipca 2024 r., sygn. akt III OSK 891/24). W niniejszej sprawie z ustalonego przez organ i przyjętego przez Sąd I instancji stanu faktycznego wynikają zatem następujące okoliczności, kluczowe dla sprawy: - w latach 2013-2019 wystąpiły przerwy w wykonywaniu przez skarżącą zatrudnienia lub innej działalności popartej opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne oraz na ubezpieczenia emerytalne i rentowe; - skarżąca cierpiała we wskazanych okresach na chorobę [...] (choroba genetyczna) a jej objawy pojawiły się u skarżącej w wieku 40 lat (tj. zaburzenia poznawcze); okoliczność tą potwierdzają znajdujące się w aktach administracyjnych opinie lekarskie z: 24 maja 2022 r., 17 października 2022 r. oraz 1 grudnia 2022 r.; z opinii tych wynika, że przed datą całkowitej niezdolności do pracy istniała częściowa niezdolność do pracy oraz że przed 13 sierpnia 2014 r. nie istniała jakakolwiek długotrwała niezdolność do pracy; - skarżąca 14 stycznia 2020 r. otrzymała orzeczenie lekarza orzecznika ZUS o całkowitej niezdolności do pracy; daty powstania niezdolności nie można ustalić; z dokumentu tego wynika, że: "(...) dysfunkcja układu nerwowego w przebiegu schorzenia genetycznie uwarunkowanego powoduje znaczne naruszenie sprawności całego organizmu. Orzekana utraciła zdolność do pracy. Nie ma rokowania odzyskania zdolności do pracy"; - na przestrzeni 52 lat życia skarżąca udokumentowała okresy składkowe i nieskładkowe w sumie wynoszące 19 lat, 5 miesięcy i 18 dni; - w 10-leciu przypadającym przed dniem zgłoszenia wniosku o świadczenie w trybie zwykłym (zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym) udokumentowano 3 lata, 1 miesiąc i 29 dni tych okresów; - w aktach administracyjnych znajdują się dwa inne orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, z 1 i 12 grudnia 2022 r., w których wskazano, że brak danych medycznych do orzeczenia, że częściowa niezdolność do pracy powstała przed 13 sierpnia 2014 r. oraz, że skarżąca jest niezdolna do samodzielnej egzystencji. Sąd I instancji uchylając zaskarżoną decyzję wskazał, że wszystkie istotne dla sprawy okoliczności powinny być ponownie rozpatrzone przez Prezesa ZUS w kontekście istnienia właśnie "szczególnych okoliczności" wskazanych w art. 83 u.f.u.s. W wytycznych dla organu Sąd prawidłowo wskazał, że Prezes ZUS ponownie rozpatrując sprawę powinien uwzględnić przedstawioną ocenę prawną i wskazania Sądu co do konieczności dokonania pełnych ustaleń stanu faktycznego i jego należytego oraz wszechstronnego rozważenia. W ocenie NSA, niezasadne są twierdzenia organu, że "(...) nie jest zadaniem organu administracji, zwłaszcza w sprawach rozstrzyganych w ramach uznania administracyjnego, samodzielne poszukiwanie materiału dowodowego". To właśnie w ramach uznania administracyjnego potrzebna jest szczególna i wnikliwa inicjatywa dowodowa również po stronie organu administracji. Świadczenia z art. 83 u.f.u.s. nie mają charakteru roszczeniowego i są finansowane z budżetu państwa (por. art. 84 u.f.u.s.) a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zaś u.f.u.s. pozostawia ich przyznanie uznaniu Prezesa ZUS. Często jednak osoby starające się o różnego rodzaju świadczenia (w tym również świadczenia w drodze wyjątku) nie potrafią i nie są w stanie samodzielnie wskazać na wszystkie okoliczności ważne dla rozstrzygnięcia danej sprawy. Czasami nawet nie wiedzą, że określone fakty czy zdarzenia mogą być istotne w tym właśnie kontekście. W odpowiedzi na skargę organu skarżąca szczegółowo opisała swoją trudną sytuację życiową, zdrowotną oraz związaną ze sprawowaniem opieki nad dziećmi (w tym niepełnosprawną córką). Podkreślić należy, że w niniejszej sprawie skarżąca wypracowała łącznie ponad 29 lat okresów składkowych i nieskładkowych. Przepisy u.f.u.s. nie uzależniają wprost przyznania świadczenia w drodze wyjątku od okresu odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne. Jednak przy ocenie sprawy nie można zupełnie pomijać tej okoliczności, gdyż świadczenie to może być przyznane w razie nieznacznego niedopełnienia warunków do przyznania świadczenia na zasadach ogólnych (por. wyrok NSA z 21 czerwca 2024 