III OSK 2474/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Wojciech Jakimowicz Sędziowie sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Tadeusz Lipiński (spr.) Protokolant asystent sędziego Adam Płusa po rozpoznaniu w dniu 30 czerwca 2023 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej [...] Sp. z o.o. [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 20 listopada 2019 r. sygn. akt II SA/Go 623/19 w sprawie ze skargi [...] Sp. z o.o[...] na zarządzenie pokontrolne Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 9 lipca 2019 r. nr WI.7023.279.2019.ML w przedmiocie składowania odpadów oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 20 listopada 2019 r., II SA/Go 623/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim oddalił skargę [...] Sp. z o.o. [...](dalej: Spółka) na zarządzenie pokontrolne Lubuskiego Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej: WIOŚ) z 9 lipca 2019 r., nr WI.7023.279.2019.ML, w przedmiocie składowania odpadów. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji stwierdził, że WIOŚ prawidłowo i zgodnie z prawem ustalił, że w dacie prowadzenia kontroli, dokonywania ustaleń i wydania zarządzenia pokontrolnego Spółka nie posiadała zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów na działce nr [...], obręb [...], przy ul. [...] w Z. Z treści powoływanej przez Spółkę decyzji Prezydenta [...] (dalej: Prezydent) z 28 lipca 2017 r., nr DR.OS.6233.9.2017.AS (dalej: decyzja Prezydenta), wynika bowiem jednoznacznie, że Spółka posiada zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów na działce nr [...], obręb [...], przy ul. [...] w Z. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wywiodła Spółka. Zaskarżając przedmiotowy wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1/ błędne zastosowanie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz. U. z 2016 r. poz. 1688 ze zm.; dalej: u.i.o.ś.) w przypadku, w którym przeprowadzona kontrola nie pozwoliła na dokonanie bezspornych ustaleń dotyczących nieruchomości, co do których Spółka posiada uprawnienie do magazynowania odpadów zgodnie z decyzją Prezydenta, 2/ art. 113 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r. poz. 2096 ze zm.; dalej: k.p.a.) poprzez jego błędną interpretację polegającą na przyjęciu, że toczące się postępowanie w zakresie wyjaśnienia treści decyzji Prezydenta jest postępowaniem w zakresie modyfikacji treści tej decyzji, gdy tymczasem prawidłowa wykładnia niniejszej normy wskazuje, iż postępowanie wszczęte w wyniku jej zastosowania ma na celu wyjaśnienie treści decyzji, nie jej zmianę czy modyfikację, 3/ art. 7a § 1 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i nierozstrzygnięcie wątpliwości na korzyść strony w przypadku, w którym w niniejszej sprawie istniała wątpliwość co do treści normy prawnej, a przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku lub odebranie jej uprawnienia, 4/ art. 7, 8, 77 § 1, 80 i 81a § 1 k.p.a. polegające na braku prawidłowego zgromadzenia materiału dowodowego poprzez niezwrócenie się przez WIOŚ do Prezydenta celem wyjaśnienia zgłaszanych przez Spółkę wątpliwości odnośnie jej umocowania do magazynowania odpadów na terenie działki nr [...], załatwienie sprawy z pominięciem słusznego interesu strony oraz w sposób nie budzący zaufania do organów władzy publicznej poprzez dowolne przyjęcie, że Spółka nie posiada uprawnienia do magazynowania odpadów na terenie działki nr [...] pomimo prowadzonego postępowania w sprawie wyjaśnienia treści decyzji uprawniającej Spółkę do powyższego, brak wszechstronnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie poprzez błędne przyjęcie, że Spółka nie posiada uprawnienia do magazynowania odpadów na terenie działki nr [...] pomimo nieustalenia takiej okoliczności ponad wszelką wątpliwość, co stoi w sprzeczności ze słusznym interesem strony, oraz nierozstrzygnięcie wątpliwości na korzyść strony w przypadku, w którym istniała wątpliwość co do stanu faktycznego niniejszej sprawy. W oparciu o przytoczone podstawy kasacyjne Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz uchylenie zarządzenia pokontrolnego w części dotyczącej zobowiązania reprezentanta Spółki do zaprzestania zbierania odpadów na działce nr [...] oraz do przesłania WIOŚ pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu pokontrolnym naruszeń, a także o zasądzenie od WIOŚ na rzecz Spółki kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej Spółka podniosła, że w jej ocenie zarządzenie pokontrolne jest przedwczesne, bowiem nie jest jasne, czy naruszyła prawo magazynując odpady na terenie działki nr [...]. Magazynowane odpadów na utwardzonym placu magazynowym jest bowiem uregulowane w decyzji Prezydenta. Wprawdzie zezwolenie zostało wydane na gromadzenie i gospodarowanie odpadami na działce nr [...], której niemal całą powierzchnię zajmuje hala magazynowa, lecz w decyzji jest mowa o magazynowaniu odpadów na hali oraz na utwardzonym placu magazynowym, wobec czego Spółka ma wątpliwości co do treści decyzji w zakresie dotyczącym miejsc magazynowania odpadów, co zgłosiła podczas kontroli oraz w zastrzeżeniach i uwagach do protokołu kontroli. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli w sprawie nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania, wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak ma to miejsce w niniejszej sprawie, to Sąd rozpoznając sprawę związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskiem. W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zarzuty podniesione w ramach podstawy kasacyjnej, na której oparta została skarga w niniejszej sprawie, nie okazały się zasadne. Zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. Wskazane zarządzenie pokontrolne jest władczym aktem administracyjnym, niestanowiącym jednak decyzji administracyjnej. Jest wydawane na podstawie ustaleń kontroli, w związku z czym zawarty w nim obowiązek stanowi konsekwencję stwierdzonych w jej trakcie nieprawidłowości. Stan faktyczny sprawy zostaje ustalony zatem na podstawie wyników kontroli oraz protokołu kontroli, który ma odzwierciedlać przebieg kontroli na miejscu, a nie ustaleń poczynionych na podstawie przepisów k.p.a. Do ustalenia stanu faktycznego nie stosuje się zatem przepisów k.p.a. zarówno w stosunku do czynności kontrolnych, jak i wydania zarządzenia pokontrolnego. Sąd administracyjny nie bada też legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli, bowiem wówczas przedmiotem sądowej kontroli nie byłoby zarządzenie pokontrolne, ale dokument w postaci protokołu kontroli. Z pełnych gwarancji procesowych wynikających z przepisów k.p.a. strona może skorzystać, jeśli na skutek niewykonania zarządzenia pokontrolnego zostanie wszczęte postępowanie administracyjne przewidziane przepisami stosownej ustawy z zakresu materialnego prawa ochrony środowiska (zob. wyrok NSA z 6 kwietnia 2023 r., III OSK 2051/21, i powołane w jego uzasadnieniu orzecznictwo, http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd administracyjny rozpoznając skargę na zarządzenie pokontrolne bada przede wszystkim, czy: 1/ kontrola została przeprowadzona przez powołany do tego organ, 2/ treść zarządzeń koresponduje z ustaleniami poczynionym w protokole kontroli, 3/ treść zarządzenia pokontrolnego znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Powyższe oznacza, że podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 7, 7a § 1, 8, 77 § 1, 80 i 81a § 1 k.p.a., które sprowadzały się w istocie do zakwestionowania prawidłowości ustaleń stanu faktycznego w niniejszej sprawie, nie mogły być uznane za skuteczne. W konsekwencji podstawa kasacyjna oparta na tych zarzutach okazała się nieuzasadniona. Stwierdzenia te nie oznaczają natomiast tego, że WIOŚ, wydając w ramach postępowania odrębnego zarządzenie pokontrolne, nie miał obowiązku dokonania ustaleń stanu faktycznego i prawnego dotyczącego kontrolowanej sprawy i ich odzwierciedlenia w motywach zarządzenia. W warunkach niniejszej sprawy obowiązek ten jednak wypełnił. Jak wynika z zarządzenia pokontrolnego w wyniku kontroli przeprowadzonej w dniach od 15 kwietnia do 31 maja 2019 r. stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska. Ustalono bowiem, co nie jest w sprawie kwestionowane, że Spółka magazynuje odpady na działce nr [...]. Zgodnie natomiast z decyzją Prezydenta posiadane przez nią zezwolenie obejmuje działkę nr [...]. Jak właściwie ocenił Sąd I instancji WIOŚ prawidłowo ustalił, że Spółka nie posiadała zezwolenia na zbieranie odpadów na działce nr [...]. Z treści decyzji Prezydenta wynika bowiem jednoznacznie, że Spółka posiada zezwolenie na zbieranie i przetwarzanie odpadów na działce nr [...]. W żadnym elemencie tej decyzji nie jest wskazana działka nr [...]. Spółka podnosi wprawdzie, że w decyzji jest mowa o magazynowaniu odpadów na hali oraz na utwardzonym i ogrodzonym placu magazynowym. Nie zmienia to jednak faktu, że zgodnie z decyzją Prezydenta Spółce udzielono zezwolenia na zbieranie i przetwarzanie odpadów wyłącznie na działce nr [...]. Działka ta wskazana została wyraźnie również w części uszczegółowiającej warunki zezwolenia i co do tego nie można mieć żadnych wątpliwości. Słuszne jest również stanowisko Sądu I instancji, w świetle którego to, że Spółka zainicjowała postępowanie w sprawie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji Prezydenta ( uznane przez Sąd za mające w istocie na celu modyfikację treści tej decyzji ) nie ma wpływu na zgodność z prawem zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego. Treść decyzji Prezydenta nie mogła być bowiem rekonstruowana inaczej niż na podstawie jej brzmienia obowiązującego w czasie podejmowania przez WIOŚ zaskarżonego aktu, z uwagi na istotę kontroli, która musi być zrelatywizowana do stanu rzeczy stwierdzonego podczas tej kontroli (por. wyrok NSA z 26 maja 2023 r., III OSK 2307/21). W czasie kontroli i w dniu wydania zarządzenia pokontrolnego Spółka nie była w posiadaniu aktów poświadczających posiadanie zezwolenia na zbieranie odpadów na działce nr [...]. W konsekwencji w okolicznościach niniejszej sprawy WIOŚ miał podstawy do wydania zarządzenia pokontrolnego z art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. Zarzut błędnego zastosowania tego przepisu uznać należy tym samym za nieusprawiedliwiony. Niezasadny jest ponadto zarzut naruszenia art. 113 § 2 k.p.a. poprzez jego błędną interpretację. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że przytoczony przepis nie był bezpośrednio stosowany w niniejszej sprawie, nie był też stricte przedmiotem wykładni Sądu I instancji. Sąd ten odniósł się do toczącego się postępowania w sprawie wyjaśnienia wątpliwości co do treści decyzji Prezydenta w kontekście jego ewentualnego wpływu na kontrolę legalności zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego. W tym zakresie stanowisko Sądu nie zostało jednak zakwestionowane w ramach tego zarzutu, dlatego też zarzut naruszenia wskazanego przepisu uznać należy w warunkach niniejszej sprawy za nieskuteczny. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.