III OSK 2400/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (sprawozdawca) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Arkadiusz Windak Protokolant: starszy asystent sędziego Łukasz Mazur po rozpoznaniu w dniu 19 maja 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej J.B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 17 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 808/22 w sprawie ze skargi J.B. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia 25 lutego 2022 r. nr 1/II/2022 w przedmiocie zwrotu pomocy finansowej na uzyskanie domu jednorodzinnego oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Wa 808/22 oddalił skargę J.B. na decyzję Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia 25 lutego 2022 r. nr 1/II/2022 w przedmiocie zwrotu pomocy finansowej na uzyskanie domu jednorodzinnego. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna J.B. (dalej w skrócie: "skarżący"), funkcjonariusz w stanie spoczynku, został przyjęty do służby w Policji w dniu 20 sierpnia 2000 r. Z dniem 26 lutego 2021 r. został zwolniony ze służby na własną prośbę na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t.j.: Dz. U. z 2020 r., poz. 360 ze zm., dalej w skrócie: "ustawa o Policji"). Decyzją Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia 15 marca 2007 r. nr 2/2007, na wniosek skarżącego, przyznano mu pomoc finansową w pełnej przysługującej wysokości na uzyskanie w drodze budowy domu jednorodzinnego, położonego w miejscowości [...] przy ul. [...]. Do ustalenia kwoty pomocy finansowej przyjęto uprawnienia skarżącego do 4 norm zaludnienia oraz wysokość pomocy finansowej przypadającą na jedną normę zaludnienia w kwocie 3.922 zł. Przyznanie przedmiotowego świadczenia nastąpiło w oparciu o obowiązujące wówczas przepisy art. 97 ust. 5, art. 94 ust. 1 ustawy o Policji oraz § 1, § 3 i § 4 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. z 2001 r. Nr 131, poz. 1468 ze zm., dalej w skrócie: "rozporządzenie"). Na mocy wyroku Sądu Rejonowego w [...] z dnia 2 września 2019 r. sygn. akt [...] J.B. został uznany za winnego popełnienia przestępstw z art. 228 § 3 oraz art. 231 § 2 Kodeksu karnego i skazany na karę pozbawienia wolności w zawieszeniu na [...] lata. Wyrok ten uprawomocnił się w dniu 13 kwietnia 2021 r. Decyzją z dnia 28 grudnia 2021 r. nr 50/2021 Komendant Powiatowy Policji w [...] zobowiązał J.B. do zwrotu kwoty 21.444 zł z tytułu przyznanej mu – decyzją z dnia 15 marca 2007 r. – pomocy finansowej na uzyskanie domu jednorodzinnego. Jako podstawę prawną żądania zwrotu pomocy finansowej organ pierwszej instancji powołał art. 94 ust. 1a ustawy o Policji oraz § 5 ust. 1 pkt 3 i ust. 2, § 3a ust. 1 pkt 6 i ust. 2 pkt 1 rozporządzenia. Pismem z dnia 26 stycznia 2022 r. J.B. wniósł odwołanie od w/w decyzji, zarzucając naruszenie wskazanych przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania. Decyzją z dnia 25 lutego 2022 r. nr 1/II/2022 Komendant Wojewódzki Policji [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia wskazał, że w dacie przyznania skarżącemu pomocy finansowej, tj. w dniu 15 marca 2007 r., obowiązywał przepis rangi ustawowej – art. 94 ust. 1a ustawy o Policji, jednoznacznie wskazujący na sankcję w postaci obowiązku zwrotu uzyskanej pomocy finansowej przez osobę, która została skazana prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego, popełnione w związku z wykonywaniem obowiązków służbowych i w celu osiągnięcia korzyści majątkowej lub osobistej. Przepis ten obowiązywał także w dacie, w której skarżący został skazany za przestępstwa wyszczególnione w jego treści, jak również w dacie orzekania przez organ pierwszej instancji o zwrocie udzielonej skarżącemu pomocy finansowej. Wydane w oparciu o delegację ustawową (zawartą w