III OSK 2423/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Tamara Dziełakowska Sędziowie sędzia NSA Artur Kuś (sprawozdawca) sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski Protokolant starszy asystent sędziego Marcin Rączka po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J. J. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 108/23 w sprawie ze skargi J. J. na decyzję Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu z dnia 15 listopada 2022 r. nr 1361/OP/2022 w przedmiocie odmowy potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej oddala skargę kasacyjną

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 maja 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 108/23 oddalił skargę J. J. (dalej: "skarżący"), na decyzję Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej - Komisji Ścigania Zbrodni Przeciwko Narodowi Polskiemu (dalej: "organ", "Prezes IPN") z 15 listopada 2022 r. nr 1361/OP/2022 w przedmiocie odmowy potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przyjął następujące okoliczności faktyczne i prawne. Skarżący wnioskiem z 23 czerwca 2022 r. zwrócił się do Instytutu Pamięci Narodowej o wydanie decyzji administracyjnej w sprawie spełnienia warunków, o których mowa w art. 4 ustawy z dnia 20 marca 2015 r. o działaczach opozycji antykomunistycznej oraz osobach represjonowanych z powodów politycznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1255 dalej: "ustawa o działaczach opozycji"). Prezes IPN, po rozpatrzeniu ww. wniosku, decyzją z 14 września 2022 r. nr 1159/OP/2022 odmówił potwierdzenia, że skarżący spełnia warunki, o których mowa w art. 4 ustawy o działaczach opozycji. Prezes IPN decyzją nr 1361/OP/2022 z 15 listopada 2022 r. utrzymał w mocy własną decyzję z 14 września 2022 r. W uzasadnieniu organ odwołał się do obowiązujących przepisów prawa (w szczególności art. 4 ustawy o działaczach opozycji) oraz wskazał, że w wyniku przeprowadzonej kwerendy w zasobie archiwalnym IPN odnaleziono dokumenty dotyczące skarżącego, tj.: - kartę [...] z kartoteki statystycznej WUSW [...] [1945] 1983-1990, sygn. IPN [...], z której wynika, że J. B. s. [...] ur. [...] 1957 r. w dniu [...] maja 1980 r. został pozyskany do współpracy jako tajny współpracownik (TW) ps. "[...]" na zasadzie dobrowolności do sprawy obiektowej kryptonim "[...]"; zarejestrowany został [...] maja 1980 r. przez KWMO [...] Wydział [...] Sekcję [...] do numeru [...]; z treści dokumentu wynika także, że [...] 1985 r. został zdjęty z ewidencji z powodu nieszczerości, a materiały jego dotyczące w dniu 30 kwietnia 1985 r. przekazano do archiwum Wydziału "[...]" KWMO [...] do numeru [...]; - kartę-[...] z kartoteki odtworzeniowej WUSW [...] [1945] 1983-1990 sygn. [...], z której wynika, że J. J. s. [...] ur. [...] 1957 r. TW ps. "[...]" rejestrowany do numeru [...] w dniu [...] 1980 r. przez Wydział [...] WUSW [...]; z treści karty wynika ponadto, że został pozyskany do współpracy na zasadzie dobrowolności celem rozpracowania środowiska studenckiego - członków SKS-u, KOR-u; z ww. dokumentu wynika również, że [...] marca 1985 r. został wyeliminowany z sieci agenturalnej z powodu nieszczerości; na karcie zapisano także, że teczkę personalną i teczkę pracy złożono w Archiwum Wydziału "[...]" KWMO [...] 30 kwietnia 1985 r. do numeru [...]; - kartę [...] z kartoteki pomocniczej TW po b. Wydz. "[...]" WUSW [...], z której wynika, że Wydział [...] WUSW [...] zarejestrował do numeru [...] TW ps. "[...]"; z dokumentu wynika, iż materiały dotyczące ww. złożono do archiwum numeru [...]; - zapis z dziennika rejestracyjnego WUSW [...], sygn. IPN [...], z którego wynika, że [...] 1980 r. do numeru [...] Wydział [...] zarejestrował wnioskodawcę jako osobę zaufaną (OZ), a następnie [...] maja 1980 r. przerejestrował ww. na TW ps. "[...]"; z zapisów na dokumencie wynika także, iż 30 kwietnia 1985 r. został zdjęty z ewidencji, natomiast materiały dotyczące ww. zostały przekazane do archiwum do numeru [...]; - zapis z "Inwentarza akt [...]" sygn. [...], z którego wynika, że 30 kwietnia 1985 r. materiały (teczka personalna i teczka pracy) dotyczące TW ps. "[...]" zarejestrowanego przez Wydział [...] do numeru [...] zostały przekazane do archiwum do numeru [...]. W ocenie Prezesa IPN wskazane dokumenty spełniają kryteria dokumentów opisanych w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji. Dokumenty ewidencyjne wymienione w pkt 1 - 5 zostały wytworzone przy udziale skarżącego w ramach czynności wykonywanych przez niego w charakterze tajnego współpracownika o ps. "[...]", przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa. Dokumenty wymienione w pkt 1 - 5 mieszczą się w katalogu pomocy ewidencyjnych wymienionych w art. 4 ust. 2 ustawy o działaczach opozycji i spełniają kryteria dokumentów opisanych w art. 4 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy. Organ w uzasadnieniu decyzji wyjaśnił również, że okoliczność odnalezienia w zasobach archiwalnych IPN dokumentów potwierdzających zarejestrowanie skarżącego - jako tajnego współpracownika organów bezpieczeństwa PRL o ps. "[...]", niezależnie od tego, czy ww. rejestracja dokonała się za jego wiedzą i zgodą i czy skarżący podejmował jakiekolwiek czynności jako tajny współpracownik, obligowała Prezesa IPN do odmownego rozpatrzenia jego wniosku. Ustalenia te nie pozwoliły na wydanie decyzji potwierdzającej, że skarżący spełnia warunki, o których mowa w art. 4 ustawy o działaczach opozycji, bowiem organ nie był upoważniony do oceny prawdziwości dokumentów, prawdziwości opisanych w nich zdarzeń, wiarygodności osób wytwarzających dokumenty, ani też do ustalania czy wynikająca z dokumentów współpraca miała w rzeczywistości miejsce. W obowiązującym stanie prawnym, organ jest upoważniony jedynie do ustalenia, czy w archiwum IPN zachowały się dokumenty o określonych cechach. Odnosząc się do twierdzeń skarżącego, że pomimo podpisania zobowiązania do współpracy z organami bezpieczeństwa państwa nigdy tej współpracy nie podjął organ wyjaśnił, że nie dokonuje w postępowaniu oceny czy współpraca skarżącego w charakterze tajnego współpracownika w rzeczywistości miała miejsce. Organ w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 4 ustawy o działaczach opozycji jest bowiem obowiązany jedynie do opisania dokumentów odnalezionych w archiwum według kryteriów wymienionych w tym przepisie. Tym samym w takiej sprawie organ nie prowadził klasycznego postępowania dowodowego. Przedmiotowe postępowanie nie jest bowiem postępowaniem lustracyjnym prowadzonym w celu wyjaśnienia sytuacji danej osoby w związku z istniejącym całokształtem materiałów dowodowych potwierdzających bądź przeczących współpracy z organami bezpieczeństwa. Sposób postępowania wnioskodawcy i charakter kontaktów z przedstawicielami służb z punktu widzenia intencji, jak też oceny czy spełniają przesłanki współpracy mogą być oceniane w postępowaniu lustracyjnym prowadzonym przez sąd. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący zarzucił naruszenie: 1. art. 4 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji przez błędną wykładnię i w rezultacie niewłaściwe zastosowanie, wyrażające się w niezasadnym przyjęciu, iż skarżący spełnia warunki, o których mowa w art. 4 ustawy o działaczach opozycji i w efekcie odmowę skarżącemu potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych; 2. art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 w zw. z art. 140 oraz 136 i art. 15 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 572 dalej: "k.p.a.") w związku z art. 2 Konstytucji statuującym zasadę demokratycznego państwa prawnego, w tym stanowiącą jej istotny komponent zasadę ochrony zaufania obywateli do organów państwa i stanowionego oraz stosowanego przez nie prawa, wraz ze stanowiącą jej emanację zasadą prawa obywatela do dobrej administracji, w świetle której to zasady, każde działanie w formach władczych organu administracji publicznej, a nie tylko podejmowanych w ramach sformalizowanego postępowania administracyjnego unormowanego w k.p.a., powinno zostać poprzedzone wszechstronnym wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy przez niezebranie i nierozważenie całego materiału dowodowego, a w konsekwencji niewyjaśnienie wszystkich istotnych okoliczności sprawy oraz odstąpienie