r., sygn. akt III OSK 351/24). Świadczenie w drodze wyjątku nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb ze względu na trudną sytuację materialną wnioskodawców i nie może być oderwane od wysokości składek opłacanych przez ubezpieczonego. Zatem organ ponownie rozpatrując sprawę powinien dostrzec wypracowane przez skarżącą okresy składkowe i nieskładkowe oraz wskazać, czy w opisanym stanie faktycznym zdarzenia uniemożliwiające aktywność zawodową skarżącej miały charakter zewnętrzny, obiektywny i niezależny od woli tej osoby. Przy tym pamiętać trzeba, że nie tylko całkowita niezdolność do pracy stanowi "szczególną okoliczność" na gruncie art. 83 ust. 1 u.f.u.s. W orzecznictwie wskazuje się, że nie tylko całkowita niezdolność do pracy osoby zainteresowanej będzie szczególną okolicznością, jako że jest stanem udaremniającym i wykluczającym jej aktywność zawodową, lecz także częściowa niezdolność do pracy, poprzez to, że ogranicza i utrudnia możliwość zatrudnienia, może być - przy uwzględnieniu wszelkich aspektów stanu faktycznego sprawy - kwalifikowana w kategoriach "szczególnych okoliczności" (por. wyrok NSA z 16 lipca 2010 r., sygn. akt I OSK 687/10). Artykuł 83 ust. 1 u.f.u.s. nie może być interpretowany jedynie w ten sposób, że dopiero stwierdzenie całkowitej niezdolności do pracy usprawiedliwia brak aktywności zawodowej osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Całkowita niezdolność do pracy jest tylko jedną z przesłanek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku i ma istnieć w chwili ubiegania się o to świadczenie, natomiast ograniczenia aktywności zawodowej przed jej powstaniem mogą być bardzo różne, choćby usprawiedliwione przyczynami zdrowotnymi, zmniejszającymi przecież możliwości zatrudnienia takiej osoby na rynku pracy. 4. Całkowicie bezzasadny jest zarzut zawarty w skardze kasacyjnej wskazujący na to, że skarżąca nie skorzystała z możliwości zwrócenia się do Prezesa ZUS z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy w terminie 14 dni od doręczenia decyzji na podstawie art. 83 ust. 4 u.f.u.s., skoro w samym pouczeniu tej decyzji wskazano również, że jeżeli strona nie chce skorzystać z prawa zwrócenia się z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 52 § 3 p.p.s.a. i art. 53 § 1 p.p.s.a. może wnieść skargę na niniejszą decyzję - za pośrednictwem Prezesa ZUS do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Z takiego właśnie trybu skarżąca skorzystała (tzn. nie musiała składać wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy). Strona może dokonać wyboru czy wystąpić z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy, czy też od razu ze skargą do sądu administracyjnego z pominięciem rozpoznania sprawy przez ten sam organ administracji. Oczywistym przy tym jest, że są to rozwiązania alternatywne i niedopuszczalne jest wykorzystanie ich obu jednocześnie. W obecnym stanie prawnym wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest już środkiem zaskarżenia, którego wyczerpanie jest koniecznym warunkiem dopuszczalności wniesienia skargi do wojewódzkiego sądu administracyjnego. 5. W ocenie NSA, sformułowanie "szczególne okoliczności" zawarte w art. 83 ust. 1 u.f.u.s. musi mieć charakter zewnętrzny, obiektywny i niezależny od woli danej osoby. To nie tylko zdarzenia o charakterze siły wyższej, ale wszelkiego rodzaju sytuacje, które czynią daną osobę nieatrakcyjną na rynku pracy, pozostającą poza kręgiem zainteresowania pracodawców, również i takie, kiedy osoba nie jest zdolna pod względem zdrowotnym do świadczenia pracy, choć nie legitymuje się orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy, ale jej stan zdrowia w poszukiwaniu pracy stawia ją na pozycji dużo gorszej, niż osobę zdrową. Prawidłowo zatem Sąd I instancji, uchylając zaskarżoną decyzję, wskazał na okoliczności, które powinny zostać ponownie rozpatrzone przez Prezesa ZUS przy wydawaniu decyzji w zakresie przyznania świadczenia w drodze wyjątku. 5. Skoro więc podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny nie miał podstaw do jej uwzględnienia, co z kolei skutkowało oddaleniem skargi kasacyjnej w oparciu o art. 184 p.p.s.a.