art. 94 ust. 2 ustawy o Policji) rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego zostało zmienione rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 października 2008 r. (Dz. U. z 2008 r. Nr 203, poz. 1274), poprzez dodanie w § 5 ust. 1 punktu 3, stanowiącego, że pomoc finansowa podlega zwrotowi gdy osoba, która ją otrzymała, została prawomocnie skazana za przestępstwo, o którym mowa w art. 94 ust. 1a ustawy o Policji oraz poprzez dodanie § 3a, w treści którego określono organy właściwe do wydawania decyzji w sprawach przyznawania, odmowy przyznania, cofania oraz zwrotu pomocy finansowej. Organ odwoławczy podkreślił, że obowiązek rzeczonego zwrotu wprost wynika z przepisu rangi ustawowej, który to przepis obowiązywał w dacie przyznania tej pomocy. Wobec zawartego w decyzji z dnia 15 marca 2007 r. pouczenia, skarżący miał świadomość, jakie są konsekwencje w zakresie zwrotu uzyskanej pomocy finansowej, o której mowa w art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, w razie ewentualnego skazania go prawomocnym wyrokiem sądu karnego. Pismem z dnia 12 kwietnia 2022 r. J.B. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą decyzję z dnia 25 lutego 2022 r., zarzucając naruszenie wskazanych przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania. W odpowiedzi na skargę Komendant Wojewódzki Policji [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W motywach powołanego na wstępie wyroku wskazał, że materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 94 ust. 1a ustawy o Policji, zgodnie z którym osoba, która została skazana prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo umyślne lub przestępstwo skarbowe umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego, popełnione w związku z wykonywaniem obowiązków służbowych i w celu osiągnięcia korzyści majątkowej lub osobistej, albo za przestępstwo określone w art. 258 Kodeksu karnego lub wobec której orzeczono prawomocnie środek karny pozbawienia praw publicznych za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, jest obowiązana do zwrotu pomocy finansowej, o której mowa w ust. 1. Przepis art. 94 ust. 1a ustawy o Policji w powyższym brzmieniu obowiązywał zarówno w dacie przyznania skarżącemu pomocy finansowej na uzyskanie domu jednorodzinnego, w dacie skazania go za w/w przestępstwa określone w treści wyroku Sądu Rejonowego w [...] z dnia 2 września 2019 r. sygn. akt [...], jak i w dacie wydania decyzji organu pierwszej instancji, zobowiązującej skarżącego do zwrotu udzielonej pomocy finansowej. Trafnie więc stwierdził organ w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że nałożony na skarżącego obowiązek zwrotu pomocy finansowej na uzyskanie domu jednorodzinnego wynikał wprost z przepisu rangi ustawowej, który obowiązywał w dacie przyznania tej pomocy. W ocenie WSA w Warszawie, okoliczność, że zmiana rozporządzenia z dnia 17 października 2001 r. nastąpiła po dniu 15 marca 2007 r., tj. po dacie wydania przez organ pierwszej instancji decyzji nr 2/2007 przyznającej skarżącemu pomoc finansową na uzyskanie domu jednorodzinnego, nie ma przesądzającego znaczenia dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Kluczowe jest bowiem to, że ustawowa przesłanka obligatoryjnego zwrotu pomocy finansowej (zawarta w art. 94 ust. 1a ustawy o Policji) istniała w dacie wydania w/w decyzji. Późniejsza nowelizacja przepisów wykonawczych regulujących techniczno-proceduralne zagadnienia wynikające z delegacji ustawowej zawartej w art. 94 ust. 2 ustawy o Policji (tj. dotyczące szczegółowych zasad przyznania, cofania i zwracania pomocy finansowej odnoszących się do przypadków wskazanych w art. 94 ust. 1a tej ustawy) nie mogą być – jak wskazał organ – rozumiane w ten sposób, że przepis rangi ustawowej nie obowiązuje. Zdaniem Sądu pierwszej instancji, nieuzasadniony jest zarzut naruszenia zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP, a w konsekwencji zasady lex retro non agit, poprzez zastosowanie przepisów o zwrocie pomocy finansowej, gdy w dniu przyznania pomocy przepisy te jeszcze nie obowiązywały. O retroaktywnym działaniu prawa mówimy wtedy, gdy nowe prawo stosuje się do zdarzeń "zamkniętych w przeszłości", zakończonych przed wejściem w życie nowych przepisów. Mając na względzie, iż przepis rangi ustawowej o zwrocie pomocy finansowej (art. 94 ust. 1a ustawy o Policji) obowiązywał zarówno w dacie przyznania skarżącemu pomocy finansowej, jak i w dacie, w której został on skazany prawomocnym wyrokiem sądu karnego za przestępstwa określone w w/w przepisie – organ pierwszej instancji miał podstawę do nałożenia obowiązku zwrotu tejże pomocy w trybie administracyjnym. Odnosząc się natomiast do argumentacji skarżącego, iż biorąc pod uwagę zapisy rozporządzenia z dnia 17 października 2001 r., obowiązujące w dacie wydania decyzji o przyznaniu pomocy finansowej, "nie posiadał on wiedzy o sposobie obliczenia i wysokości ewentualnego zwrotu otrzymanej pomocy", WSA w Warszawie wskazał, że w punkcie 7 decyzji z dnia 15 marca 2007 r. nr 2/2007 zawarto pouczenie, iż pomoc finansowa podlega zwrotowi w przypadkach i na zasadach określonych ustawą o Policji oraz w/w rozporządzenia wykonawczego. Przepis art. 94 ust. 1a ustawy o Policji, o czym była już mowa, w sposób jednoznaczny określał przesłanki zwrotu pomocy. Powoływany zaś przez skarżącego przepis § 5 ust. 3 rozporządzenia w brzmieniu niezmienionym od 2001 r. odnosi się wyłącznie do policjanta zwolnionego ze służby przed upływem 10 lat od dnia jej rozpoczęcia z uwzględnieniem okresów służby w Urzędzie Ochrony Państwa, Straży Granicznej, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej, o ile nie nabył uprawnień do emerytury, renty policyjnej lub renty przyznanej na podstawie ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. W pozostałych przypadkach miał zastosowanie § 5 ust. 2 rozporządzenia, zgodnie z którym do ustalenia wysokości kwoty pomocy finansowej podlegającej zwrotowi przyjmuje się liczbę norm zaludnienia określoną w decyzji o przyznaniu pomocy finansowej oraz stawkę tej pomocy obowiązującą w dniu powstania obowiązku jej zwrotu. Skarżący, mając więc świadomość sankcji wynikającej z art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, posiadał również wiedzę, że przy wyliczeniu zwrotu pomocy nie będzie miał zastosowania § 5 ust. 2 rozporządzenia. Należy podkreślić, że treść przepisu § 5 ust. 3 rozporządzenia nie uległa zmianie w wyniku nowelizacji rozporządzenia dokonanej rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 października 2008 r., w związku z tym argumentacja skarżącego, że nie skorzystałby z pomocy finansowej, gdyby posiadał wiedzę o obowiązku zwrotu całej otrzymanej pomocy, pozostaje bez wpływu na trafność podjętych w sprawie decyzji. Według WSA w Lublinie, dostrzeżone uchybienia procedury administracyjnej nie miały wpływu na poprawność rozstrzygnięcia. Sąd pierwszej instancji zgodził się ze skarżącym, że ani przepisy ustawy o Policji, ani przepisy rozporządzenia nie określają terminu, w jakim ma nastąpić zwrot pomocy, czy też sposób wyliczenia jej wysokości. Nie można jednak stwierdzić, że określenie w uzasadnieniu decyzji organu pierwszej instancji terminu, w jakim ma nastąpić zwrot udzielonej pomocy finansowej (30 dni od dnia uprawomocnienia się decyzji), stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej w skrócie: "k.p.a."). Obowiązek skarżącego określa sentencja decyzji, orzekająca o kwocie zwrotu, która odpowiada prawu. Dodatkowy element odnoszący się do terminu zwrotu zawarty w jej uzasadnieniu, jakkolwiek stanowi uchybienie art. 107 § 3 k.p.a., nie ma istotnego wpływu na wynik sprawy. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiódł J.B. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 259 ze zm., dalej w skrócie: "p.p.s.a.") zarzucił: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 94 ust. 1a ustawy o Policji, poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie, polegające na uznaniu, iż skarżący zobowiązany jest do zwrotu pomocy finansowej na uzyskanie domu jednorodzinnego, przyznanej mu decyzją Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia 15 marca 2007 r., podczas gdy w momencie przyznawania skarżącemu pomocy funkcjonowało jeszcze niezmienione rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów; b) art. 94 ust. 1a ustawy o Policji, poprzez jego zastosowanie pomimo tego, że narusza on wynikającą z art. 2 Konstytucji RP zasadę przyzwoitej legislacji i pewności prawa, przy jednoczesnym braku określenia daty powstania obowiązku zwrotu i podstaw żądania zwrotu udzielonej pomocy; 2) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., poprzez brak wyczerpującego, rzetelnego i wszechstronnego rozpatrzenia w sprawie materiału dowodowego, objawiającego się nierozważeniem przez wydający wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wszelkich okoliczności niniejszego postępowania, w tym chociażby faktu funkcjonowania niezmienionego rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów, co doprowadziło w konsekwencji do poczynienia przez Sąd pierwszej instancji całkowicie dowolnych i nieuprawnionych ustaleń faktycznych co do wydania przez organy zaskarżonych decyzji; 3) naruszenie: a) art. 2 i art. 7 Konstytucji RP, poprzez naruszenie zasady niedziałania prawa wstecz i w konsekwencji nieuzasadnione przyjęcie, że art. 94 ust. 1a ustawy o Policji oraz § 5 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia mogły mieć zastosowanie do stosunku prawnego nawiązanego pomiędzy organem a skarżącym na mocy decyzji o udzieleniu pomocy finansowej na cele mieszkaniowe, w sytuacji, gdy zdarzenie warunkujące orzeczenie zwrotu zostało dodane do przepisów już po dacie powstania stosunku prawnego; b) art. 32 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez naruszenie zasady równości wobec prawa i równego traktowania obywateli przez organy władzy publicznej; c) art. 42 ust. 1 Konstytucji RP, poprzez zastosowanie przepisów art. 94 ust. 1a ustawy o Policji oraz § 5 ust. 1 pkt. 3 rozporządzenia, które mają charakter swoistej sankcji związanej z niezgodnym z ustawą zachowaniem wobec skarżącego, który uzyskał pomoc finansową w okresie zmiany przepisów, a według stanu prawnego z daty powstania stosunku prawnego nie było przewidziane stosowanie obligatoryjnego orzeczenia zwrotu udzielonej pomocy. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący kasacyjnie wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz o uchylenie kwestionowanych decyzji organów obu instancji. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionych w niej zarzutów. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Przepis art. 94 ust. 1a ustawy o Policji, obowiązujący od dnia 20 września 2006 r., stanowił, że osoba, która została skazana prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo umyślne lub przestępstwo skarbowe umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego, popełnione w związku z wykonywaniem obowiązków służbowych i w celu osiągnięcia korzyści majątkowej lub osobistej, albo za przestępstwo określone w art. 258 Kodeksu karnego lub wobec której orzeczono prawomocnie środek karny pozbawienia praw publicznych za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, jest obowiązana do zwrotu pomocy finansowej, o której mowa w ust. 1. Adresatami normy prawnej zawartej w art. 94 ust. 1a ustawy o Policji byli wszyscy funkcjonariusze Policji, którym udzielona została pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Zatem stwierdzenie przez sąd karny popełnienia m.in. przestępstwa umyślnego, ściganego z oskarżenia publicznego, popełnionego w związku z wykonywaniem obowiązków służbowych i w celu osiągnięcia korzyści majątkowej lub osobistej przez każdego funkcjonariusza Policji, któremu udzielona została pomoc w takiej formie, jest równoznaczne z ustaniem uprawnienia do korzystania z udzielonej pomocy finansowej i powoduje konieczność jej zwrotu. Zauważyć też należy, że według wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 23 lutego 2010 r., sygn. K 1/08 (OTK A 2010, Nr 2, poz. 14), przepisy art. 94 ust. 1a i art. 95 ust. 2 pkt 9 ustawy o Policji są zgodne z art. 2 Konstytucji RP i nie są niezgodne z art. 32 i art. 46 Konstytucji RP. W świetle zarzutu nr 1a skargi kasacyjnej, okoliczność, że w momencie przyznawania skarżącemu pomocy finansowej funkcjonowało jeszcze niezmienione rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r., jest prawnie irrelewantna, bowiem – jak trafnie wskazuje Sąd pierwszej instancji – podstawa prawna do zwrotu pomocy finansowej udzielonej funkcjonariuszowi Policji wynika z przepisu ustawowego, tj. art. 94 ust. 1a ustawy o Policji. Chybiony jest również zarzut nr 1b skargi kasacyjnej. Okoliczność, że ustawa o Policji nie określa daty powstania obowiązku zwrotu i podstaw żądania zwrotu udzielonej pomocy, nie stanowi naruszenia art. 2 Konstytucji RP, w tym zasady przyzwoitej legislacji. W świetle regulacji zwartej w przepisie art. 130 § 1 i 2 k.p.a., obowiązek nałożony w decyzji administracyjnej jest wykonalny, gdy decyzja ta uzyska walor ostateczności, a więc w wypadku zainicjowania kontroli instancyjnej – od chwili doręczenia lub ogłoszenia rozstrzygnięcia organu odwoławczego. Przepisy k.p.a. wyjaśniają, kiedy decyzja administracyjna podlega wykonaniu. Przepis art. 130 § 1 k.p.a. wprowadza zasadę niewykonalności decyzji przed upływem terminu do wniesienia odwołania. Natomiast art. 130 § 2 k.p.a. ustanawia zasadę suspensywności odwołania, czyli wstrzymania z mocy prawa wykonania decyzji, od której wniesiono odwołanie w terminie. Te zasady nie mają zastosowania wyłącznie wtedy, gdy decyzji został nadany rygor natychmiastowej wykonalności (art. 108 k.p.a.), czy też jeżeli decyzja podlega natychmiastowemu wykonaniu z mocy ustawy. Zasadą wynikającą z przepisów prawa jest zatem zasada wykonalności decyzji ostatecznych, a art. 16 § 1 k.p.a. wyjaśnia, jakie decyzje są ostateczne. W świetle przytoczonych przepisów, regulacja prawna jest więc kompletna, a w konsekwencji przyjęte rozwiązania nie naruszają zasady przyzwoitej legislacji. Na uwzględnienie nie zasługiwały również zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia prawa procesowego. Jeśli chodzi o naruszenie przepisów art. 77 § 1 w zw. z art. 80 k.p.a., to wskazać należy, że prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy stanowi istotę postępowania wyjaśniającego. Niewyjaśnienie lub niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy może prowadzić do wydania wadliwej decyzji. Zakres i przedmiot postępowania wyjaśniającego determinują przepisy prawa materialnego, bowiem to normy prawa materialnego przesądzają o przedmiocie sprawy i okolicznościach prawnie istotnych. W postępowaniu wyjaśniającym należy również uwzględnić specyfikę danej sprawy – inność i odrębność okoliczności, które stanowią o stanie faktycznym. To zatem przedmiot sprawy determinuje zakres postępowania wyjaśniającego. W rozpoznawanej sprawie wszystkie istotne okoliczności z punktu widzenia przedmiotu postępowania zostały wyjaśnione. Ustalono bowiem, że w odniesieniu do skarżącego zapadł prawomocny wyrok skazujący za przestępstwo określone w art. 94 ust. 1a ustawy o Policji. Nie można również podzielić zarzutu, że w sprawie doszło do naruszenia zasady niedziałania prawa wstecz (zarzut nr 3a skargi kasacyjnej). Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 10 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OPS 1/06, z naruszeniem zakazu retroaktywności mamy do czynienia wówczas, gdy do czynów, stanów rzeczy lub zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie nowych przepisów, stosujemy te nowe przepisy. O retroaktywnym działaniu prawa mówimy zatem wtedy, gdy nowe prawo stosuje się do zdarzeń "zamkniętych w przeszłości", zakończonych przed wejściem w życie nowych przepisów. Jak trafnie zauważył Sąd pierwszej instancji, przepis rangi ustawowej o zwrocie pomocy finansowej (art. 94 ust. 1a ustawy o Policji) obowiązywał zarówno w dacie przyznania skarżącemu pomocy finansowej, jak i w dacie, w której został on skazany prawomocnym wyrokiem Sądu karnego za przestępstwa określone w w/w przepisie, a więc organ pierwszej instancji miał podstawę do nałożenia obowiązku zwrotu przyznanej pomocy finansowej w trybie administracyjnym. Zauważyć też należy, że powołany w w/w zarzucie skargi kasacyjnej § 5 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia z dnia 17 października 2001 r. został wprowadzony do tego rozporządzenia na mocy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 października 2008 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. z 2008 r. Nr 203, poz. 1274), stanowiąc, że pomoc finansowa podlega zwrotowi gdy osoba, która ją otrzymała, została prawomocnie skazana za przestępstwo, o którym mowa w art. 94 ust. 1a ustawy o Policji. W rozporządzeniu z dnia 31 października 2008 r. nie przewidziano przepisów przejściowych, wskazując jedynie w § 2, iż rozporządzenie wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia. Wobec opublikowania w/w rozporządzenia w dniu 17 listopada 2008 r., zmiana ta weszła w życie w dniu 2 grudnia 2008 r. Powołana regulacja nie zmienia jednak istoty odpowiedzialności określonej na szczeblu ustawowym, tj. w art. 94 ust. 1a ustawy o Policji, a jedynie doprecyzowuje, że orzeczenie o zwrocie jest dopuszczalne po uprawomocnieniu się wyroku skazującego. Nie sposób zatem powołanej regulacji uznać za wprowadzającą nowe przesłanki odpowiedzialności prawnej. Ponadto podkreślić należy, iż poza ogólnikami skarga kasacyjna nie wyjaśnia, na czym miało polegać naruszenie zasady równości w przedmiotowej sprawie, zatem tak sformułowany zarzut kasacyjny (zarzut nr 3b skargi kasacyjnej) jest nieweryfikowalny. Analogiczny argument należy podnieść względem zarzutu naruszenia 42 ust. 1 Konstytucji RP poprzez zastosowanie przepisów art. 94 ust. 1a ustawy o Policji oraz § 5 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia (zarzut nr 3c skargi kasacyjnej). Przypomnieć należy, że według art. 42 ust. 1 Konstytucji RP, odpowiedzialności karnej podlega ten tylko, kto dopuścił się czynu zabronionego pod groźbą kary przez ustawę obowiązującą w czasie jego popełnienia. Zasada ta nie stoi na przeszkodzie ukaraniu za czyn, który w czasie jego popełnienia stanowił przestępstwo w myśl prawa międzynarodowego. Nie ulega wątpliwości, że skarżący kasacyjnie został prawomocnie skazany za przestępstwo umyślne. Skarga kasacyjna nie wyjaśnia natomiast, jakie argumenty miałyby przemawiać za uznaniem sankcji z art. 94 ust. 1a ustawy o Policji za rodzaj odpowiedzialności karnej w rozumieniu art. 42 ust. 1 Konstytucji RP. Z kolei odnośnie do znamion naruszenia prawa zagrożonego sankcją z art. 94 ust. 1a ustawy o Policji, to – jak już wspomniano – zostały one wyczerpująco określone w tym przepisie. Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku.