II SA/Wa 1278/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Góra-Błaszczykowska, Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 5 marca 2021 r. sprawy ze skargi P. R. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2020 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę

Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] maja 2020 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, art. 123 i art. 126 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256), dalej: k.p.a., po rozpatrzeniu zażalenia P. R. utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. nr [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przydziału lokalu mieszkalnego położonego w G. przy ul. A. [...] m. [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że P. R. - Komendant Powiatowy Policji w G. - na czas pełnienia służby otrzymał tymczasową kwaterę nr [...] usytuowaną przy ul. A. [...] w G. na podstawie decyzji nr [...] z dnia [...] marca 2019 r. Następnie wnioskiem z dnia [...] lipca 2019 r. (data wpływu) wystąpił o przydział lokalu mieszkalnego. We wniosku wykazał, iż jest współwłaścicielem domu mieszkalnego położonego w M. przy ul. D. [...]. Pismem z dnia 25 września 2019 r. zainteresowany sprecyzował swój wniosek o informację, iż ubiega się o przydział lokalu, który otrzymał jako kwaterę tymczasową. Po przeprowadzeniu postępowania Komendant Wojewódzki Policji w O. decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2019 r. odmówił przydziału lokalu mieszkalnego P. R. Stanowisko swoje uzasadniając przede wszystkim faktem, iż lokal mieszkalny nr [...] przy ul. A. [...] w G. posiada status tymczasowej kwatery i nie ma możliwości zmiany statusu, gdyż jest to jedyny lokal w zasobach Komendy, który każdorazowo jest przydzielany nowo powołanemu Komendantowi. Od wskazanej wyżej decyzji funkcjonariusz nie odwołał się i stała się ostateczna. Następnie wnioskiem z dnia [...] grudnia 2019 r. (data wpływu) wraz z raportem skierowanym do Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. – P. R. ponownie wystąpił o przydział lokalu mieszkalnego i zmianę statusu zajmowanej tymczasowej kwatery nr [...] przy ul. A. [...] w G. na lokal mieszkalny. Komendant Główny Policji, uzasadniając odmowę wszczęcia postępowania, zwrócił uwagę, że wniosek P. R. o przydział lokalu mieszkalnego i zmianę statusu zajmowanej tymczasowej kwatery nr [...] przy ul. A. [...] w G. na lokal mieszkalny, został załatwiony ostateczną decyzją Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. nr [...] z dnia [...] listopada 2019 r. o odmowie przydziału lokalu mieszkalnego. Natomiast skarżący, występując do Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. w dniu [...] grudnia 2019 r. z ponownym wnioskiem o przydział przedmiotowego lokalu mieszkalnego, zainicjował kolejne postępowanie w tej samej sprawie. Zdaniem organu, w sprawie pojawiła się zatem przyczyna uniemożliwiająca prowadzenie postępowania zmierzającego do wydania decyzji co do istoty sprawy, uzasadniająca odmowę wszczęcia postępowania z art. 61a k.p.a. (gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania). Wskazał, że do "innych uzasadnionych przyczyn" można zaliczyć na przykład żądanie strony dotyczące sprawy rozstrzygniętej już decyzją. Organ, mając powyższe na uwadze stwierdził, że pomiędzy sprawą strony zakończoną decyzją Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. nr [...] z dnia [...] listopada 2019 r., a aktualnie rozpoznawaną sprawą z wniosku z dnia [...] grudnia 2019 r. (data wpływu), zachodzi tożsamość podmiotowa i przedmiotowa, oparta na tej samej podstawie prawnej oraz na tożsamych żądaniach zainteresowanego. Wniosek strony z dnia [...] lipca 2019 r., uzupełniony pismem z dnia [...] września 2019 r., jak również wniosek z dnia [...] grudnia 2019 r., dotyczą przydziału lokalu mieszkalnego dotychczas zajmowanego o statusie tymczasowej kwatery położonej w G. przy ul. A. [...] m. [...]. Przedmiotowe wnioski zostały oparte na tych samych żądaniach strony i skierowane do tego samego organu. Zdaniem Komendanta Głównego Policji, w tym stanie faktycznym i prawnym nie jest możliwe ponowne merytoryczne (co do istoty) rozpoznanie sprawy z wniosku P. R., albowiem takie orzeczenie prowadziłoby do wydania decyzji w sprawie już rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, co w oparciu o przepis art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., czyniłoby decyzję rozstrzygającą o uprawnieniach strony po raz wtóry nieważną. W tych okolicznościach sprawy, zdaniem organu, należało odmówić wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. W skardze, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pismem z dnia 16 czerwca 2020 r. i następnie uzupełnionej pismem procesowym z dnia 29 października 2020 r., P. R. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, a także utrzymanego nim w mocy postanowienia organu I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Skarżący zarzucił rozstrzygnięciu rażące naruszenie przepisów prawa: 1. art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej w związku z art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a., poprzez złamanie zasady praworządności oraz pogłębiania zaufania do organów państwa, poprzez naruszenie przez organ art. 61a § 1 in medio k.p.a. poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż postępowanie w sprawie z innych uzasadnionych przyczyn nie może być wszczęte, podczas gdy przyczyny takie nie zachodzą, a zupełnie dowolne jest przyjęcie, iż sprawa przyznania mu lokalu mieszkalnego położonego w G. przy ul. A. [...] jest zakończona ostateczną decyzją, w sytuacji, gdy z pism po wydaniu decyzji nr [...] wynika, iż istotnie zmieniła się sytuacja życiowa wnioskodawcy i w chwili obecnej, na mocy wyroku z dnia [...] września 2019 r., Sąd Okręgowy w O. orzekł o rozwiązaniu małżeństwa wnioskodawcy przez rozwód, z jednoczesnym ustaleniem miejsca pobytu małoletniej córki O. R. przy ojcu, co oznacza, iż córka mieszka nielegalnie w przedmiotowym lokalu, co narusza art. 96 ust. 4 ustawy o Policji, 2. art., 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez brak wszechstronnego ustalenia stanu faktycznego w niniejszej sprawie, 3. art. 40 § 2 k.p.a. poprzez wadliwe doręczenie skarżonego postanowienia, bezpośrednio stronie postępowania, w sytuacji, gdy odwołujący się jest reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika w osobie adw. A. R., 4. art 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu pierwszej instancji, pomimo zaistnienia przesłanek do jej uchylenia. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonym postanowieniu. Kierowanie do organu administracji publicznej żądania dotyczącego sprawy już wcześniej rozstrzygniętej, stanowi uzasadnioną przyczynę odmowy wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a k.p.a. Stwierdził, że fakt, iż uległa zmianie sytuacja rodzinna strony nie wymagała przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego, gdyż okoliczność ta nie miała znaczenia w przedmiotowej sprawie. Przydział kwatery tymczasowej następuje na czas pełnienia służby w danej jednostce i przy przydziale nie są brani pod uwagę członkowie rodziny funkcjonariusza. Czego potwierdzeniem jest art. 96 ust. 4 ustawy o Policji, w myśl którego – policjantowi przeniesionemu z urzędu, który w poprzednim miejscu pełnienia służby nie zwolnił zajmowanego lokalu mieszkalnego lub domu, można przydzielić tymczasową kwaterę według norm, bez uwzględnienia zamieszkałych z nim członków rodziny. Zmiana sytuacji rodzinnej strony, nie ma znaczenia w sprawie przydziału tymczasowej kwatery, który przysługuje tylko na czas pełnienia służby w danej jednostce. Podkreślił, iż przedmiotowa kwatera składa się z dwóch pokoi i po uzyskaniu zgody organu nadrzędnego, małoletnia córka może zamieszkać wraz z ojcem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 119 pkt 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm.), zwanej dalej p.p.s.a., sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę, co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W związku z powyższym Sąd rozpoznał przedmiotową sprawę w trybie uproszczonym. W świetle art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym stosownie do § 2 art. 1 powołanej ustawy, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie wydane zostało na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania, w rozumieniu art. 61 k.p.a., zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Z treści powołanego przepisu wynika, że ustawodawca wprowadził dwie samodzielne i niezależne przesłanki wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego. Jedną z nich jest wniesienie podania przez osobę, która nie jest stroną, tj. nie ma legitymacji materialnej, w rozumieniu art. 28 k.p.a., do złożenia wniosku. Natomiast drugą przesłanką jest zaistnienie "innych uzasadnionych przyczyn", uniemożliwiających wszczęcie postępowania. W niniejszej sprawie podstawą odmowy była res iudicata, to jest funkcjonowanie w obrocie prawnym decyzji dotyczącej przedmiotu sprawy. Nie można bowiem ponownie żądać wszczęcia postępowania w sprawie już raz rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Jak powszechnie wskazuje się w doktrynie (por. np. B. Adamiak, glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 23 stycznia 1998 r., sygn. akt I SA/Gd 654/96, OSP 1999, z. 1, s. 51) na "sprawę administracyjną" w znaczeniu materialnym składają się elementy podmiotowe i przedmiotowe, a zatem przy ustalaniu tożsamości sprawy należy badać te właśnie elementy. Tożsamość elementów podmiotowych to tożsamość podmiotu będącego adresatem praw lub obowiązków, a tożsamość przedmiotowa to tożsamość treści tych praw i obowiązków oraz ich podstawy prawnej i