przez Prezesa IPN, będącego organem odwoławczym, od powtórnego merytorycznego rozpoznania sprawy wraz z ewentualnym przeprowadzeniem uzupełniającego postępowania wyjaśniającego w tym przedmiocie - które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż skutkowało błędnym uznaniem przez organ, że skarżącemu odmawia się potwierdzenia statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonym orzeczeniu. Opisanym na wstępie wyrokiem z 18 maja 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 108/23 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a."). W uzasadnieniu Sąd I instancji stwierdził, że obowiązkiem Prezesa IPN w postępowaniu zainicjowanym przez skarżącego było sprawdzenie zasobów archiwum (art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji), a w przypadku odnalezienia dokumentów dotyczących skarżącego ocena czy posiadają określone prawem cechy (art. 4 ust. 1 pkt 2 i art. 4 ust. 2 ustawy o działaczach opozycji), co też w niniejszej sprawie organ uczynił. Zdaniem Sądu I instancji, błędne było stanowisko skarżącego, że organ niezasadnie odmówił uznania, że skarżącemu przysługuje status działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych. Sąd zwrócił uwagę, że organ oceniał wyłącznie czy istnieją (lub nie) warunki, o których mowa w art. 4 ustawy o działaczach opozycji. W prowadzonym postępowaniu organ nie oceniał całej działalności skarżącego, a jedynie badał czy w archiwum zachowały się dokumenty o określonych cechach. Sąd I instancji stwierdził, że zgromadzony przez organ materiał dowodowy był wystarczający do wydania w sprawie rozstrzygnięcia, które w sposób prawidłowy zostało przez organ uzasadnione. W ocenie Sądu I instancji organ dokonał oceny dokumentów odnalezionych podczas kwerendy archiwalnej dotyczących skarżącego a będących kartami z kartotek (statystycznej WUSW [...], odtworzeniowej WUSW [...], pomocniczej TW po byłym wydziale "[...]" WUSW [...]), z dziennika rejestrowego WUSW [...], inwentarza akt działu [...] od nr [...] do nr [...] (dokumenty szczegółowo opisane w części sprawozdawczej uzasadnienia-brak zatem potrzeby ich szczegółowego opisu w tym miejscu). Ocena ta była zgodna z zasadą swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) i trafna pod kątem spełnienia przesłanek z art. 4 ust. 2 ustawy o działaczach opozycji. Z dokumentów tych wprost wynika, czemu skarżący nie zaprzecza i co sam przyznaje m. in. w skardze, że został pozyskany do współpracy i zarejestrowany jako tajny współpracownik organów bezpieczeństwa o pseudonimie "[...]". Organ odniósł się do dokumentów istotnych z punktu widzenia wydanego rozstrzygnięcia i z tą oceną Sąd się zgadza, bowiem wskazane i odnalezione dokumenty niewątpliwie spełniają kryteria z art. 4 ust. 2 ustawy o działaczach opozycji bowiem przez dokumenty wytworzone przy udziale osoby, o której mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2, przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa rozumie się także pomoce ewidencyjne, takie jak dzienniki rejestracyjne, inwentarze archiwalne, karty ewidencyjne i Zintegrowany System Kartotek Operacyjnych organów bezpieczeństwa państwa, jeżeli potwierdzają fakt rejestracji w charakterze tajnego informatora lub pomocnika organów bezpieczeństwa państwa). Zdaniem Sądu stanowisko organu odzwierciedla również w sposób dostateczny udział skarżącego w powstaniu tych dokumentów. Sąd I instancji wyjaśnił, że udział w wytworzeniu dokumentów należy definiować nie tylko jako bezpośredni wkład skarżącego w powstanie dokumentu, ale również działanie pośrednie, jednak dostatecznie sprecyzowane rolą czy funkcją danej osoby w wytworzeniu dokumentu, przy uwzględnieniu okoliczności w jakich funkcjonowała ewentualna tajna współpraca. Sąd nie zgodził się ze stanowiskiem skarżącego, że organ tylko formalnie ujawnił istnienie dokumentów służb powiązanych ze skarżącym, albowiem wykazał, że ich forma i treść wskazywały na dokonywanie czynności w ramach przyjętej funkcji tajnego informatora. Sąd I instancji podkreślił, że obowiązkiem organu w tego rodzaju postępowaniu jest wyłącznie odzwierciedlenie stanu zasobów archiwalnych według skonkretyzowanych w przepisie kryteriów i sformułowanie oceny, czy stan zasobów archiwalnych zawiera dokumenty, których treść wskazuje na to, że istniały dokumenty wskazujące na współpracę skarżącego ze służbami bezpieczeństwa państwa i czy w ramach tej współpracy wytworzył on jakieś dokumenty lub czy jakieś dokumenty powstały przy jego udziale. Rolą organu wyznaczoną przez art. 4 ustawy o działaczach opozycji nie jest ani ocena wiarygodności materialnej opisanych w tych dokumentach zdarzeń czy osób, ani ustalanie, czy wynikająca z dokumentów współpraca miała w rzeczywistości miejsce. Organ prowadzący postępowanie nie jest uprawniony do oceny w oparciu o całokształt dokumentów znajdujących się w jego zasobach, czy skarżący wywiązywał się ze swego zobowiązania, czy w tamtej rzeczywistości działania jego bądź zaniechania odpowiadały pojęciu współpracy ze służbami bezpieczeństwa. Organ nie jest uprawniony do prowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie. Skarżący wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku zaskarżając go w całości i zarzucając naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.: art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji w zw. z art. 2 Konstytucji, art. 7 Konstytucji, art. 19 Konstytucji, art. 32 Konstytucji i art. 45 ust. 1 Konstytucji oraz art. 2, art. 14, art. 25 i art. 26 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych z dnia 19 grudnia 1966 roku - podpisanego w Warszawie dnia 3 marca 1977 r. (Dz.U. z 1977 r. Nr 38, poz. 168, dalej: "MPPOiP") przez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie i nieuzasadnione przyjęcie, że dokumenty służby bezpieczeństwa PRL znajdujące się w zasobach IPN, w tym wskazane w uzasadnieniu decyzji IPN, w których dokonano pozornej rejestracji na podstawie wady w oświadczeniu woli skarżącego tj. podpisanego zobowiązania do współpracy przez skarżącego wskutek wymuszenia groźbami i przymusem przez funkcjonariuszy służby bezpieczeństwa, spełniają kryteria o jakich mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji, tj. że przepis ten dopuszcza możliwość wydania decyzji odmownej bez ustalenia w sposób niebudzący wątpliwości, że to wadliwe oświadczenie wymuszone pod wpływem groźby i przymusu funkcjonariuszy służby bezpieczeństwa zostało faktycznie wytworzone dobrowolnie przez skarżącego oraz inne dokumenty w ramach wykonywanych czynności przez niego w charakterze tajnego współpracownika lub przy jego udziale przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez służbę bezpieczeństwa, co w konsekwencji narusza międzynarodową, europejską i konstytucyjną zasadę równości obywateli wobec prawa i zakazu dyskryminacji albowiem skarżący niewątpliwie był działaczem opozycji antykomunistycznej i osobą represjonowaną z powodów politycznych; 2. przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2022 r. poz. 2492 ze zm., dalej: "p.u.s.a.") i art 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji, art. 7 Konstytucji, art. 19 Konstytucji, art. 32 Konstytucji i art. 45 ust. 1 Konstytucji oraz art. 2, art. 14, art. 25 i art. 26 MPPOiP poprzez uznanie przez Sąd decyzji organu obu instancji za prawidłowe, pomimo że zostały one wydane z naruszeniem zasady prawdy obiektywnej na skutek nieprzeprowadzenia przez organ i Sąd I instancji właściwego postępowania dowodowego, mającego na celu pełne i wszechstronne wyjaśnienie sprawy oraz poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i zaniechanie przez Sąd I instancji wnikliwej kontroli legalności zaskarżonej decyzji organu oraz oddalenie skargi, pomimo że w toku postępowania administracyjnego nie odniesiono się do kryteriów pozwalających na obiektywną ocenę sytuacji skarżącego w kontekście materialnoprawnych przepisów stanowiących o uprawnieniu do uzyskania przez niego statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej, albowiem wskutek kwerendy w archiwum IPN organ administracji publicznej nie stwierdził istnienia jakiejkolwiek dokumentacji, która w sposób bezpośredni dowodziłaby tego, iż skarżący kiedykolwiek podejmował dobrowolnie jakiekolwiek czynności mające pozostawać w związku z wykonywaniem przez niego zadań w charakterze tajnego współpracownika przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez służbę bezpieczeństwa PRL, czyli jakichkolwiek dokumentów wytworzonych bezpośrednio przez skarżącego, które miałyby być przez skarżącego sporządzane w ramach w/w współpracy i innych jakichkolwiek dokumentów nawet pośrednio potwierdzających podejmowanie przez skarżącego jakichkolwiek skonkretyzowanych czynności, które miałyby pozostawać w związku z wykonywaniem zadań w charakterze tajnego współpracownika przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez służbę bezpieczeństwa, co w konsekwencji narusza międzynarodową, europejską i konstytucyjną zasadę równości obywateli wobec prawa, prawa skarżącego do obrony i zakazu dyskryminacji albowiem skarżący niewątpliwie był działaczem opozycji antykomunistycznej i osobą represjonowaną z powodów politycznych. Podnosząc powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przekazanie sprawy temu Sądowi do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym zastępstwa procesowego przez radcę prawnego. Skarżący wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. oraz przesłanki uzasadniające odrzucenie skargi bądź umorzenie postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, stosownie do treści art. 189 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę Naczelny Sąd Administracyjny związany jest granicami skargi. Związanie granicami skargi oznacza związanie podstawami zaskarżenia wskazanymi w skardze kasacyjnej oraz jej wnioskami. Naczelny Sąd Administracyjny bada przy tym wszystkie podniesione przez stronę skarżącą kasacyjnie zarzuty naruszenia prawa (tak NSA w uchwale pełnego składu z dnia 26 października 2009 r. sygn. I OPS 10/09, opubl. w ONSAiWSA 2010 z. 1 poz. 1). Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a także 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 176 p.p.s.a. strona skarżąca kasacyjnie ma obowiązek przytoczyć podstawy skargi kasacyjnej wnoszonej od wyroku Sądu pierwszej instancji i szczegółowo je uzasadnić wskazując, które przepisy ustawy zostały naruszone, na czym to naruszenie polegało i jaki miało wpływ na wynik sprawy. Rola NSA w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. 3. Skarga kasacyjna jest niezasadna. W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z 27 czerwca 2012 r. sygn. akt II GSK 819/11; wyrok NSA z 26 marca 2010 r. sygn. akt II FSK 1842/08; wyrok NSA z 4 czerwca 2014 r. sygn. akt II GSK 402/13; wyrok NSA z 17 lutego 2023 r. sygn. akt II GSK 1458/19; wyrok NSA z 1 marca 2023 r. sygn. akt I FSK 375/20). Dopiero po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Dla uznania za usprawiedliwioną podstawę kasacyjną z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. nie wystarcza samo wskazanie naruszenia przepisów postępowania, ale nadto wymagane jest, aby skarżący kasacyjnie wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub skali, iż kształtowały one lub współkształtowały treść kwestionowanego w sprawie orzeczenia (por. wyrok NSA z 27 września 2024 r. sygn. akt III OSK 2890/22; wyrok NSA z 26 lutego 2014 r. sygn. akt II GSK 1868/12; wyrok NSA z 29 listopada 2022 r. sygn. akt I OSK 931/22). 4. W tej sprawie strona skarżąca kasacyjnie zarzuciła Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy obejmujący art. 1 § 2 p.u.s.a. i art 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 2 Konstytucji, art. 7 Konstytucji, art. 19 Konstytucji, art. 32 Konstytucji i art. 45 ust. 1 Konstytucji oraz art. 2, art. 14, art. 25 i art. 26 MPPOiP. Tak postawione zarzuty skargi kasacyjnej są całkowicie niezasadne. W pierwszej kolejności wskazać trzeba, że art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. jest przepisem ustrojowym normującym zakres i kryterium kontroli działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne i jako taki co do zasady nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej. Może być on skutecznie wskazany jako naruszony w ramach drugiej podstawy kasacyjnej w powiązaniu z konkretnie oznaczonymi przepisami p.p.s.a. (por. wyrok NSA z 25 czerwca 2024 r., sygn. akt III OSK 765/23). Skoro art. 1 § 2 p.u.s.a. jako przepis ustrojowy, a nie procesowy wskazuje podstawowe kryterium sprawowania kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne, to przepis ten mógłby stanowić samodzielną i skuteczną podstawę kasacyjną tylko wówczas, gdyby sąd przyjął inne, niż legalność, kryterium kontroli. Zarzucając naruszenie tego przepisu strona powinna zatem bądź to wskazać konkretny przepis prawa, który powinien uwzględnić, a czego nie zrobił Sąd I instancji dokonując kontroli legalności działania organów administracji, bądź ewentualnie przepis wskazujący inne kryterium kontroli (wykraczające poza zgodność z prawem). Wykazując naruszenie tego przepisu strona może wywodzić, że sąd niezasadnie wyszedł poza kryterium kontroli działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem, tzn. wskazać, że nie zaistniał przypadek, w którym "ustawy stanowią inaczej" (por. wyrok NSA z 14 stycznia 2026 r., sygn. akt I OSK 230/23). Sąd I instancji nie mógł także naruszyć art. 7 k.p.a., art. 77 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a., gdyż przepisów tych nie stosował. W przypadku zarzutów dotyczących naruszenia przepisów postępowania, podkreślić należy, że prawidłowo sformułowany zarzut tego typu winien wskazywać konkretne regulacje procesowe, którym uchybił Sąd I instancji (a nie organ administracji), a także to, że naruszenie tego rodzaju regulacji mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Prawidłowo sformułowany zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisów postępowania powinien przywoływać odpowiednie przepisy procedury sądowoadministracyjnej (tj. p.p.s.a.) w ewentualnym powiązaniu z przepisami k.p.a. i możliwymi innymi przepisami dotyczącymi postępowania, o ile miały one w danej sprawie zastosowanie (por. wyrok NSA z [...] 2025 r., sygn. akt III OSK 2035/23). Podobnie zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie przepisów Konstytucji i MPPOiP nie mógł odnieść zamierzonego skutku, gdyż Sąd I instancji wskazanych regulacji nie stosował. Skarżący kasacyjnie próbuje powiązać wskazane przepisy Konstytucji i MPPOiP z nieprzeprowadzeniem przez organ i Sąd I instancji właściwego postępowania dowodowego. Taki zabieg niestety uniemożliwia kontrolę instancyjną wyroku Sądu I instancji dokonywaną przez NSA w zakresie naruszenia przepisów postępowania. Przypomnieć trzeba, że to obowiązkiem strony składającej środek odwoławczy jest takie zredagowanie podstaw kasacyjnych i zarzutów skargi, a także ich uzasadnienia, aby nie budziły one wątpliwości interpretacyjnych. NSA nie może bowiem domniemywać granic skargi kasacyjnej. Sąd ten jest władny badać naruszenie jedynie tych przepisów (norm), które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą. Nie jest dopuszczalna wykładnia zakresu zaskarżenia i jego kierunków oraz konkretyzowanie, uściślanie zarzutów skargi kasacyjnej, czy też poprawianie jej niedokładności. Właściwe określenie w skardze kasacyjnej zakresu i podstaw zaskarżenia jest również konieczne z uwagi na ustanowioną w art. 183 p.p.s.a. wskazaną wyżej zasadę stanowiącą, że NSA rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Zamierzony skutek skarga kasacyjna może odnieść tylko wówczas, gdy wykazane zostanie takie naruszenie przez Sąd I instancji przepisów postępowania, któremu można zasadnie przypisać możliwy istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie wystąpiła a ponadto same zarzuty w zakresie naruszenia prawa procesowego zostały sformułowane w sposób wadliwy, uniemożliwiający kontrolę instancyjną. 