III OSK 248/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Zbigniew Ślusarczyk Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Dariusz Chaciński (spr.) po rozpoznaniu w dniu 16 marca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej E.M. i M.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 kwietnia 2018 r. sygn. akt III SA/Kr 98/18 w sprawie ze skargi E.M. i M.M. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z dnia [...] listopada 2017 r. nr [...] w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wyrokiem z 24 kwietnia 2018 r. III SA/Kr 98/18, oddalił skargę E.M. i M.M. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji w [...] z [...] listopada 2017 r. nr [...], w przedmiocie opróżnienia lokalu mieszkalnego. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wnieśli E.M. i M.M., reprezentowani przez adwokata. Zaskarżając wyrok w całości zarzucili mu naruszenie "art. 29 ustęp 2 Ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy policji, ABW (...). z 18 lutego 1994 r." W ocenie pełnomocnika skarżących kasacyjnie, w myśl powołanego przepisu prawo do lokalu mieszkalnego mają następujące kategorie osób: 1) członkowie rodziny uprawnieni do renty rodzinnej po funkcjonariuszach, którzy w chwili śmierci spełniali warunki wymagane do uzyskania emerytury lub renty policyjnej. Ustawodawcy chodziło przy takim formułowaniu przepisu o niepełnoletnie dzieci funkcjonariuszy lub te, których bezczynność zawodowa po osiągnięciu 18 roku życia jest usprawiedliwiona np. studenci, a wobec których taki funkcjonariusz miał obowiązek alimentacyjny ale np. zginął na służbie lub w okolicznościach związanych z tą służbą. W tym kręgu znajduje się też żona lub mąż w zależności, która z tych osób była funkcjonariuszem, 2) niepełnosprawne dzieci bez względu na ich wiek, 3) członkowie rodziny zmarłych emerytów lub rencistów policyjnych. E.M. był synem emeryta policyjnego zmarłego w październiku 2014 r. więc w myśl tej dyspozycji należy mu się mieszkanie po nim. Gdyby uznać za trafny pogląd, iż w sprawie nie można zastosować art. 691 k.c. to ten zapis zawarty w art. 29 ustęp 2 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy policji, ABW (...). z 18 lutego 1994 r. zastępuje go nie dopuszczając do pozbawienia dachu nad głową człowieka w sytuacji w jakiej znajduje się M. Pełnomocnik skarżących kasacyjnie wniósł o przeprowadzenie dowodu z załączonych dokumentów (cyt.): 1. "Załącznik nr [...] do aneksu z dnia [...] maja 2014 r. Jest to umowa najmu lokalu mieszkalnego z [...] sierpnial966 r. Teza dowodowa, na okoliczność stosowania w tej sprawie Ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego z dnia 21 czerwca 2001 r. Dowód ten świadczy jednak o stosowaniu przepisów prawa cywilnego a nie ustaw dotyczących funkcjonariuszy policji czyli prawidłowym działaniu E.M. polegającym na oczekiwaniu wydania dokumentu, podkreślam, dokumentu dotyczącego najmu po jego stronie przedmiotowego lokalu czyli znajdującego się przy ul. [...] [...] a w [...]. 2. Przydział mieszkania służbowego z dnia [...] lipca 1965 r. dla W.M., w którym jest wymieniony jako uprawniony do zamieszkania E.M., jeden ze skarżących w tym postępowaniu. Teza dowodowa, na okoliczność bezpodstawnego stosowania przez organ administracyjny następującego przepisu Ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o policji Art. 95. 3. Decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego wydaje się także: 3) w przypadku zajmowania lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 90, przez policjanta lub członków jego rodziny albo inne osoby - bez tytułu prawnego. Twierdzenie o tym, że w stosunku do E.M. można zastosować jako podstawę prawną powyższy przepis jest fałszywe. Jak wyżej wskazałem od lat sześćdziesiątych zeszłego wieku przebywa on jako prawowity mieszkaniec w lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...]. Nie wtargnął tam bezprawnie, nie włamał się jako tzw. dziki lokator lub w inny nieprawidłowy sposób objął w posiadanie to mieszkanie. Mało tego, jak wyżej napisałem w październiku 2014 r. zmarł W.M. Wszystkie ciężary pub liczno-prawne związane ze spornym mieszkaniem od tamtej pory spełniał skarżący E.M. przeto też nastąpiło nawiązanie najmu przez czynności konkludentne albowiem administrator przyjmował czynsz i wszelkie opłaty przy wiedzy o śmierci W.M. Jeśli przyjąć za słuszny pogląd o niestosowaniu przepisów kc to przedstawiciele aparatu powinni z urzędu wydać decyzję odwrotną od tej, którą podjęli a sędziowie, funkcjonariusze publiczni niestety ich w tym błędzie utrzymali. 3. Zaświadczenia z [...] stycznia 2014 r. w którym komendant miejski w [...] wyraził zgodę na sprzedaż W.M. sporny lokal. Gdyby sprawa została sfinalizowana przed październikiem 2014 r. to E.M. stałby się właścicielem mieszkania na mocy spadkobrania. To zaświadczenie jest bardzo symptomatyczne. Teza dowodowa na okoliczność jego treści." Wskazując na te poważne uchybienia "do jakich dopuścili wszyscy funkcjonariusze publiczni" skarżący kasacyjnie wnieśli o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) – p.p.s.a. – skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, albowiem zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Przesłanki nieważności określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. w tej sprawie nie wystąpiły. Kontrolując zatem zgodność z prawem zaskarżonego wyroku w granicach skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył tę kontrolę do wskazanych w niej zarzutów. Rozpatrywana pod tym kątem skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw. Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Zatem Naczelny Sąd Administracyjny nie przedstawia w uzasadnieniu wyroku oddalającego skargę kasacyjną opisu ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy i Sąd I instancji. Jak już zostało wspomniane, art. 174 p.p.s.a. w pkt 1 przewiduje dwie postaci naruszenia prawa materialnego, a mianowicie błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Przez błędną wykładnię należy rozumieć nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, natomiast przez niewłaściwe zastosowanie – dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego. Również druga podstawa kasacyjna – naruszenie przepisów postępowania – może przejawiać się w tych samych formach, co naruszenie prawa materialnego, przy czym w tym wypadku ustawa wymaga, aby skarżący nadto wykazał istotny wpływ wytkniętego uchybienia na wynik sprawy. Na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania, które przepisy prawa materialnego zostały przez sąd naruszone zaskarżonym orzeczeniem, na czym polegała ich błędna wykładnia lub niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia lub właściwe zastosowanie. Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez sąd i wpływ naruszenia na wynik sprawy, czyli treść zaskarżonego orzeczenia. Skarga kasacyjna w niniejszej sprawie tych wymogów nie wypełnia. Autor skargi kasacyjnej nie wskazuje bowiem, w ramach której podstawy kasacyjnej (pkt 1 czy 2 art. 174 p.p.s.a.) stawia zarzut naruszenia "art. 29 ustęp 2 Ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy policji, ABW (...). z 18 lutego 1994 r." oraz o którą formę naruszenia chodzi (błędną wykładnię, czy niewłaściwe zastosowanie). Jedynie z tego, że w dalszej części wywodów autor skargi kasacyjnej przedstawia, w jaki sposób należałoby – w jego ocenie – rozumieć art. 29 ustęp 2 ustawy zaopatrzeniowej, można się domyślać, że chodzi o zarzut błędnej wykładni tego przepisu. Naczelny Sąd Administracyjny nie może się jednak domyślać intencji skarżącego kasacyjnie. Po wtóre, w odniesieniu do złożonych wniosków dowodowych, zauważyć należy, że "możliwość przeprowadzenia dowodów uzupełniających z dokumentów dotyczy postępowania przed sądem I instancji. Wniosek taki wynika już z samej systematyki ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Regulujący omawianą kwestię art. 106 § 3 tej ustawy znajduje się w Dziale III ustawy zatytułowanym: Postępowanie przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Zgodnie z powołanym przepisem, sąd może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania. Wprawdzie w postępowaniu kasacyjnym, jeżeli nie ma szczególnych przepisów postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, na podstawie art. 193 p.p.s.a. stosuje się odpowiednio przepisy postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, jednak nie znaczy to, że do tego postępowania stosuje się art. 106 § 3 p.p.s.a. Należy mieć na względzie, że "odpowiednie" stosowanie przepisów może polegać na zastosowaniu przepisu (lub jego części) wprost, z modyfikacją lub nawet na odmowie zastosowania (por. uchwała SN z dnia 18 grudnia 2001 r., sygn. akt III ZP 25/01). (...) Wykluczyć należy, by Naczelny Sąd Administracyjny w ramach kontroli instancyjnej mógł podjąć się ustalenia stanu faktycznego sprawy. (...) Pogląd taki został już wyrażony w uzasadnieniach do wyroków Naczelnego Sądu Administracyjnego, m.in w sprawach o sygn. akt II GSK 372/10, II GSK 373/10, I GSK 253/10, II OSK 1051/06 (...)" – zob. wyrok NSA z 23 maja 2013 r., I GSK 385/12, LEX nr 1329324. Podobny pogląd został jeszcze powtórzony w uzasadnieniach wyroków w sprawach I OSK 3113/14 i I GSK 1048/18. Nawet gdyby dopuścić możliwość stosowania art. 106 § 3 p.p.s.a. w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym, to podkreślić należy, że "Postępowanie dowodowe, o którym mowa w art. 106 § 3 p.p.s.a., jest postępowaniem uzupełniającym. Znajduje ono zastosowanie, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Nie stosuje się tego postępowania w przypadku, gdy zachodzi potrzeba dokonania przez organ ponownej oceny materiału dowodowego oraz poszerzenia przez ten organ tego materiału" (zob. wyrok NSA z 15 grudnia 2020 r. I GSK 1254/20, LEX nr 3113825). W tej sprawie złożone wnioski dowodowe są też o tyle bezprzedmiotowe, że zmierzają do podważenia ustalonego stanu faktycznego (m. in. do podważenia faktu dysponowania lokalem przez organy Policji), ale skarga kasacyjna nie zawiera żadnego zarzutu dotyczącego naruszenia przepisów postępowania. Nie ma więc możliwości uwzględnienia ewentualnych nowych ustaleń faktycznych. Już więc tylko na marginesie zauważyć należy, że zgodnie z art. 29 ust. 2 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Państwa, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (obecnie Dz. U. z 2020 r., poz. 723) "Prawo do lokalu mieszkalnego, określone w ust. 1, przysługuje również członkom rodzin uprawnionym do renty rodzinnej po funkcjonariuszach, którzy w chwili śmierci spełniali warunki wymagane do uzyskania emerytury lub renty policyjnej, oraz po zmarłych emerytach i rencistach." Żaden ze skarżących kasacyjnie nie wykazał, że przysługuje mu uprawnienie do renty rodzinnej po zmarłym funkcjonariuszu – W.M.. Zgodnie natomiast z art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji "Decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego wydaje się także w przypadku zajmowania lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 90, przez policjanta lub członków jego rodziny albo inne osoby - bez tytułu prawnego." Skoro skarżący kasacyjnie jako członkowie rodziny zmarłego funkcjonariusza, w rozumieniu art. 29 ust. 2 ustawy z 18 lutego 1994 r., nie są uprawnieni do renty rodzinnej po nim, to oznacza, że nie legitymują się prawem do zajmowania lokalu przydzielonego funkcjonariuszowi (tytułem prawnym do lokalu). Bez względu zatem na to, czy w takiej sytuacji ma zastosowanie art. 691 k.c. (jak twierdzi autor skargi kasacyjnej), o ewentualnym wstąpieniu w stosunek najmu nie może orzekać organ Policji, ale wyłącznie sąd powszechny. Orzeczeniem sądu powszechnego potwierdzającym ewentualne wstąpienie z mocy prawa w stosunek najmu skarżący kasacyjnie nie dysponowali w chwili orzekania, a zatem także w tym trybie nie potwierdzili tytułu prawnego do zajmowanego lokalu. Poza tym Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela stanowisko Sądu I instancji co do tego, że art. 691 k.c. nie ma tej sprawie zastosowania, z uwagi na to, że lokal pozostaje w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych i zastosowanie do niego mają (jako lex specialis) przepisy ustawy o Policji oraz powoływany art. 29 ustawy z 18 lutego 1994 r., które odmiennie od ogólnych reguł najmu kształtują uprawnienia członków rodziny do zamieszkiwania w lokalu przydzielonym funkcjonariuszowi. Jeśli skarżący kasacyjnie uzyskaliby potwierdzenie wstąpienia w stosunek najmu przed sądem powszechnym, wówczas możliwa byłaby droga do wznowienia postępowania. Mając to wszystko na uwadze, na podstawie art. 184 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny orzekł o oddaleniu skargi kasacyjnej.