faktycznej Zaznaczyć również należy, że na skutek odmowy wszczęcia postępowania organ nie prowadzi postępowania administracyjnego i nie rozstrzyga sprawy, co do jej istoty. W tej sytuacji należy przyjąć, że w postanowieniu, wydanym w trybie art. 61a § 1 k.p.a., organ nie może formułować wniosków i ocen, dotyczących meritum żądania. Instytucja odmowy wszczęcia postępowania kończy się aktem formalnym, a nie merytorycznym (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 grudnia 2015 r., sygn. akt II OSK 999/14, publ. LEX nr 1989306). Z akt sprawy wynika, że Komendant Wojewódzki Policji w O. decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2019 r. odmówił P. R. przydziału lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. A. [...] w G. Od decyzji tej nie wniesiono odwołania. W związku z tym decyzja ta uzyskała przymiot ostateczności i prawomocności. Przepis art. 16 § 1 k.p.a. zawiera ustawową definicję decyzji ostatecznej, jako decyzji, od której nie służy środek zaskarżenia w administracyjnym toku instancji. Wydanie przez organ ostatecznej decyzji powoduje niemożność ponownego orzekania w tej sprawie w tzw. trybie podstawowym, bez uprzedniego usunięcia z obrotu prawnego tej decyzji. Podkreślić należy, że wydanie decyzji w sprawie załatwionej już uprzednio decyzją ostateczną powoduje, że późniejsza decyzja obarczona będzie wadą nieważności, o której mowa art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. (res iudicata). Przepis ten stanowi bowiem, że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Okoliczność, czy powaga rzeczy osądzonej w danym przypadku występuje, wymaga ustalenia tożsamości porównywanych spraw pod względem podmiotowym oraz przedmiotowym. Tożsamość podmiotowa ma miejsce wtedy, gdy w sprawie występują te same strony. Natomiast tożsamość w zakresie przedmiotu sprawy wyznacza tożsamość podstawy prawnej i faktycznej oraz treści żądania strony. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie zaistniała zarówno tożsamość podmiotowa, jak i przedmiotowa, a w konsekwencji należało odmówić wszczęcia postępowania administracyjnego na zasadzie art. 61a § 1 k.p.a. Trzeba stwierdzić, że okoliczności, wskazane przez skarżącego w ponownym wniosku z dnia [...] grudnia 2019 r. o przydział lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. A. [...] w G., były przedmiotem oceny Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. przy rozpatrywaniu wcześniejszego wniosku strony z dnia [...] lipca 2019 r. złożonego w tym trybie, które zakończyło się wydaniem decyzji z dnia [...] listopada 2019 r. nr [...]. W tej sytuacji zasadnie organ stwierdził, że okoliczności, na które powołuje się skarżący w swym żądaniu, zostały wzięte pod uwagę w postępowaniu zakończonym ww. decyzją ostateczną. Nie stanowią one nowych, istotnych okoliczności, które należałoby wyjaśnić i które mogłyby spowodować wydanie innej w swej istocie decyzji niż ww. decyzja ostateczna z dnia [...] listopada 2019 r. Wydanie w tej sprawie decyzji administracyjnej, w której doszłoby do ponownej oceny, czy skarżący spełnia przesłanki przydziału lokalu mieszkalnego nr [...] w G. przy ul. A. [...], spowodowałoby, że decyzja taka obarczona byłaby wadą, dającą podstawę do stwierdzenia jej nieważności, wskazaną w art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a. Jeśli chodzi o podnoszony przez skarżącego argument, że nowy wniosek był wywołany zmianą sytuacji rodzinnej, to należy zwrócić uwagę, że już w dacie precyzowania pierwszego wniosku, zakończonego decyzją z dnia [...] listopada 2019 r., tj. w dniu [...] września 2019 r., małżeństwo skarżącego było rozwiązane wyrokiem Sądu Okręgowego w O. z dnia [...] września 2019 r. Odnośnie zaś zarzutu niedoręczenia postanowienia Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2020 r. ustanowionemu w sprawie pełnomocnikowi strony, adwokatowi A. R., lecz bezpośrednio stronie postępowania, należy wskazać, że ocena skutków pominięcia pełnomocnika w każdym przypadku zależy od okoliczności konkretnej sprawy, przy jednoczesnym uwzględnieniu wpływu tego uchybienia na treść rozstrzygnięcia. Stąd każda sytuacja naruszenia przez organ obowiązków doręczenia decyzji stronie powinna być oceniana indywidualnie, ze szczególnym uwzględnieniem okoliczności sprawy oraz ewentualnych skutków procesowych dla podmiotu będącego adresatem decyzji. Jeżeli wadliwość doręczenia nie powoduje ujemnych konsekwencji dla strony, a zwłaszcza nie pozbawia jej możliwości skorzystania ze środków zaskarżenia, brak jest podstaw do eliminowania decyzji z obrotu prawnego wyłącznie z tego powodu. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie Komendanta Głównego Policji, utrzymujące w mocy postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...], odpowiada prawu, zaś zarzuty skargi nie zasługują na uwzględnienie. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.