5. Skarżący kasacyjnie wskazał także na naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj.: art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji w zw. z art. 2 Konstytucji, art. 7 Konstytucji, art. 19 Konstytucji, art. 32 Konstytucji i art. 45 ust. 1 Konstytucji oraz art. 2, art. 14, art. 25 i art. 26 MPPOiP poprzez ich "(...) błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie". Przypomnieć trzeba, że art. 174 pkt 1 p.p.s.a. przewiduje dwie postacie naruszenia prawa materialnego, a mianowicie "błędną jego wykładnię" lub "niewłaściwe zastosowanie". Błędna wykładnia oznacza nieprawidłowe zrekonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z konkretnego przepisu, czyli mylne rozumienie określonej normy prawnej, natomiast niewłaściwe zastosowanie to dokonanie wadliwej subsumcji przepisu do ustalonego stanu faktycznego, czyli niezasadne uznanie, że stan faktyczny sprawy odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (por. wyrok NSA z 1 lutego 2018 r., sygn. akt II GSK 4132/17). Na autorze skargi kasacyjnej ciąży obowiązek konkretnego wskazania nie tylko, które przepisy prawa materialnego zostały przez Sąd I instancji naruszone zaskarżanym orzeczeniem, lecz także na czym polegała ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być prawidłowa wykładnia i właściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.). Zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez jego niewłaściwe zastosowanie zmierzać powinien do wykazania, że Sąd stosując przepis popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. Z kolei w przypadku zarzutu błędnej wykładni konieczne jest wskazanie na czym polega wadliwe rozumienie przez Sąd I instancji przepisu. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinien być rozumiany stosowany przepis prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia, a w przypadku zarzutu niezastosowania przepisu dlaczego powinien być zastosowany. W ocenie skarżącego kasacyjnie dokumenty służby bezpieczeństwa PRL znajdujące się w zasobach IPN w których dokonano pozornej rejestracji na podstawie wady w oświadczeniu woli skarżącego tj. podpisanego zobowiązania do współpracy przez skarżącego wskutek wymuszenia groźbami i przymusem przez funkcjonariuszy służby bezpieczeństwa - nie spełniają kryteriów z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji. Skarżący kasacyjnie (jak twierdzi) był bowiem działaczem opozycji antykomunistycznej i osobą represjonowaną z powodów politycznych. W ocenie NSA, Sąd I instancji w sposób prawidłowy dokonał interpretacji przepisów prawa mających zastosowanie w niniejszej sprawie i ustalił stan faktyczny sprawy. Przypomnieć trzeba, że przyznanie statusu działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych wiąże się z wieloma przywilejami określonymi w ustawie. Ustawodawca zatem założył, że status ten otrzymać mogą wyłącznie takie osoby co do których w archiwum IPN nie ma jakiegokolwiek śladu, czy nawet prawdopodobieństwa współpracy w charakterze tajnego informatora lub pomocnika organów bezpieczeństwa państwa. Sąd I instancji zasadnie wskazał, że organ wydając zaskarżoną decyzję nie dopuścił się naruszeń prawa materialnego, które miałyby wpływ na wynik sprawy, ani uchybień formalnoprawnych w stopniu, w jakim mogłoby to mieć istotny wpływ na wynik sprawy, z kilku zasadniczych powodów. Po pierwsze – prawidłowo Sąd I instancji wskazał, że osią sporu było to czy dokumenty odnalezione przez organ podczas kwerendy nosiły cechy dokumentów, o których mowa w art. 4 ust. 2 ustawy o działaczach opozycji antykomunistycznej a w konsekwencji czy organ słusznie stwierdził, że skarżący nie spełnia warunku, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy. Ze wskazanej regulacji wynika bowiem to, że status działacza opozycji antykomunistycznej lub osoby represjonowanej z powodów politycznych nie będzie przysługiwał osobie, co do której "(...) zachowały się dokumenty wytworzone przez nią lub przy jej udziale, w ramach czynności wykonywanych przez nią w charakterze tajnego informatora lub pomocnika przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa" (art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji). Z kolei rzez dokumenty wytworzone przy udziale osoby (o której mowa w ust. 1 pkt 2) przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa rozumie się także pomoce ewidencyjne, takie jak dzienniki rejestracyjne, inwentarze archiwalne, karty ewidencyjne i Zintegrowany System Kartotek Operacyjnych organów bezpieczeństwa państwa, jeżeli potwierdzają fakt rejestracji jej w charakterze tajnego informatora lub pomocnika organów bezpieczeństwa państwa (art. 4 ust. 2 ustawy o działaczach opozycji). Tym samym Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że obowiązkiem Prezesa IPN w postępowaniu zainicjowanym przez skarżącego było sprawdzenie zasobów archiwum (art. 4 ust. 1 pkt 2), a w przypadku odnalezienia dokumentów dotyczących skarżącego ocena czy posiadają określone prawem cechy (art. 4 ust. 1 pkt 2 i art. 4 ust. 2), co też w niniejszej sprawie organ prawidłowo uczynił. Po drugie – zasadnie również Sąd I instancji uznał, że organ w niniejszym postępowaniu oceniał wyłącznie to czy istnieją czy też nie warunki o których mowa w art. 4 ustawy o działaczach opozycji. Zatem organ nie oceniał całej działalności skarżącego i ścieżki życiowej skarżącego, a jedynie badał czy w archiwum zachowały się dokumenty o określonych cechach. Dlatego też subiektywne odczucie skarżącego, iż "(...) nigdy nie współpracował ze służbą bezpieczeństwa i nie wytworzył żadnej dokumentacji na okoliczność rzekomej współpracy z organami bezpieczeństwa PRL, lecz wyłącznie jako antykomunista walczył z systemem komunistycznym narzuconym przez Sowietów i był z tego tytułu represjonowany" (s. 6 skargi kasacyjnej) nie ma w tym postępowaniu istotnego znaczenia. Sąd I instancji wskazał, że zgromadzony przez organ materiał dowodowy był wystarczający do wydania w sprawie rozstrzygnięcia, które również w sposób prawidłowy zostało przez organ uzasadnione (tj. w oparciu o zgromadzone w sprawie dokumenty). Po trzecie – w niniejszej sprawie nie ulega wątpliwości to, że skarżący został pozyskany do współpracy i zarejestrowany jako tajny współpracownik organów bezpieczeństwa o pseudonimie "[...]". Potwierdzają to opisane przez Sąd I instancji dokumenty, które spełniają kryteria z art. 4 ust. 2 ustawy o działaczach opozycji. Dokumenty te zostały bowiem wytworzone przy operacyjnym zdobywaniu informacji przez organy bezpieczeństwa państwa i potwierdzają fakt rejestracji skarżącego w charakterze tajnego informatora lub pomocnika organów bezpieczeństwa państwa. Zasadnie Sąd I instancji wskazał również na to, że "udział w wytworzeniu dokumentów" należy definiować nie tylko jako bezpośredni wkład skarżącego w powstanie dokumentu, ale również działanie pośrednie, jednak dostatecznie sprecyzowane rolą czy funkcją danej osoby w wytworzeniu dokumentu, przy uwzględnieniu okoliczności w jakich funkcjonowała ewentualna tajna współpraca. Po czwarte - rolą organu wyznaczoną przez art. 4 ustawy o działaczach opozycji nie jest też ocena wiarygodności materialnej opisanych w tych dokumentach zdarzeń czy osób, ani ustalanie, czy wynikająca z dokumentów współpraca miała w rzeczywistości miejsce i ewentualnie jak długo. Organ prowadzący postępowanie nie jest uprawniony do oceny w oparciu o całokształt dokumentów znajdujących się w jego zasobach, czy skarżący wywiązywał się ze swego zobowiązania, czy w tamtej rzeczywistości działania jego bądź zaniechania odpowiadały pojęciu "współpracy" ze służbami bezpieczeństwa. Organ nie jest uprawniony do prowadzenia postępowania dowodowego w tym zakresie. Decyzja wydana we wskazanym trybie ma też charakter decyzji deklaratoryjnej (por. wyroki NSA z: 13 stycznia 2022 r. sygn. akt III OSK 893/21, 19 kwietnia 2021 r. sygn. akt III OSK 115/21 oraz 19 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 232/18). Zatem opisana w skardze kasacyjnej działalność skarżącego i późniejsze represje (np. brak wydania paszportu, wielokrotne zatrzymywanie i przesłuchiwanie, wymierzone grzywny) nie podważają w żaden sposób tego, ze skarżący był zarejestrowany jako tajny współpracownik organów bezpieczeństwa o pseudonimie "[...]". Po piąte - w niniejszej sprawie Sąd I instancji prawidłowo zinterpretował art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy o działaczach opozycji i zarazem prawidłowo zastosował ten przepis do oceny zaskarżonej decyzji. Zasadnie Sąd I instancji przyjął, że zgromadzone w aktach dokumenty, szczegółowo opisane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, mają znamiona dokumentów, o których mowa w powołanym przepisie i w przepisie art. 4 ust. 2 ustawy o działaczach opozycji. Sformułowane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego okazały się zatem niezasadny. 6. Z tych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną.